文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟的 實(shí)踐與規(guī)范

摘 要：近年來，檢察機(jī)關(guān)立足公益訴訟檢察職能，在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，積累了有益探索經(jīng)驗(yàn)。但是，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟依然面臨公益損害情形復(fù)雜多樣影響準(zhǔn)確認(rèn)定、多重因素交織容易產(chǎn)生“依法履職”爭(zhēng)議、公益受損問題整改難制約監(jiān)督效果等實(shí)踐難題。對(duì)此，可通過完善包括實(shí)際損害和嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的公益損害認(rèn)定規(guī)則、構(gòu)建層次化的行政機(jī)關(guān)“依法履職”評(píng)價(jià)體系、以公益訴訟履職助推形成文物和文化遺產(chǎn)共治共享的治理格局等路徑，進(jìn)一步探索以行政公益訴訟高質(zhì)效辦案促進(jìn)文物和文化遺產(chǎn)高水平保護(hù)。

關(guān)鍵詞：文物和文化遺產(chǎn)保護(hù) 行政公益訴訟 “嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”判斷標(biāo)準(zhǔn) “依法履職”評(píng)價(jià)體系

近年來，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)檢察公益訴訟普遍經(jīng)歷了由“借道”環(huán)境保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等法定辦案領(lǐng)域，逐步到常態(tài)化探索推進(jìn)的過程，成為公益訴訟拓展新領(lǐng)域的重點(diǎn)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通過督促協(xié)同行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)文物和文化遺產(chǎn)的綜合保護(hù)和合理利用，取得積極成效，也同時(shí)面臨損害判斷難、職責(zé)界定難、問題整改難等現(xiàn)實(shí)困境。當(dāng)前，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)日益得到重視和關(guān)注，如何有效破解難題進(jìn)一步提升行政公益訴訟辦案質(zhì)效，為完善文物和文化遺產(chǎn)的保護(hù)傳承利用提供更好檢察助力，具有重要意義。

一、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟紹興實(shí)踐

近年來，浙江省紹興市檢察機(jī)關(guān)積極開展文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟實(shí)踐探索，主要有以下工作特點(diǎn)：

第一，立足區(qū)域文化特色，助力古城文脈延續(xù)。紹興是全國(guó)首批歷史文化名城之一，有橋鄉(xiāng)、水鄉(xiāng)、名士之鄉(xiāng)等美譽(yù)。檢察機(jī)關(guān)因地制宜將公益訴訟融入到加強(qiáng)古城保護(hù)和文化傳承等中心大局中推進(jìn)，圍繞古橋、大運(yùn)河文化遺存、名人故居、革命舊址、牌坊臺(tái)門等地方特色文化資源，做實(shí)做優(yōu)行政公益訴訟案件，夯實(shí)發(fā)展根基。隨著實(shí)踐推進(jìn)，納入檢察公益訴訟監(jiān)督視野的不僅包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，還涵蓋低級(jí)別文物保護(hù)單位、一般不可移動(dòng)文物；不僅包括文物資源，還涵蓋世界灌溉工程遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)等類型，逐步形成突出重點(diǎn)、兼顧全局的文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟工作格局。

第二，聚焦難點(diǎn)堵點(diǎn)，切實(shí)提升監(jiān)督質(zhì)效。加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督與法律監(jiān)督同向發(fā)力，協(xié)同解決行政執(zhí)法難題，積極探索辦好具有示范引領(lǐng)意義、能夠彰顯公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)的難案，助力文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)提質(zhì)增效。比如，針對(duì)私有產(chǎn)權(quán)分散于10余戶的中共浙江省工作委員會(huì)舊址損毀程度嚴(yán)重的情況，檢察機(jī)關(guān)在督促履職的同時(shí)，多方協(xié)調(diào)促成屬地政府與產(chǎn)權(quán)人簽訂修繕協(xié)議，并推動(dòng)爭(zhēng)取落實(shí)修繕經(jīng)費(fèi)，修繕后的舊址重新作為愛國(guó)教育基地向公眾開放，取得良好社會(huì)效果，是共促解決私有產(chǎn)權(quán)文物保護(hù)難題的有益探索。

第三，堅(jiān)持多措并舉，凝聚公益保護(hù)合力。深化創(chuàng)新文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)的方法路徑，探索建立完善跨部門、跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)機(jī)制，吸納文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才加入“益心為公”志愿者、專家?guī)?，不斷?yōu)化公益訴訟工作的社會(huì)支持體系。比如，檢察機(jī)關(guān)與紹興市歷史文化名城辦公室簽訂協(xié)作配合意見，并依托紹興古城保護(hù)利用信息管理系統(tǒng)，共同設(shè)立紹興古城保護(hù)公益訴訟檢察創(chuàng)新實(shí)踐基地，探索以數(shù)字賦能、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)助力提升古城保護(hù)效能。

二、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟的實(shí)踐難題

（一）公益受損判斷難影響損害事實(shí)認(rèn)定

一方面，文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域不同類型保護(hù)對(duì)象的損害判斷標(biāo)準(zhǔn)不一致，文物是否受損、損害程度、修復(fù)難度等問題需要專業(yè)判斷，部分還欠缺科學(xué)統(tǒng)一的評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致難以準(zhǔn)確界定；非物質(zhì)文化遺產(chǎn)則因其無形性、活態(tài)性等特征，是否存在保護(hù)傳承不力或困境等公益受損情形也需要專業(yè)評(píng)判。而檢察機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)相對(duì)欠缺，認(rèn)定難度較大，實(shí)踐中督促及時(shí)恢復(fù)明顯的、直接的公益受損情形占比更高。另一方面，文物因其不可再生、不可復(fù)制、不可再創(chuàng)造等特點(diǎn)，被損壞或者滅失將直接導(dǎo)致其所體現(xiàn)的文物資源價(jià)值受損或滅失［1］，使得預(yù)防性保護(hù)尤為重要。雖然預(yù)防性行政公益訴訟已有一定實(shí)踐探索，但是因其突破了事后救濟(jì)原則，關(guān)于嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)范指引還未統(tǒng)一建立，對(duì)公益受損事實(shí)的認(rèn)定易引發(fā)爭(zhēng)議，需要更加審慎。比如，一些有歷史價(jià)值、文化價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的建筑，因未被納入文物、歷史建筑等保護(hù)體系而面臨損毀風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于其價(jià)值內(nèi)涵的認(rèn)定需要經(jīng)過專業(yè)程序，有時(shí)難以得到及時(shí)有效保護(hù)。

（二）多種因素交織導(dǎo)致容易產(chǎn)生“依法履職”爭(zhēng)議

第一，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域所涉保護(hù)對(duì)象類型多樣，部分保護(hù)對(duì)象身兼多重法律屬性，比如，既屬于文物，又屬于烈士紀(jì)念設(shè)施等；部分保護(hù)對(duì)象涉及多種公共利益要素，比如，歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落等綜合性文化資源……前述保護(hù)對(duì)象由多個(gè)行政主體從不同角度實(shí)施監(jiān)督管理，難免出現(xiàn)職責(zé)交叉、邊界不明等問題。第二，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域所涉保護(hù)對(duì)象特殊，涉及文物和文化遺產(chǎn)本體、與文物和文化遺產(chǎn)歷史風(fēng)貌相協(xié)調(diào)的周邊環(huán)境、文物和文化遺產(chǎn)的傳承利用等綜合保護(hù)管理，對(duì)應(yīng)多個(gè)行政主體，可能涉及行業(yè)主管部門之間、行業(yè)主管部門與屬地政府之間的關(guān)系，跨部門信息不對(duì)稱、跨區(qū)域協(xié)作不暢、部門相互博弈等問題時(shí)有發(fā)生；第三，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)的部分法律規(guī)定模糊，也是產(chǎn)生爭(zhēng)議的重要因素。比如，不屬于文物等性質(zhì)的世界灌溉工程遺產(chǎn)，無法依據(jù)《文物保護(hù)法》等相關(guān)法律保護(hù)，也無其他明確規(guī)定，導(dǎo)致難以確定監(jiān)管主體及具體職責(zé)。前述情形反映在行政公益訴訟實(shí)踐中，帶來的則是如何界定負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政主體、督促履行何種具體監(jiān)管職責(zé)、是否履職到位等“依法履職”判斷難題。

（三）公益受損問題整改難制約公益保護(hù)實(shí)效

文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域公益受損問題整改難度大是行政公益訴訟辦案實(shí)踐中常見的問題。第一，在保護(hù)修繕成本較高等公益受損狀態(tài)恢復(fù)難度較大的案件中，文物保護(hù)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)短缺、行政監(jiān)管協(xié)作不夠等現(xiàn)實(shí)因素，往往影響整改工作順利推進(jìn)。第二，具有長(zhǎng)期性復(fù)雜性、牽連多方利益等特點(diǎn)的公益受損問題不在少數(shù)，處理不當(dāng)容易產(chǎn)生矛盾等不良影響，整改推進(jìn)難度大，整改周期隨之延長(zhǎng)。比如，私有產(chǎn)權(quán)文物經(jīng)常面臨產(chǎn)權(quán)者眾多難以協(xié)調(diào)、日常保養(yǎng)修繕難以落實(shí)等公益與私益平衡難題。第三，因行政執(zhí)法力量不足、文物和文化遺產(chǎn)價(jià)值內(nèi)涵未能有效展示導(dǎo)致關(guān)注度不夠、公眾文物保護(hù)意識(shí)有待加強(qiáng)等種種因素，部分違法行為或損害情形容易反彈。比如，有的位于拆遷地塊的低級(jí)別文物雖然被原址保留，但拆遷環(huán)境雜亂，日常保護(hù)管理難度大，建筑構(gòu)件失竊等情形易發(fā)；有的涉農(nóng)文化遺產(chǎn)容易受到氣候因素、現(xiàn)代科技沖擊而被影響或荒廢，因難以調(diào)動(dòng)相關(guān)利益主體的保護(hù)傳承積極性，制約整改實(shí)效。

三、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)行政公益訴訟的規(guī)范路徑

（一）完善公益損害認(rèn)定規(guī)則

基于文物和文化遺產(chǎn)的不可逆特征以及進(jìn)一步發(fā)揮檢察公益訴訟預(yù)防性功能的實(shí)踐需求，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的公益損害包括實(shí)際損害以及嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)，其中如何認(rèn)定存在“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”是探索開展預(yù)防性行政公益訴訟的重點(diǎn)。

關(guān)于實(shí)際損害的認(rèn)定，文物和文化遺產(chǎn)受損的表現(xiàn)形式復(fù)雜，有根據(jù)社會(huì)常識(shí)、生活經(jīng)驗(yàn)就能明確判斷的情形，如在古建筑本體上刻劃、損壞古建筑構(gòu)件等物理性破壞。但是，更多的是難以直接認(rèn)定需要專業(yè)判斷的情形，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證方案的有效性、現(xiàn)場(chǎng)勘察的規(guī)范性、調(diào)取證據(jù)的全面性均提出較高要求。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可結(jié)合現(xiàn)有不同類型文物保護(hù)中行業(yè)指標(biāo)等保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，通過委托專家或者鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)專業(yè)問題作解釋說明，并發(fā)揮相關(guān)部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)職能，對(duì)涉案文物和文化遺產(chǎn)的類別、價(jià)值、損毀情況等進(jìn)行商議評(píng)估［2］，進(jìn)而做出準(zhǔn)確判斷。

關(guān)于嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定，一般來說，從法律界定的角度，包括兩方面的要求：“一是某一行為經(jīng)證實(shí)具有充分的蓋然性將導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生；二是該行為所致?lián)p害的程度為嚴(yán)重或者無法恢復(fù)的威脅?！保?］從立案標(biāo)準(zhǔn)的角度，可“基于作為常識(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、相關(guān)案例確認(rèn)的發(fā)展規(guī)律以及風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急管理確立的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行綜合判斷。”［4］結(jié)合文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域特點(diǎn)，具體可從三個(gè)維度展開認(rèn)定：第一，法律法規(guī)規(guī)定的禁止性規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及行政機(jī)關(guān)制定的行業(yè)領(lǐng)域重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)等。比如，行政機(jī)關(guān)聯(lián)合開展文物消防安全隱患排查整治工作中確定的突出問題隱患、文物行政部門制定的《文物行業(yè)重大事故隱患特征清單》等，是基于行政執(zhí)法實(shí)踐中易發(fā)頻發(fā)情形進(jìn)行預(yù)判而制定的，前述問題隱患的“重大”判斷具有行政領(lǐng)域的專業(yè)性，也是判斷存在“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”從而啟動(dòng)預(yù)防性公益訴訟的重要參考。第二，基于專業(yè)科學(xué)判斷，損害風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)達(dá)到將導(dǎo)致文物和文化遺產(chǎn)滅失、瀕臨失傳等不可挽回或恢復(fù)成本高的損害程度。比如，在城鄉(xiāng)建設(shè)等重要行政政策即將推出或正在實(shí)施的過程中，經(jīng)過鑒定評(píng)估等程序認(rèn)定有保護(hù)價(jià)值但無保護(hù)“身份”的古建筑，即將面臨被拆除風(fēng)險(xiǎn)。第三，辦案指引或典型案例中關(guān)于“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的規(guī)則，也是應(yīng)參照的實(shí)踐范本。為使風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定更加清晰，可考慮根據(jù)文物和文化遺產(chǎn)類型、常見風(fēng)險(xiǎn)隱患類型等，分別逐步建立認(rèn)定“嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)”的基本框架與評(píng)估指引。

（二）構(gòu)建行政機(jī)關(guān)“依法履職”評(píng)價(jià)體系

第一，確定“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”的行政機(jī)關(guān)，這也是判斷是否“依法履職”的前提。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，在認(rèn)定監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)，主要應(yīng)以法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù)，參考行政機(jī)關(guān)的“三定”方案、權(quán)力清單和責(zé)任清單等來確定。針對(duì)不同行政機(jī)關(guān)對(duì)同一保護(hù)對(duì)象的應(yīng)監(jiān)督事項(xiàng)均負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，或者同一保護(hù)對(duì)象涉及需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)同時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)的多個(gè)應(yīng)監(jiān)督事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)綜合研判履職能力或履職預(yù)期結(jié)果來確定監(jiān)督對(duì)象。［5］在需要監(jiān)督多個(gè)行政機(jī)關(guān)時(shí)，可通過磋商、公開聽證等程序來推動(dòng)進(jìn)一步明確職責(zé)分工與具體協(xié)作，以達(dá)到整體推進(jìn)、系統(tǒng)保護(hù)等效果。而針對(duì)職責(zé)不明、職責(zé)規(guī)定相對(duì)概括等規(guī)定不夠明確且確有監(jiān)督必要性的情形，結(jié)合行政公益訴訟督促及時(shí)保護(hù)受損公益的效果導(dǎo)向，可通過府檢聯(lián)席會(huì)議、專家論證、多方會(huì)商等方式，從與保護(hù)對(duì)象關(guān)聯(lián)度高、具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)管理等角度，最終確定監(jiān)督對(duì)象。

第二，具體認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履職到位，可從“履職結(jié)果+履職行為”兩方面，開展遞進(jìn)式的綜合判斷：其一，從履職結(jié)果而言，公益受損問題是否得以有效解決或者風(fēng)險(xiǎn)隱患是否得以徹底消除，是需要評(píng)價(jià)的首要因素。文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)性決定了保護(hù)修繕等問題整改的嚴(yán)謹(jǐn)性、復(fù)雜性，因此可引入專業(yè)驗(yàn)收、第三方評(píng)估等公開程序來認(rèn)定受損公益是否得到有效保護(hù)。其二，從履職行為而言，主要可從行政機(jī)關(guān)有無窮盡相關(guān)法律規(guī)定賦予的行政監(jiān)管手段、有無制定制止違法行為、保護(hù)修繕等有效整改方案并予以實(shí)質(zhì)推進(jìn)等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。此外，行政機(jī)關(guān)是否存在明示或默示拒絕履職的行為，是相對(duì)直觀的評(píng)價(jià)因素，除了行政機(jī)關(guān)抗辯事由成立、公益已經(jīng)得到有效保護(hù)等情形，一般應(yīng)依法提起訴訟。

第三，審查行政機(jī)關(guān)未能在法定期限內(nèi)依法履職的抗辯事由是否成立。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)大多反映存在問題復(fù)雜處置難、整改推進(jìn)協(xié)作難、修繕程序?qū)徟芷陂L(zhǎng)等履職客觀障礙。檢察機(jī)關(guān)主要審查相關(guān)事由是否確屬客觀障礙、履職困難與客觀障礙之間的關(guān)聯(lián)性、情況緊急或者將進(jìn)一步擴(kuò)大的公益受損狀態(tài)有無得到應(yīng)急處置等。對(duì)于行政機(jī)關(guān)抗辯事由成立的，在檢察建議回復(fù)期限屆滿后不宜立即提起訴訟，因客觀障礙一般將隨著時(shí)間和條件的變化而發(fā)生變化，檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督時(shí)需及時(shí)評(píng)價(jià)是否存在無故拖延，發(fā)現(xiàn)客觀障礙消除后行政機(jī)關(guān)仍未及時(shí)履職，應(yīng)以“訴”的確認(rèn)體現(xiàn)司法價(jià)值引領(lǐng)，確保監(jiān)督剛性。

（三）以公益訴訟履職助推提升治理效能

第一，推動(dòng)破解文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)深層次難題，促進(jìn)協(xié)同共治、長(zhǎng)效長(zhǎng)治。在公益訴訟辦案程序中常態(tài)化嵌入第三方參與機(jī)制，強(qiáng)化外部智力支持，邀請(qǐng)專家、“益心為公”志愿者等參與疑難復(fù)雜案件的公開聽證、效果評(píng)估、跟進(jìn)監(jiān)督等，使案件處理更為精準(zhǔn)規(guī)范。同時(shí)，充分發(fā)揮行政公益訴訟協(xié)調(diào)推動(dòng)多元共治的優(yōu)勢(shì)，通過加強(qiáng)府檢聯(lián)動(dòng)、圓桌會(huì)議以及代表建議、委員提案和檢察建議雙轉(zhuǎn)化機(jī)制等方式，匯聚厘清職責(zé)、化解爭(zhēng)議、落實(shí)資金等的多方智慧，深化系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)監(jiān)督效果。

第二，立足行政公益訴訟案件，助推形成公眾參與保護(hù)、共享成果的模式。一方面，通過發(fā)布典型案例、設(shè)立公益訴訟創(chuàng)新實(shí)踐基地等方式，宣傳文物和文化遺產(chǎn)司法保護(hù)實(shí)踐做法與成效，助力提高公眾保護(hù)意識(shí)、引導(dǎo)公眾提供違法線索，凝聚社會(huì)共識(shí)。另一方面，探索延伸推動(dòng)行政機(jī)關(guān)充分挖掘、闡釋涉案文物和文化遺產(chǎn)蘊(yùn)含的價(jià)值內(nèi)涵，并在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市更新、文化旅游等項(xiàng)目有機(jī)融合，促使保護(hù)成果更貼近生活、更容易感知，讓涉案文物和文化遺產(chǎn)真正“活”起來，形成保護(hù)好、傳承好、利用好的良性循環(huán)。