我國金融監(jiān)管機構改革的基本邏輯與發(fā)展方向：應對金融混業(yè)經營的綜合監(jiān)管模式

摘要：隨著我國資本市場改革的不斷推進，金融控股集團發(fā)展迅速，分業(yè)經營的模式逐漸被打破，一系列金融創(chuàng)新業(yè)務給原有的金融監(jiān)管模式帶來新的挑戰(zhàn)。為應對新形勢和新變化，我國以金融監(jiān)管機構改革為基點，不斷完善金融監(jiān)管體系。本文在對金融監(jiān)管模式理論分析的基礎上，結合我國金融監(jiān)管機構的歷史變遷過程，分析討論我國金融監(jiān)管機構改革的原因及發(fā)展方向，進一步闡述了本次金融監(jiān)管機構改革的必要性，并對后續(xù)金融綜合監(jiān)管的模式提出參考建議。我國將通過不斷健全金融監(jiān)管的模式，更好地保護廣大投資者的利益，維護資本市場長期健康穩(wěn)定發(fā)展。

關鍵詞：機構改革；金融監(jiān)管；監(jiān)管模式；金融控股集團；混業(yè)經營

一、前言

在全球金融變革趨勢的影響下，我國資產管理業(yè)務高速發(fā)展，金融混業(yè)經營的態(tài)勢愈發(fā)顯著。全球經濟形勢的變化以及國內監(jiān)管政策的放寬加快了保險業(yè)、銀行業(yè)、證券業(yè)等金融領域的融合，實現(xiàn)了金融業(yè)內的跨行業(yè)經營，大型金融控股集團快速發(fā)展。面對混業(yè)經營情況下的金融市場監(jiān)管問題，分業(yè)監(jiān)管的制度暴露了監(jiān)管的重疊和真空，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以應對新的金融問題，金融監(jiān)管模式的變革勢在必行。

在金融業(yè)務模式不斷變化的情況下，我國也逐步調整金融監(jiān)管框架，由原先“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，過渡到“一行兩會”，再到金融監(jiān)督管理總局的組建，并設有中央金融委員會和中央金融工作委員會，形成“二委一行一局一會”的金融監(jiān)管設計。當前金融監(jiān)管機構改革正是適應我國金融行業(yè)發(fā)展實踐做出的調整，必將有助于更好地維護我國金融秩序的穩(wěn)定性。在金融監(jiān)管改革的過程中，還需要深入分析金融監(jiān)管的理論基礎，結合金融業(yè)務的實踐經驗，進一步完善相關機制的構建。

二、金融監(jiān)管概述

（一）監(jiān)管行為與目的

金融監(jiān)管行為表現(xiàn)為一個國家或者地區(qū)的金融監(jiān)管機構，根據國家法律法規(guī)的授權對本國金融行業(yè)、與金融相關的領域及其機構進行監(jiān)督和管理的行為，包括對保險業(yè)、銀行業(yè)、證券業(yè)、金融機構的監(jiān)管。在學術理論上對金融監(jiān)管有狹義和廣義的區(qū)分，狹義上金融監(jiān)管的主體僅指國家或者地區(qū)的官方監(jiān)管機構。

金融監(jiān)管的根本目的在于對金融風險進行預判和防范，以便在金融風險爆發(fā)的情況下有效降低損失，維持金融秩序的穩(wěn)定。在經濟發(fā)展中，市場具有自動調節(jié)的作用，但有時也存在市場失靈的狀況。市場失靈的后果是金融風險的產生，而金融監(jiān)管將作為國家干預的手段以降低損失。市場在正常情況下發(fā)揮其作用，對資源進行高效合理的配置，金融監(jiān)管則是市場調節(jié)失靈時的彌補手段。金融監(jiān)管在法律制度的規(guī)范下，采取一系列措施在事前、事中及事后抵御金融風險。具體而言，金融監(jiān)管的必要性主要源于其關聯(lián)影響及行業(yè)效率兩個方面。

金融業(yè)的穩(wěn)定對國民經濟的發(fā)展運行具有重大影響，為了保持國家經濟秩序的穩(wěn)定發(fā)展，需要對其進行嚴格的監(jiān)管。金融業(yè)包括證券業(yè)、銀行業(yè)、保險業(yè)等與社會經濟密切相關的領域，關系到國民從投資、生產到消費的一系列行為活動，影響范圍覆蓋國民日常經濟生活的每一個細節(jié)。金融發(fā)展運行中帶來的任何風險都將深刻地影響市場經濟中的多個行業(yè)，帶來“系統(tǒng)風險”。由于金融業(yè)的影響范圍廣、影響程度深，所以必須對其進行監(jiān)管，以保障國家經濟秩序的穩(wěn)定。此外，由于金融業(yè)相互關聯(lián)極其密切，金融機構之間往往會形成交織的債權債務連接模式，所以一家金融機構的風險甚至可能影響整個金融行業(yè)的運行，最終導致金融危機的爆發(fā)。

合理的金融監(jiān)管制度能夠構建公平的市場競爭機制，有助于行業(yè)效率的提升。在公平公開的市場條件下，金融機構會傾向于通過提升自身競爭力的方式以適應市場的需求。金融業(yè)的參與者通過積極提高自身的管理水平，改善機構的服務質量和內容，給金融消費提供更為優(yōu)質的金融服務，爭取更多的客戶，從而提高整個金融業(yè)運行的效率。

國家機關通過對金融行業(yè)的規(guī)范和約束達到降低金融風險、維護金融市場穩(wěn)定的目的，即金融監(jiān)管的目標。國家金融監(jiān)管的根本目標在于維護金融業(yè)的穩(wěn)定性，然而其作為市場失靈情況下的彌補手段，在金融正常發(fā)展的情況下不能做出過多的干預。金融監(jiān)管需要在防范風險與保障金融自由創(chuàng)新兩者間尋求平衡點，避免因為過分的監(jiān)管措施而限制金融業(yè)的發(fā)展。就我國而言，金融監(jiān)管應當以保護公眾利益、保障公平公正公開的競爭制度和維護經濟秩序的穩(wěn)定為基本目標。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管內容為金融機構的管理運行狀況及相關的資產負債業(yè)務情況。當前的金融監(jiān)管內容涵蓋了對金融機構設立、資產負債業(yè)務發(fā)展、市場準入條件等多方面多層次的監(jiān)管。就金融監(jiān)管中保險業(yè)的監(jiān)管而言，具體又可以分為機構監(jiān)管、業(yè)務監(jiān)管、財務監(jiān)管和償付能力監(jiān)管等。

（二）金融監(jiān)管的主要模式

金融監(jiān)管模式可以依照不同的標準進行分類，一般以監(jiān)管的嚴寬程度和監(jiān)管機構的組織形式為標準可分為嚴格監(jiān)管、寬松監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管、分立監(jiān)管等模式。在更為細致的分類中，則以監(jiān)管的表現(xiàn)形式和對象內容為分類標準，具體分為機構型監(jiān)管模式、功能型監(jiān)管模式和綜合型監(jiān)管模式。

機構型監(jiān)管模式下設立的監(jiān)管機構權力劃分的邊界為相對應的金融機構的性質，特點是專職監(jiān)管機構之間分工明確，權責清晰，專業(yè)化程度高，監(jiān)管交叉部分將通過溝通的方式進行協(xié)調處理。以機構為標準設置監(jiān)管雖然能夠保障對問題處理方式的專業(yè)化，但是容易造成監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊，相應的監(jiān)管成本也較高。特別是在監(jiān)管機構間溝通制度不完善的情況下，對于交叉部分問題的協(xié)調處理將變得更加困難。就當前我國資產管理行業(yè)的諸多監(jiān)管問題來看，銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)等監(jiān)管機構均負有監(jiān)管責任，但是相互之間又缺乏有效的溝通渠道，導致了不同監(jiān)管機構之間意見不一致的情況時有發(fā)生，使社會公眾無法對監(jiān)管做出合理的預判。

相較于機構型監(jiān)管，功能型監(jiān)管模式下設置的監(jiān)管機構將以金融機構的產品或服務的屬性為標準來劃分監(jiān)管權力的界線。伴隨著金融行業(yè)的變革和金融產品的創(chuàng)新發(fā)展，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式迎來了巨大的挑戰(zhàn)，暴露了大量的監(jiān)管盲區(qū)。為了適應金融行業(yè)的變化，從傳統(tǒng)的機構型監(jiān)管模式逐步向功能型監(jiān)管模式轉變是監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢。社會經濟狀況在不斷發(fā)展變化當中，法律不可能立即對社會中的新變化做出反應，因此法律存在滯后性。同樣，金融監(jiān)管政策的制定也無法及時對金融創(chuàng)新產生的問題提供解決方案，機構型監(jiān)管模式將會使監(jiān)管的滯后性表現(xiàn)得更為明顯。反觀功能型監(jiān)管模式，其針對特定類型的金融業(yè)務進行監(jiān)管，能夠有效提高反應速度，發(fā)揮機構間的協(xié)同監(jiān)管作用，有助于在短時間內對金融業(yè)務的相關問題進行專業(yè)化的處理。

綜合型監(jiān)管模式是指由單一的國家金融監(jiān)管機構掌控所有的監(jiān)管權力，對于所有金融機構及相關的金融業(yè)務進行監(jiān)管，全面負責金融監(jiān)管所應該承擔的一切內容，對權力歸屬不再做出劃分。在綜合型的監(jiān)管模式下，單一的監(jiān)管機構除了承擔一般的金融監(jiān)管職責，還要負責金融風險的防范、經濟市場的穩(wěn)定以及社會公眾權利的保護。就當前全球金融業(yè)的狀況來看，英國、德國、日本、愛爾蘭、瑞典、奧地利等國家均采取了將不同金融部門的所有監(jiān)管職責合并到單一的機構進行集中監(jiān)管的模式，代表了金融業(yè)在跨行業(yè)經營發(fā)展中的一個主流方向。綜合型監(jiān)管模式將消除此前多監(jiān)管機構并存的監(jiān)管狀況，在極大程度上降低監(jiān)管成本，并提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，以此推進金融產品的有效供給。設置實行單一的金融監(jiān)管機構進行統(tǒng)一集中監(jiān)管，可以避免多頭監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管情況下頻繁出現(xiàn)的交叉監(jiān)管現(xiàn)象，而被監(jiān)管的金融機構所負擔的費用也會大幅減少。同時，在單一的監(jiān)管機構內部，各業(yè)務部門之間通過統(tǒng)一的監(jiān)管網絡，能夠實現(xiàn)監(jiān)管信息的實時共享，有助于監(jiān)管人員更為全面地了解金融市場發(fā)生的問題，及時進行對策研究，有效降低金融風險。

三、我國金融監(jiān)管的沿革變遷

由于政治經濟制度及社會文化情況的差異，世界各國金融監(jiān)管制度也大相徑庭，不存在可以普遍適用于每個國家的最優(yōu)金融監(jiān)管制度。我們需要根據自身金融市場發(fā)展的特點制定相應的金融監(jiān)管制度，才能更為合理、高效地防范金融風險。雖然各國國情有所差異，但是從金融經營業(yè)務的角度來看，混業(yè)經營將是全球金融業(yè)發(fā)展的主流方向，其具備了提高金融融資效率、降低經營成本、分散經營風險等優(yōu)勢。此外，混業(yè)經營的業(yè)務模式還能使金融部門間共享客戶信用信息，便于金融產品的創(chuàng)新發(fā)展。然而，相較于傳統(tǒng)的金融分業(yè)經營模式，混業(yè)經營也會帶來更大的金融風險，諸如風險傳染、侵害客戶信息、壟斷和金融寡頭、資本充足率失真等?；鞓I(yè)經營帶來的新產品導致了金融系統(tǒng)風險控制難度的增加，這就要求金融監(jiān)管制度做出相應改變。在金融經濟全球化的過程中，金融混業(yè)經營既符合市場追求高效益的目標，也能滿足客戶的多元化需求，必將成為未來全球金融發(fā)展的主要趨勢。在金融不斷創(chuàng)新變革的環(huán)境下，我國對現(xiàn)有的金融監(jiān)管模式進行改革，將能夠更好地適應金融行業(yè)日新月異的變化。

世界各國在金融業(yè)發(fā)展的初期大多采用分業(yè)經營的業(yè)務發(fā)展方式，分業(yè)監(jiān)管模式在20世紀被普遍應用于西方發(fā)達國家的金融監(jiān)管當中。隨著信息技術的高速發(fā)展，金融技術和金融產品也發(fā)生了巨大的改變，各國監(jiān)管政策逐漸放寬，金融機構日趨多樣化，形成了多元化、信息化的金融市場。在混業(yè)經營出現(xiàn)早期，美國曾出臺法案明確禁止金融業(yè)跨行業(yè)經營的行為，以此降低金融業(yè)的經營風險，從而保證了在1933年后75年內未再發(fā)生大的金融危機。借鑒美國的金融監(jiān)管經驗，我國建立了一系列金融監(jiān)管制度。我國金融監(jiān)管制度以分業(yè)監(jiān)管作為制度設計的方向，在改革開放后由原先的單一監(jiān)管機構（中國人民銀行），依次成立了證監(jiān)會（1992年）、保監(jiān)會（1998年）和銀監(jiān)會（2003年），中國人民銀行負責貨幣政策、銀監(jiān)會監(jiān)管銀行業(yè)、證監(jiān)會監(jiān)管證券業(yè)、保監(jiān)會監(jiān)管保險業(yè)的經營行為，正式形成由“一行三會”監(jiān)管我國金融業(yè)的分業(yè)監(jiān)管格局。

我國金融分業(yè)監(jiān)管制度下，主要以金融機構的性質及其業(yè)務范圍劃分監(jiān)管機構的歸屬。與美國金融發(fā)展的狀況相同，分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管模式在我國金融市場發(fā)展的初期極為適用。我國未建立分業(yè)監(jiān)管制度時，所有監(jiān)管職能的行使和貨幣政策的制定都由中國人民銀行負責。在當時的歷史環(huán)境下，我國經濟尚處于百廢待興的狀態(tài)，單一的金融監(jiān)管機構不但要負責金融監(jiān)管，還要兼顧貨幣政策的制定。在相當長的一個期間內，我國同時面臨外部亞洲金融危機和內部大量不良資產的困擾，中國人民銀行忙于四處查缺補漏，無暇討論貨幣政策的制定和金融監(jiān)管制度的規(guī)劃。在分業(yè)監(jiān)管的制度建立之后，明確了各金融監(jiān)管機構的職權范圍，有效解決了此前所面臨的種種問題，使我國金融市場走上了穩(wěn)步發(fā)展的軌道。

隨著我國金融市場的高速發(fā)展，產生了大量的金融控股公司，混業(yè)經營的業(yè)務模式正式體現(xiàn)在這類金融控股公司的業(yè)務行為上。既往分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管模式缺乏對混業(yè)經營的對策方案，導致監(jiān)管機構之間的監(jiān)管職權分配不清，監(jiān)管頻繁出現(xiàn)重疊和盲區(qū)，給我國金融市場的穩(wěn)定發(fā)展帶來了巨大的風險。在傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管模式的規(guī)范下，依照金融機構的性質劃分監(jiān)管機構的歸屬，但是未對同時具備兩種或兩種以上性質的金融機構監(jiān)管做出明確的規(guī)定。因此，當下大量金融控股公司及金融機構跨行業(yè)經營的行為，對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管制度產生了極大的沖擊。如果仍然對其實行分業(yè)監(jiān)管，很難達到監(jiān)管的預期效果。事實上，“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式已經難以適應金融市場混業(yè)經營的監(jiān)管需要。因此，我國對金融監(jiān)管機構進行了改革調整。2018年3月，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建新的銀保監(jiān)會。2023年3月，新設國家金融監(jiān)督管理總局，不再保留銀保監(jiān)會。

在我國分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管制度下，由相應行業(yè)的監(jiān)管機構分別對證券業(yè)、保險業(yè)及銀行業(yè)的業(yè)務進行監(jiān)管。各監(jiān)管機構在級別上相同，不可避免地涉及相互之間的協(xié)調問題。在當前金融機構跨行業(yè)經營業(yè)務的情況下，各監(jiān)管權屬出現(xiàn)了較大部分的重疊，監(jiān)管機構之間的協(xié)調顯得愈發(fā)重要。如仍然按照此前分業(yè)經營下的模式進行分業(yè)監(jiān)管，嚴格依照金融機構的性質劃分各自的監(jiān)管對象，極易導致監(jiān)管的沖突和盲區(qū)。

就金融監(jiān)管協(xié)調的問題，國務院在2013年8月正式同意建立金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度。該項制度將由中國人民銀行牽頭組織，證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會和國家外匯管理局等部門參與，對跨市場金融創(chuàng)新等事項進行協(xié)商，以便統(tǒng)一監(jiān)管。但是，這類監(jiān)管協(xié)調措施存在不足，只能被當作過渡性的制度設計。由于該制度形成的會議文件尚不具有法律的強制約束力、會議召開的時間間隔較長等原因，仍舊無法有效地解決金融監(jiān)管機構間溝通存在障礙的問題。在制度層面，中國人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、國家外匯管理局在2018年4月發(fā)布了《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》，以期規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務，統(tǒng)一同類資產管理產品監(jiān)管標準。

四、金融綜合監(jiān)管的發(fā)展趨勢與建議

綜合監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是指消除多個監(jiān)管機構并存的狀況，將分業(yè)監(jiān)管時期多頭監(jiān)管機構的監(jiān)管職權合并統(tǒng)一，實現(xiàn)金融監(jiān)管權力的高度集中。在綜合監(jiān)管模式的法律規(guī)范要求下，一個國家或地區(qū)只允許存在一個官方的金融監(jiān)管機構，將對金融機構的管理及對證券業(yè)、保險業(yè)、銀行業(yè)等金融業(yè)務的監(jiān)管權限進行合并，原先的多頭監(jiān)管機構只作為統(tǒng)一監(jiān)管機構內部的業(yè)務部門而存在。

（一）綜合監(jiān)管發(fā)展的趨勢

在綜合監(jiān)管的法律制度下，將制定統(tǒng)一的金融行業(yè)監(jiān)管規(guī)范，以保證單一金融監(jiān)管機構應對金融創(chuàng)新問題時能夠保證部門間的協(xié)同合作。就我國金融發(fā)展的客觀情況而言，金融業(yè)區(qū)分證券業(yè)、保險業(yè)、銀行業(yè)等業(yè)務的情況在短時間不會有太大幅度的改變，但相互之間交叉金融業(yè)務和混業(yè)經營的情況必然會越來越頻繁。我國當前已有的《證券法》《保險法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融法規(guī)分別對金融業(yè)內的證券業(yè)、保險業(yè)、銀行業(yè)三個領域做出了法律上的規(guī)制。但在金融混業(yè)經營的情況下，三者不同的法律規(guī)范以及監(jiān)管機構的監(jiān)管舉措已經暴露了不可忽視的沖突。為了應對混業(yè)經營的金融業(yè)發(fā)展趨勢，有必要建立綜合監(jiān)管的金融監(jiān)管模式，在法律制度上構建統(tǒng)一協(xié)調的制度規(guī)范，在組織形式上建立綜合金融監(jiān)管機構，同時健全法律制度和機構形式的設計，才能夠實現(xiàn)綜合監(jiān)管的監(jiān)管效果。

在金融經濟國際化浪潮的推動之下，金融集團及金融控股公司日益壯大，傳統(tǒng)的金融領域及金融產品之間不再具有明顯的界線。交叉金融業(yè)務的發(fā)展和混業(yè)經營成為當下全球金融業(yè)的發(fā)展趨勢，金融體系隨之發(fā)生了巨大的變化，迫使人們開始考慮現(xiàn)有的金融監(jiān)管模式是否足以應對革新后的金融體系問題。1ewelJIaktqZZAGwqT/9wA==分業(yè)監(jiān)管作為20世紀早期世界各國金融業(yè)普遍采用的金融監(jiān)管方式，其對應的是金融分業(yè)經營的情況。而當下金融業(yè)務經營模式已經發(fā)生了變化，混業(yè)經營作為未來金融業(yè)的發(fā)展趨勢與分業(yè)經營并存。相對應的，分業(yè)監(jiān)管模式與混業(yè)監(jiān)管也作為兩種并列的金融監(jiān)管模式被世界各國所選用。

在混業(yè)經營成為全球金融業(yè)發(fā)展趨勢的情況下，原先分業(yè)監(jiān)管通過限制競爭以控制金融風險的監(jiān)管方式將不再可行。繼續(xù)使用傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式，非但不能達成控制風險的預期金融監(jiān)管效果，還會犧牲金融業(yè)運行管理的效率，導致金融市場陷入金融創(chuàng)新與監(jiān)管阻礙的困境，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管是為了應對新的金融監(jiān)管問題。面對金融業(yè)的變革，已有很多國家開始對舊有分業(yè)監(jiān)管模式進行改革，諸如美國的“傘式”監(jiān)管方案、英國金融服務監(jiān)管局（FinancialServicesAuthority，F(xiàn)SA）的設立以及德國和日本分業(yè)監(jiān)管模式的改變，都體現(xiàn)了金融監(jiān)管向綜合監(jiān)管模式發(fā)展的方向。

在金融市場發(fā)展的初期，分業(yè)監(jiān)管模式的主要作用在于此種監(jiān)管模式能夠有效控制金融業(yè)的風險，實踐也證明了分業(yè)監(jiān)管相當適用于金融業(yè)分業(yè)經營的業(yè)務模式。但是在金融跨行業(yè)業(yè)務日漸增多的情況下，分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢已經不再明顯，甚至暴露了其存在監(jiān)管盲區(qū)、監(jiān)管重疊等嚴重的監(jiān)管問題。在新的金融形勢下，對于“分立或統(tǒng)一”固然存在許多爭論，但是綜合監(jiān)管的優(yōu)勢是不可否認的。

首先，綜合監(jiān)管模式下將消除多監(jiān)管機構并存的狀況，以單一的監(jiān)管機構對原先分機構的事務進行監(jiān)管統(tǒng)攝。在多元監(jiān)管的情況下，監(jiān)管真空和重復監(jiān)管的情況是不可避免的。此外，由于原先的多頭監(jiān)管機構屬于同一級別，在溝通渠道不通暢的情況下，一旦出現(xiàn)監(jiān)管沖突，將直接導致監(jiān)管問題的處理陷入僵局。綜合監(jiān)管模式在形式上“化多為一”，實現(xiàn)了對監(jiān)管結構的優(yōu)化，單一的金融監(jiān)管機構能夠更為快速地對突發(fā)金融問題做出反應，避免層層審批的行政阻礙。綜合監(jiān)管模式通過確立統(tǒng)一明確的監(jiān)管目標，將有助于達成金融監(jiān)管的目的，減少監(jiān)管機構之間的沖突。

其次，單一的金融監(jiān)管機構帶來最直接顯著的效果就是監(jiān)管成本的降低。相對應的，金融機構的被監(jiān)管成本和負擔也會有明顯的下降。英國在進行金融監(jiān)管改革后，設立金融服務管理局（FSA）代替原先9個監(jiān)管機構，其年度預算大幅降低。在綜合監(jiān)管模式之下，對原有的多個監(jiān)管機構進行整合，充分發(fā)揮規(guī)模經濟的效應，便于監(jiān)管信息的溝通和交流，能夠實現(xiàn)對金融機構的全面監(jiān)控。

最后，綜合監(jiān)管有助于創(chuàng)造公平公正的競爭環(huán)境。在分業(yè)監(jiān)管的情況下，各金融監(jiān)管機構有權根據實際需求，采取其認為合適的監(jiān)管方式對金融機構進行監(jiān)管，這就導致了機構間監(jiān)管方式和服從成本的差異，易造成不公正的市場競爭環(huán)境。在混業(yè)經營的金融市場中，監(jiān)管機構間的差異會被放大，部分金融集團可以將某項特定金融業(yè)務或產品安排到監(jiān)管最寬松或服從成本最低的監(jiān)管領域，以此進行“監(jiān)管套利”活動。如果采用綜合監(jiān)管模式，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，各監(jiān)管部門間加強溝通，保持監(jiān)管的協(xié)調性，將能夠有效防止監(jiān)管套利行為的出現(xiàn)。

（二）對我國金融綜合監(jiān)管的建議

依照當前我國金融業(yè)的發(fā)展形勢，為了應對混業(yè)經營帶來的一系列金融問題，未來監(jiān)管模式的目標在于構建綜合金融監(jiān)管。在組織架構層面，可通過設立金融監(jiān)督管理總局的方式對原有的監(jiān)管機構進行統(tǒng)籌合并。在綜合監(jiān)管模式的設置下，分業(yè)監(jiān)管的機構將轉變?yōu)榻鹑诒O(jiān)管總局的內設機構，按照功能型的監(jiān)管模式劃定監(jiān)管界線，可以在很大程度上實現(xiàn)金融信息共享，實時協(xié)調溝通。在金融混業(yè)經營程度加深和金融業(yè)務產品多元化的情況下，金融監(jiān)管總局依照功能型監(jiān)管模式的思路，以金融機構及其業(yè)務的功能確定監(jiān)管范圍，能夠有效避免重復監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)。

就當前全球金融業(yè)監(jiān)管的實踐經驗來看，設立綜合金融監(jiān)管代替多頭監(jiān)管、機構型監(jiān)管模式的監(jiān)管體制是監(jiān)管發(fā)展的主要方向。在對各國金融監(jiān)管改革的橫向比較下，可以發(fā)現(xiàn)綜合監(jiān)管模式分為完全統(tǒng)一的監(jiān)管和部分統(tǒng)一的監(jiān)管。綜合金融監(jiān)管模式相較于分業(yè)監(jiān)管有著諸多優(yōu)勢，但也會導致監(jiān)管權力的高度集中，可能會由于監(jiān)管壟斷而產生官僚腐敗等問題。因此，在構建綜合監(jiān)管模式時，除了表面形式上組織結構的組合調整，更為關鍵的是法律制度的設計規(guī)范。綜合監(jiān)管模式的構建要求將金融業(yè)務體系中所有的監(jiān)管活動梳理清晰，進行實質性的整合統(tǒng)一。迄今為止只有極少數(shù)的國家真正完成了綜合監(jiān)管框架的建設，多數(shù)國家并沒有達到綜合金融監(jiān)管模式的預期監(jiān)管效果。當前多數(shù)國家仍然只是進行組織結構形式的調整，并未完善相關的法律規(guī)范制度，僅建立了單一的監(jiān)管機構卻沒有實現(xiàn)真正的監(jiān)管一體化。在這種綜合監(jiān)管假象之下，各個監(jiān)管機構仍舊按照固有的標準進行監(jiān)管，并沒有解決實質性的監(jiān)管問題。

1.基礎制度規(guī)范的構建

以綜合金融監(jiān)管制度的設計目標而言，需要實現(xiàn)的是對金融機構及其創(chuàng)新業(yè)務的全面監(jiān)管。就我國金融業(yè)的具體監(jiān)管情況來看，監(jiān)管需要強調金融業(yè)內部的行業(yè)自律監(jiān)管與官方金融監(jiān)管的有機結合，以期在盡量節(jié)約監(jiān)管成本的前提下，能夠達成高效合理的監(jiān)管效果。

第一，可以加強行業(yè)自律規(guī)范的建設，通過行業(yè)協(xié)會等主體進行事前管理，避免金融行業(yè)內部無序競爭的情況，促進金融業(yè)務的有序開展。行業(yè)自律規(guī)范的方式有助于金融機構在業(yè)務開展前做出調整，能夠在極大程度上節(jié)約被監(jiān)管的成本及服從的代價。同時，金融機構作為金融市場的參與主體，對金融風險與業(yè)務變動最為敏感，能夠先于官方監(jiān)管采取對應的措施，在相當程度上彌補金融監(jiān)管滯后性的缺陷。金融機構通過健全內部控制制度和應急處理方案，進行自我管理與監(jiān)督，可以對風險做出預判，實現(xiàn)金融機構風險的自我識別和有效控制。

第二，可以強化中介機構的審查職責。在金融市場中，會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等社會中介機構可以對金融機構進行外部審計、資產評估和法律合規(guī)性審查，能夠以出具意見報告的形式對機構起到監(jiān)督作用。同時，社會中介機構出具的一系列審查報告也推動了企業(yè)信息披露制度的加強，使社會公眾有更多的渠道和機會對金融機構進行監(jiān)督。社會中介機構的審查作為我國金融監(jiān)管中極為重要的環(huán)節(jié)，能夠對企業(yè)的違規(guī)行為做出預先判斷，有效避免企業(yè)在毫不知情的情況下遭受金融監(jiān)管機構懲罰，同時分擔了金融監(jiān)管機構的監(jiān)管審查壓力。

第三，金融監(jiān)管模式的轉變需要國家立法機關大量修改既有的金融法規(guī)，以便新建的金融監(jiān)管機構能夠在法律的授權和規(guī)范內履行其職權。除了對金融法規(guī)進行修改，也可以考慮像英國一樣制定全新的法律體系來替代原先分散雜亂的金融法規(guī)。相較而言，前者的修改工作較為復雜，但是對既有法律體系的影響較小，更易于社會公眾接受監(jiān)管模式的變革方案。就我國當前社會經濟的發(fā)展狀況而言，制定全新的金融法典的難度較大，可行性低，會對我國金融業(yè)造成難以預估的沖擊。因此，我國可以考慮以修正案的方式，對《保險法》《證券法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融法律法規(guī)中的部分條款做出修改。同時，制定新的法律法規(guī)對補充現(xiàn)行法律的缺漏也是可行的做法。

2.配套措施的完善

首先是對一致性標準的要求。綜合金融監(jiān)管模式不應當僅是形式上多機構的合并，還應當從根本上制定統(tǒng)一的監(jiān)管要求，以此保障監(jiān)管行為的一致性。由于我國長期處于分業(yè)監(jiān)管的狀態(tài)中，監(jiān)管機構容易形成“各自為政”的監(jiān)管習慣，在短期內難以完全扭轉這一狀態(tài)。因此，除了在法律上制定統(tǒng)一的行動標準，還應當構建“糾偏機制”，以便時刻保持監(jiān)管標準的統(tǒng)一。在監(jiān)管要求一致性標準的制度構建中，以“糾偏機制”為輔助措施，對差異化行為進行反饋和糾正。

其次是監(jiān)管部門內外的協(xié)調工作。金融業(yè)國際化程度日益提升，資本全球化的現(xiàn)實要求我國金融監(jiān)管應當盡可能與國際金融行業(yè)的發(fā)展保持同步，國內的金融監(jiān)管需要盡可能地兼容全球金融業(yè)的投資、競爭業(yè)務。在此情形下，我國綜合金融監(jiān)管法律制度需要保持外部的協(xié)調性，積極與國際金融監(jiān)管法律接軌。在監(jiān)管機構內部，由于多機構多部門的整合，部門間缺乏協(xié)同監(jiān)管的經驗，亟須建立內部協(xié)調制度規(guī)范。監(jiān)管權力的高度集中容易導致過度的監(jiān)管，因此還應當制定明確的監(jiān)管范圍清單，劃定監(jiān)管界線。

最后是監(jiān)管機構的再監(jiān)督制度。綜合監(jiān)管模式的應用表現(xiàn)為單一監(jiān)管機構的設立，金融監(jiān)管權力高度集中于金融監(jiān)管委員會，極有可能出現(xiàn)監(jiān)管機構權力壟斷而產生道德風險的情況?；诜芍贫仍O計中的權力制衡理論，對單一的監(jiān)管機構設置“再監(jiān)管制度”是必不可少的。一個完善的監(jiān)管框架必須包含自身監(jiān)管的設計，因此在綜合監(jiān)管制度中必然包含內部和外部的再監(jiān)督制度構建。在內部監(jiān)督方面，需要明確監(jiān)督的流程、審核標準、監(jiān)管負面清單，設立專門的監(jiān)察部門執(zhí)行監(jiān)管條例。在外部再監(jiān)督方面，仍然可以借鑒《證券法》第八條的規(guī)定，由國家審計機關對其進行審計監(jiān)督?！吨腥A人民共和國證券法（2019）》第八條：“國家審計機關依法對證券交易場所、證券公司、證券登記結算機構、證券監(jiān)督管理機構進行審計監(jiān)督?！蓖瑫r健全信息披露制度，強化信息公開制度的執(zhí)行力度，保證社會公眾能夠對其進行監(jiān)督。

五、結語

金融創(chuàng)新是經濟發(fā)展變化的必然事物，金融創(chuàng)新也在相當程度上加速了金融業(yè)發(fā)展的進程。但是，伴隨著金融創(chuàng)新而來的是潛在的新型金融風險。一旦監(jiān)管政策過度滯后于金融創(chuàng)新，長期內沒有改變傳統(tǒng)的監(jiān)管方式以應對新的金融發(fā)展問題，就不可避免地面臨著巨大的金融危機。通過對以往金融危機的分析可以很容易地發(fā)現(xiàn)，在追求金融自由化和金融創(chuàng)新的過程中，忽視監(jiān)管政策的更新是金融危機爆發(fā)的一大根源。在金融創(chuàng)新層出的時代，我國必須時刻關注金融業(yè)發(fā)展的新動態(tài)，以更新完善監(jiān)管政策，應對新的金融發(fā)展問題。時至今日，我國依據現(xiàn)實國情，逐步構建了以中央金融委員會和中央金融工作委員為頂層，人民銀行、金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會為中間層，中央金融管理部門地方派出機構和地方金融監(jiān)管局為基層的多層次金融監(jiān)管模式，其發(fā)展趨勢恰是金融綜合監(jiān)管。

在法律制度的保障之下，金融機構可以依照市場的發(fā)展需要和社會環(huán)境的變遷創(chuàng)新金融業(yè)務模式，以提高金融業(yè)的運轉效率。金融監(jiān)管機構則要在法律法規(guī)授權的范圍內對金融行為進行嚴格的監(jiān)管，防范金融創(chuàng)新帶來的金融風險，維護金融秩序，保障社會經濟發(fā)展的穩(wěn)定性。金融監(jiān)管實踐的關鍵不是理論模式的選擇與分析，而在于監(jiān)管能否適應金融業(yè)發(fā)展的趨勢、能否實現(xiàn)金融穩(wěn)定發(fā)展的監(jiān)管目標。我國金融監(jiān)管機構的改革不是對既往模式的否定，更不是對域外金融監(jiān)管的簡單模仿，而是適應我國金融新發(fā)展而做出的具有中國特色的完善措施。

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TheBasicLogicandDevelopmentDirectionoftheReformofChinasFinancialSupervisionInstitution：AComprehensiveSupervisionModeltoCopewithFinancialMixedOperation

FUFuxing1LIYining2

（1.NationalUniversityofSingapore，Singapore259772，Singapore；2.UniversityofMunich，Munich80539，Germany）

Abstract：WiththecontinuousadvancementofcapitalmarketreformsinChina，financialholdinggroupshavedevelopedrapidly，graduallybreakingthetraditionalsegmentedoperationalmodel.Aseriesoffinancialinnovationshavebroughtnewchallengestotheoriginalfinancialregulatorymodel.Inresponsetothenewsituationandchanges，Chinahas beenimprovingitsfinancialregulatorysystem，startingwiththereformoffinancialregulatoryinstitutions.BasedonatheoreticalanalysisoffinancialregulatorymodelsandthehistoricalevolutionofChinasfinancialregulatoryinstitutions，thispaperdiscussesthereasonsanddevelopmentdirectionsforthereformofChinasfinancialregulatoryinstitutions.Itfurtherelaboratesonthenecessityofthisfinancialregulatoryinstitutionalreformandprovidesreferencesuggestionsforsubsequentcomprehensivefinancialregulationmodels.Chinaaimstocontinuouslyimproveitsfinancialregulatorymodeltobetterprotecttheinterestsofabroadrangeofinvestorsandmaintainthelong-termhealthyandstabledevelopmentofthecapitalmarket.

Keywords：InstitutionalReform；FinancialRegulation；RegulatoryModel；FinancialHoldingGroup；MixedOperations