改革開放新時(shí)期喬石同志對(duì)法制工作的探索

黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著黨和國(guó)家政治生活逐步恢復(fù)正常，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)也提上了重要日程。從1985年至1998年，喬石同志歷任中央政法委書記、中央紀(jì)委書記、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)主任、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)等重要職務(wù)，分管政法、紀(jì)檢、立法等工作，涉及法制的方方面面。如何根據(jù)中央的部署，將黨的十一屆三中全會(huì)以來重要的路線、方針、政策貫徹到法制工作上來，是法制部門的重要任務(wù)。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)局面，喬石同志在堅(jiān)持把握好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系基礎(chǔ)上，在強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、明確法制部門工作的指導(dǎo)方針、厘清政法部門之間的關(guān)系、構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系以及推動(dòng)法律監(jiān)督等方面進(jìn)行了卓有成效的探索，為我國(guó)法制建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。

“加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)”

20世紀(jì)80年代，為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，作為政治體制改革的重要內(nèi)容，“黨政分開”一度被提上日程。但是在改革實(shí)踐中，對(duì)“黨政分開”的過分強(qiáng)調(diào)，卻致使黨的領(lǐng)導(dǎo)在某種程度上有削弱的趨勢(shì)。喬石同志無論是在主管政法工作期間，還是在中央紀(jì)委期間，抑或是在人大任職期間都非常重視黨的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常論及，“在今后政治體制改革過程中，在經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)推進(jìn)的過程中，在整個(gè)改革時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能削弱，相反的是要加強(qiáng)?！贝送?，他還反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。在他看來，黨的領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格依法辦事之間是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，必須使二者統(tǒng)一起來。

喬石同志多次指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史的選擇，是人民的選擇，政法工作必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。1994年9月15日，他在首都各界紀(jì)念人民代表大會(huì)成立40周年大會(huì)上講道，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用是在長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中形成的，是我國(guó)憲法確認(rèn)的，是由黨的先進(jìn)性以及它與人民群眾的密切聯(lián)系所決定的，任何其他政治力量都無法代替它。喬石同志駁斥了部分人對(duì)黨政分開的錯(cuò)誤理解，指出，黨政分開，絕不是要放棄或者削弱黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，而是相反，是要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。1989年1月19日，他在全國(guó)政法工作座談會(huì)上鄭重強(qiáng)調(diào)：黨的領(lǐng)導(dǎo)既是我們黨的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)，也是改革開放形勢(shì)下的需要。

喬石同志認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)以及方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。他在1990年全國(guó)政法工作會(huì)議上指出：“在新形勢(shì)下，各級(jí)黨委都要更加重視加強(qiáng)和改善對(duì)政法工作的政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)和組織上的領(lǐng)導(dǎo)。”同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)，對(duì)于政法部門應(yīng)該有的自主權(quán)，任何組織和個(gè)人都不得予以干涉。黨委“原則上不要去直接干預(yù)政法部門辦理的具體案件，不要陷到部門的日常業(yè)務(wù)中去，而要讓政法部門依法各司其職，獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)”。他還指出黨委領(lǐng)導(dǎo)存在的兩種錯(cuò)誤傾向：一種是有的同志習(xí)慣于老的工作方法，有時(shí)具體干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案，或者對(duì)這些部門職責(zé)范圍內(nèi)的事管得過多過細(xì)；一種是怕被說成“以黨代政”“以言代法”，該管而不敢管，甚至放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)。

黨要加強(qiáng)對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，但這并不是指將黨的領(lǐng)導(dǎo)視為黨的干部的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，絕對(duì)不能使人治代替法治。喬石同志在八屆全國(guó)人大一次會(huì)議上重申鄧小平同志的話：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”喬石同志特別強(qiáng)調(diào)，黨的干部應(yīng)該自覺帶頭遵守憲法和法律的規(guī)定，不能有任何超越憲法和法律的特權(quán)。1994年6月在貴州考察時(shí)，喬石同志指出，“大家都得依法辦事。憲法和黨章都規(guī)定了，黨也要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律，黨不遵守誰(shuí)遵守？你如果不把法律當(dāng)一回事，還能叫老百姓遵守法律嗎？”

“使政法工作更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”

黨的十一屆三中全會(huì)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為全黨的中心任務(wù)和第一要?jiǎng)?wù)。喬石同志從全局出發(fā)，根據(jù)新形勢(shì)的要求，提出政法部門要在維護(hù)穩(wěn)定為主要職責(zé)的基礎(chǔ)上，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放服務(wù)。在他的推動(dòng)下，政法工作有了新進(jìn)展，其服務(wù)人民、服務(wù)黨和國(guó)家工作大局的職能定位得以更加清晰。

1986年，在全國(guó)政法工作會(huì)議上，喬石同志指出，政法工作要“更好地為經(jīng)濟(jì)改革、開放、搞活服務(wù)，為社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)服務(wù)?！备母镩_放初期，由于種種復(fù)雜的歷史原因，突然一放開，就出現(xiàn)了許多新問題，刑事犯罪活動(dòng)和社會(huì)治安問題明顯增多，社會(huì)秩序顯得有點(diǎn)混亂。面對(duì)這種情況，喬石同志堅(jiān)持“依法從重從快”原則，嚴(yán)厲打擊各種嚴(yán)重刑事犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，堅(jiān)決取締和制止各種社會(huì)丑惡現(xiàn)象，加強(qiáng)社會(huì)綜合治理，維護(hù)社會(huì)秩序，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革順利進(jìn)行營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。喬石同志還提出，政法工作就是要在這個(gè)開放、搞活的新形勢(shì)下，摸索出一套善于運(yùn)用法律手段和加強(qiáng)綜合治理的辦法來，使政法工作更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

“既要依法各司其職，又要通力合作”

“文化大革命”期間，我國(guó)的政法機(jī)關(guān)遭到了極大破壞。改革開放后，這些機(jī)構(gòu)得以重建，但還面臨著職能劃分不清晰的問題。喬石同志在擔(dān)任中央政法委書記、中央紀(jì)委書記期間，對(duì)黨的政法委和國(guó)家政法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、政法委和紀(jì)檢委之間的關(guān)系、政法機(jī)關(guān)的職能邊界等問題進(jìn)行了明確區(qū)分。

20世紀(jì)80年代中期，由于政法部門的力量還不夠強(qiáng)大，法治觀念還不夠強(qiáng)，有一些重要任務(wù)還由政法委統(tǒng)一組織和部署，一些重大案件由政法委聯(lián)合政法各部門共同商討和權(quán)衡。喬石同志擔(dān)任中央政法委書記后，明確表示政法委不能代替和包辦政法各部門的職責(zé)和任務(wù)，要充分發(fā)揮政法各部門的積極性和主動(dòng)性，各自履行自己的職責(zé)。他一方面強(qiáng)調(diào)了政法委和各部門應(yīng)該各司其職，即政法委應(yīng)當(dāng)求實(shí)務(wù)虛論大事，主要研究社會(huì)治安的現(xiàn)狀、趨勢(shì)與應(yīng)對(duì)新情況的對(duì)策和部署；而政法各部門的具體業(yè)務(wù)、具體工作，都應(yīng)由各部門自己商討研究和貫徹落實(shí)。另一方面，他還強(qiáng)調(diào)了政法各部門之間應(yīng)當(dāng)密切合作。他指出，政法各部門之間密切合作，互相配合，互相制約，是做好政法工作的重要條件。政法各部門好似“生產(chǎn)流水線”，互相銜接、互相配合；同時(shí)他們又好似“緊要的關(guān)口”，每一個(gè)部門、每一道程序都是一個(gè)“關(guān)口”，都要嚴(yán)格監(jiān)督把關(guān)，力求沒有任何缺失和疏漏。

改革開放初期，政法部門還處于恢復(fù)重建階段，處理冤假錯(cuò)案、打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪，都是中央紀(jì)委牽頭。隨著政法機(jī)關(guān)不斷完善，紀(jì)委逐漸退出政法領(lǐng)域，但是仍有一種觀點(diǎn)認(rèn)為紀(jì)檢部門和政法部門可以“聯(lián)合辦公”。當(dāng)時(shí)同時(shí)兼任中央紀(jì)委書記和中央政法委書記的喬石同志對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)，堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)厘清政法部門和紀(jì)檢部門的職能邊界。他認(rèn)為，查處違法案件，是以國(guó)家的憲法和法律為準(zhǔn)則，必須由國(guó)家司法部門來承擔(dān)；查處違紀(jì)案件，是以黨章和黨的組織紀(jì)律規(guī)定為準(zhǔn)則，必須由黨的紀(jì)檢部門來承擔(dān)，各司其職，不能合在一起；黨的紀(jì)檢部門在查處違紀(jì)案件的過程中，發(fā)現(xiàn)有的黨員涉及違法犯罪，先要處理違反黨紀(jì)行為，該開除黨籍、開除公職的及時(shí)作出決定，然后再把涉嫌違法犯罪材料轉(zhuǎn)交給檢察部門，由檢察部門依法確定立案不立案、起訴不起訴。

“盡快制定一批有關(guān)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律”

黨的十四大明確了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)立法實(shí)踐遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的許多方面還處于無法可依的狀態(tài)。因此，最緊迫的立法任務(wù)便是加快立法速度，盡快出臺(tái)相關(guān)法律以規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。1993年，喬石同志當(dāng)選為八屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，他任期的五年正是我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期。在八屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上的講話中，他就指出：“本屆全國(guó)人大常委會(huì)要把加快經(jīng)濟(jì)立法作為第一位任務(wù)，盡快制定一批有關(guān)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律。”

喬石同志提出這項(xiàng)任務(wù)是經(jīng)過深思熟慮的。早在1992年，他在首都紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布十周年大會(huì)上就提出：“我們要在90年代初步形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系，并隨著新經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和定型，使法律體系相應(yīng)地完善和定型?！睂?duì)于立法的速度，他一再?gòu)?qiáng)調(diào)：“我們要深刻領(lǐng)會(huì)小平同志講的法律有比沒有好，快搞比慢搞好的精神，加快經(jīng)濟(jì)立法步伐。一些應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能先制定法律后行動(dòng)，避免立法滯后于改革。”“應(yīng)當(dāng)成熟一項(xiàng)就制定一項(xiàng)，不要等‘成套設(shè)備’”。

然而，制定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)是一個(gè)嶄新的課題，面對(duì)如何解題，喬石同志進(jìn)行了卓有成效的探索。一是必須以憲法為依據(jù)。喬石同志強(qiáng)調(diào)，制定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律，必須以建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的理論和黨的基本路線為指導(dǎo)，以憲法為依據(jù)。二是強(qiáng)調(diào)立法要注意從國(guó)家的總體利益和人民的根本利益出發(fā)，不能從某個(gè)部門或某個(gè)地方的局部利益出發(fā)，這是我們立法的出發(fā)點(diǎn)，必須明確。三是鼓勵(lì)某些法規(guī)由地方先行先試。1993年4月，喬石同志到廣東省人大常委會(huì)考察時(shí)指出：“廣東在改革開放先行一步，在社會(huì)主義民主法制建設(shè)中也應(yīng)當(dāng)先行一步；廣東是全國(guó)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，也應(yīng)當(dāng)成為立法試驗(yàn)田?！彼氖前l(fā)揮專家在立法中的作用。1993年7月，喬石同志在八屆全國(guó)人大二次會(huì)議上講話指出，“今后，無論哪個(gè)部門起草法律，都要吸收有關(guān)方面的專家參加起草工作?！薄斑@樣既可以把各方面的意見集中起來，做到集思廣益，加快立法步伐；又可以通過互相切磋，共同提高，有利于立法、司法和法制宣傳教育等各方面干部隊(duì)伍的建設(shè)。”

在喬石同志的領(lǐng)導(dǎo)下，八屆全國(guó)人大及其常委會(huì)圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主要環(huán)節(jié)進(jìn)行了法律創(chuàng)制。八屆全國(guó)人大及其常委會(huì)任期內(nèi)，共審議有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律和法律問題的決定42個(gè)。在規(guī)范市場(chǎng)主體方面，制定了公司法、合伙企業(yè)法、商業(yè)銀行法等；在調(diào)整市場(chǎng)主體關(guān)系、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)方面，制定了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、廣告法、拍賣法、保險(xiǎn)法等；在加強(qiáng)宏觀調(diào)控方面，制定了預(yù)算法、審計(jì)法、中國(guó)人民銀行法、價(jià)格法等。其立法速度是前所未有的，立法質(zhì)量也有了很大提高。八屆全國(guó)人大任期內(nèi)制定的有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律，為初步構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系框架作出了重要貢獻(xiàn)。

“各種監(jiān)督都需要進(jìn)一步加強(qiáng)”

歷史一再表明，失去監(jiān)督的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗，也會(huì)對(duì)人民群眾的權(quán)利構(gòu)成最嚴(yán)重的威脅。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。面對(duì)一些地方和部門出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，喬石同志在剛當(dāng)選八屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)后接受新華社記者采訪時(shí)就指出：“八屆全國(guó)人大及其常委會(huì)將進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法檢查，把法律制定后監(jiān)督檢查其實(shí)施放在與制定法律同等重要的地位。這是加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)，促進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要舉措?！睘榱吮Ｕ细母镩_放和現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行，保障人民的民主權(quán)利不受侵犯，“各種監(jiān)督都需要進(jìn)一步加強(qiáng)，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督體系”。

在喬石同志看來，監(jiān)督從根本上說，是一種必要的制約，是一種有力的支持，也是一種服務(wù)。1993年4月，喬石同志到珠江三角洲考察，他聽到一些同志反映，由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制度，基層特別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)出現(xiàn)的問題很多。他對(duì)這個(gè)問題作了認(rèn)真思考?；鼐┖螅诎藢萌珖?guó)人大各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)人會(huì)議上的講話中指出，任何部門、任何領(lǐng)導(dǎo)干部不受監(jiān)督必然要出問題。監(jiān)督工作是人大職能的重要方面，八屆全國(guó)人大要加強(qiáng)這項(xiàng)工作。為此，他提出要盡快搞出監(jiān)督法來，以使這項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)制度化、法制化。監(jiān)督也是一種對(duì)部門工作的支持和服務(wù)。在喬石同志看來，監(jiān)督的目的在于把工作做好，沒有做好的地方，或者是沒有發(fā)現(xiàn)的問題，通過監(jiān)督把問題指出來，就可以督促政府部門和司法部門把工作做得更好。

在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中有各種形式的監(jiān)督，有人大的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有黨組織的紀(jì)律檢查監(jiān)督，有政府的行政監(jiān)察監(jiān)督，有檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，有政協(xié)和民主黨派、人民團(tuán)體的民主監(jiān)督，還有新聞?shì)浾摫O(jiān)督等。喬石同志認(rèn)為，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是國(guó)家監(jiān)督中最具權(quán)威的有法律效力的監(jiān)督。此外，他還高度重視讓人民來監(jiān)督政府。1995年3月，他在八屆全國(guó)人大三次會(huì)議上指出：“我們只有緊緊依靠人民群眾，反映群眾的意見和要求，實(shí)現(xiàn)群眾的愿望，接受群眾的監(jiān)督，堅(jiān)持正確的，改正錯(cuò)誤的，才能使我們的人民民主專政越來越鞏固，我們的國(guó)家越來越興旺發(fā)達(dá)?！?/p>

在喬石同志的領(lǐng)導(dǎo)下，八屆全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持把憲法和其他法律的實(shí)施和監(jiān)督放在同等重要的位置。在1993年9月舉行的八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上就制定了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），使監(jiān)督進(jìn)一步程序化、制度化。在《若干規(guī)定》的指引下，八屆全國(guó)人大常委會(huì)在任期內(nèi)先后對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等21部法律和有關(guān)法律問題的決定進(jìn)行了執(zhí)法檢查。另外，據(jù)八屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)田紀(jì)云回憶，八屆全國(guó)人大還開始安排聽取和審議審計(jì)署關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)工作報(bào)告，開辟了對(duì)預(yù)算監(jiān)督的新途徑。這些監(jiān)督措施對(duì)促進(jìn)法律的實(shí)施，增強(qiáng)廣大干部和群眾的法制觀念，起到了很好的作用，推動(dòng)了我國(guó)法制建設(shè)。

法治的實(shí)現(xiàn)離不開改革的推動(dòng)，改革的深化也必然要求法治的保障。在我國(guó)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，社會(huì)主義民主與法治建設(shè)也取得了一系列新成就，喬石同志在這期間作出了巨大貢獻(xiàn)。我們緬懷喬石同志為法制工作作出的巨大貢獻(xiàn)，更要從他的工作探索中獲得智慧和啟迪。

（責(zé)任編輯黃艷）

作者：中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院第三研究部副研究員