從公共資源交易視角看優(yōu)化營商環(huán)境改革

優(yōu)化營商環(huán)境是新時代國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是黨中央、國務院重點關注的改革工作。從2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，全面部署了優(yōu)化營商環(huán)境改革工作的主要內容，各地結合本地實際出臺了優(yōu)化營商環(huán)境條例、深化營商環(huán)境突破年行動方案等，在全國上下掀起了優(yōu)化營商環(huán)境改革工作熱潮。

優(yōu)化營商環(huán)境的實質就是解放生產力、提升競爭力、增強市場活力、穩(wěn)定社會預期，是應對經濟下行壓力、促進發(fā)展和就業(yè)的有效舉措。按照國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》要求，優(yōu)化營商環(huán)境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，堅持市場主體平等，以市場主體需求為導向，以轉變政府職能為核心，深化簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務改革，推進互聯網與政務服務深度融合，創(chuàng)新體制機制，強化協(xié)同聯動，完善法治保障，對標國內外先進水平，為各類市場主體投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境。當前，國內外的一些領域在優(yōu)化營商環(huán)境方面已經形成了有影響力的典型模式和經驗做法。相比較，在全國公共資源交易領域開展優(yōu)化營商環(huán)境改革依然處于探索階段。雖然形成了一些共識和經驗做法，但也存在很多誤區(qū)和問題。

一、公共資源交易改革與優(yōu)化營商環(huán)境的辯證關系

1.整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺是建立營商環(huán)境的必要條件

國務院辦公廳關于《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號）指出：“建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，有利于防止公共資源交易碎片化，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現代市場體系；有利于推動政府職能轉變，提高行政監(jiān)管和公共服務水平；有利于促進公共資源交易陽光操作，強化對行政權力的監(jiān)督制約，推進預防和懲治腐敗體系建設。”國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委《關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》（國辦函〔2019〕41號）指出：“持續(xù)深化公共資源交易平臺整合共享，著力提高公共資源配置效率和公平性，著力提升公共資源交易服務質量，著力創(chuàng)新公共資源交易監(jiān)管體制機制，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力?！?/p>

可見，公共資源交易改革與優(yōu)化營商環(huán)境在工作目的、理念、工作方法和特點等方面都有很多一致性——都是圍繞市場主體公平參與市場經濟活動，都是為了建設現代市場體系，都是為了激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，都是為了提升政府治理體系和治理能力現代化水平，也都是為了強化對行政權力的監(jiān)督制約，推進預防和懲治腐敗體系建設。

2.堅持“應進必進、分級管理、自主選擇”原則對營商環(huán)境的影響

《陜西省深化營商環(huán)境突破年行動方案》關于“推進公平市場準入”中要求：“全面落實市場準入負面清單制度，持續(xù)破除市場準入壁壘，嚴禁以備案、注冊、年檢、認定、認證、指定、要求設立分公司等形式設定或變相設定準入障礙?！卑凑铡度珖操Y源交易目錄指引》（以下簡稱“《目錄》”）精神，陜西省發(fā)展和改革委員會印發(fā)的《陜西省公共資源交易目錄（2024年版）》要求，列入目錄的相關公共資源項目，均應按照“應進必進、分級管理、自主選擇原則在省、市（區(qū)）公共資源交易平臺體系進行交易”。

從構建全國統(tǒng)一大市場，充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的角度來看，公共資源交易改革與優(yōu)化營商環(huán)境是從不同的角度、不同的工作層面發(fā)力，共同圍繞建設一個規(guī)則統(tǒng)一、公平交易的全國大市場格局用力，其改革目的是同出一脈。

3.整合共享標準化、規(guī)范化、信息化交易系統(tǒng)對營商環(huán)境的影響

《陜西省深化營商環(huán)境突破年行動方案》關于“規(guī)范招標投標，提高政府采購效率”中要求：“深化全流程電子化招標投標、不見面開標、遠程異地評標等改革?！痹诠操Y源交易改革領域，進一步精簡辦事流程，推行網上辦理，降低制度性交易成本，推動公共資源交易從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變，正成為深化改革的重點工作。兩者的工作任務和目標是一致的。

通過建立標準化、規(guī)范化、技術標準統(tǒng)一的信息化交易系統(tǒng)，不僅使公共資源交易變得公開透明，方便市場主體參與，而且在降低交易成本、提升交易公平性、提高配置效率、防止圍標串標等方面，市場主體獲得感很好，滿意度很高，有效促進了各地優(yōu)化營商環(huán)境水平提升。

4.堅持“三公”交易原則和公共服務職能定位與創(chuàng)造營商環(huán)境具有一致性

“公開、公平、公正”是市場配置資源的內在要求，也是衡量一個地區(qū)營商環(huán)境水平的重要指標和內容。作為各級政府設立的公共資源交易平臺，應堅持公共服務職能定位，始終把“公開、公平、公正”作為開展交易活動的工作原則和基本準繩。9月13日，中央財經頻道《經濟半小時》欄目專題報道了各地運用“技術創(chuàng)新+管理創(chuàng)新”雙輪驅動，穩(wěn)步推進公共資源交易領域改革與提升的生動實踐，進而推進當地營商環(huán)境水平提升的工作舉措。主要包括：智能黃馬甲對專家評標工作的監(jiān)督、規(guī)范招標采購文件編寫、統(tǒng)一CA鎖互認、開展交易平臺金融服務、推行遠程異地評標、實現場地自選預約和企業(yè)主體信息自動上傳審核等，這些有效探索與做法正是基于“三公”交易原則和公共服務定位理念的創(chuàng)新實踐，是主動服務市場主體需求的有效舉措。

從這一點來看，公共資源交易改革與優(yōu)化營商環(huán)境改革的理念、出發(fā)點是一致的，公共資源交易平臺作為一個地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的窗口單位，既是優(yōu)化營商環(huán)境建設的主力軍之一，也是體現一個地區(qū)營商環(huán)境建設水平的有形平臺和載體，兩者密不可分，工作相輔相成。

5.市場配置資源對構建“親清政商”關系和地方營商環(huán)境的影響

影響一個地區(qū)營商環(huán)境工作水平提升的堵點、痛點，往往是“人”，而非“物”?！叭恕痹谔嵘隣I商環(huán)境水平過程中往往是多變的，特別是“權利”與“生意”發(fā)生碰撞時，容易產生很多問題。

故此，公共資源交易正是順應了簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的改革要求，承接了過去由行政權力配置資源轉變?yōu)槭袌雠渲觅Y源，成為落實“管辦分離”的重要抓手，達到了優(yōu)化營商環(huán)境的效果。通過賦予公共資源交易平臺陽光交易工作職能，割裂了“權力”與“生意”之間的利益輸出關系，改變了過去“權力”自我監(jiān)督的弊端，構建了把“權力”關在制度籠子里的體系，這有利于構建“親清政商”關系，有利于“權力”更好地發(fā)揮作用，監(jiān)督好公共資源公平、公正配置，這也是提高各地優(yōu)化營商環(huán)境工作的關鍵點和重要內容。

二、市場配置資源活動中常見的影響營商環(huán)境的現象與問題

1.權力干涉市場配置資源的現象與問題

由于上文提及的“權利”與“生意”碰撞情況，在全國各地報道的典型貪腐案例中，用權力干涉市場配置資源現象頻發(fā)。一些工程建設招標投標和礦業(yè)權交易領域出現的問題，就是權力干涉市場配置資源的典型代表。當前，仍然存在著一些領導干部以市場配置資源效率不高、不能滿足發(fā)展需求等為借口，在一些地區(qū)和領域拒不執(zhí)行公共資源進場交易政策的現象。有的強加限制性交易條件，嚴重影響和干擾了市場配置資源活動正常開展。

2.公共資源不進場公開交易的現象與問題

《目錄》和各地頒布的公共資源進場交易政策文件，詳細列舉了各領域進場交易范疇。但現實中仍然存在著一些行業(yè)監(jiān)督部門對執(zhí)行《目錄》要求推動不積極、不主動，默許監(jiān)管企業(yè)搞變相交易，有的甚至強調本行業(yè)特殊性要求袒護不進場交易行為；審計、紀檢等監(jiān)管機構對公共資源不進場交易行為重視不夠，處罰較輕；辦理變更登記等監(jiān)管部門沒有將公共資源進場交易憑證作為變更登記必備條件等。嚴重影響了公共資源進場交易政策執(zhí)行水平。

3.設置歧視性、指向性交易條件現象與問題

在一些地區(qū)和項目交易活動中，經常能看到一些設置有專指性交易條件的項目。包括：受讓資格應為國有控股公司，以備案、注冊、年檢、認定、認證、指定、要求設立分公司等形式設定或變相設定準入障礙等。這些專指性交易條件嚴重影響公平交易，是妨礙全國統(tǒng)一大市場建設的“頑疾”，也是影響當地優(yōu)化營商環(huán)境水平提升的“攔路虎”。

4.違規(guī)干涉民營等產權交易活動現象與問題

民營企業(yè)是我國經濟發(fā)展的重要組成部分，同時也是弱勢群體。曾有某民營企業(yè)根據自身發(fā)展情況提出股權從標的公司退出時，行業(yè)監(jiān)管部門、標的公司國有股東等不是積極配合，而是用權力百般為難，提出各種各樣無理條件和要求，拒不配合辦理公司股東會決議和股權變更手續(xù)等。個別行業(yè)監(jiān)管部門超越法定職責，違規(guī)要求民營企業(yè)股權轉讓要向本部門提出股權轉讓申請，同一標的公司，國有企業(yè)股東要求民營企業(yè)開展的資產評估結果要經其審核同意等等。這些問題看似荒唐，甚至是無法理依據，但依然存在，讓正常的產權交易活動無法順利進行，也是影響營商環(huán)境的惡劣、重大事件。

5.違規(guī)開展招商引資與不兌現承諾現象與問題

招商引資是市場配置資源的一種方式，也是營商環(huán)境競爭力水平的重要體現。長期以來，一些地區(qū)招商引資活動中存在著自定規(guī)則，承諾以優(yōu)惠條件、稅收優(yōu)惠等獎勵性舉措開展招商，違反了國家關于招商引資“嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”的要求。有的待招商成功后遲遲不兌現承諾，發(fā)生“關門打狗”現象，傷了市場主體的心，毀了當地營商環(huán)境聲譽，給招商引資帶來了很多負面影響。

6.“新官不理舊賬”的現象與問題

“新官不理舊賬”是一些地區(qū)行政事業(yè)單位治理體系和治理能力現代化建設中經常遇到的具體問題。比如，一些行政事業(yè)單位、國有企業(yè)因主要領導變更導致欠賬久拖不還，新官不按交易合同履約、強加新要求，新官不承認上屆領導主政的市場配置資源結果等問題，看似一個個具體的事件，或者都有其背景和原因。但這些現象與問題，影響的是當地的營商環(huán)境，傷害的是當地的經濟發(fā)展水平。

7.專家等市場主體輕微違紀頻發(fā)現象與問題

評標專家遲到、不遵守評標工作紀律等輕微違紀現象，是平時發(fā)生在公共資源交易平臺的常見性問題。這些輕微違紀影響了正常的交易秩序，給相關市場主體造成了損失，有的還發(fā)展為專家違法行為，給項目交易、營商環(huán)境建設等造成了嚴重影響。公共資源交易中心履行現場服務職責，經常能遇到這些輕微違紀現象，卻沒有處理權限，報送監(jiān)督部門時常得不到及時處理，很多時候就變成不了了之了。

8.信用管理與交易活動結果關聯不緊密的現象與問題

長期以來，市場主體信用體系建設不完善、信息采集整理不及時、信息不透明、應用不廣泛、信用水平與其參與市場經濟活動關聯不緊密，給市場主體之間的合作帶來了很多不便，增加了很多成本。廣州等地通過人大立法等舉措，將企業(yè)信用情況與招標投標活動相結合，創(chuàng)新了信用管理理念，發(fā)揮了信用管理效能。但缺乏更廣泛的政策制度支撐，實際運行起來也面臨很多困難和問題。

9.限制交易平臺服務資源配置范圍的現象與問題

受體制機制等因素影響，特別是一些公益類事業(yè)編制的交易平臺，在編制人員少、工作量大、不允許收費的情況下，出現了一些公共資源交易平臺只受理《目錄》內進場交易項目，對《目錄》外民營資產、其他類型資產等不愿意受理，導致民營等性質的市場主體想利用公共資源交易平臺功能開展交易活動卻比較困難的問題。

10.創(chuàng)新發(fā)展動力不足、能力不夠的現象與問題

隨著發(fā)展要素交易市場理念和制度的不斷推出，公共資源交易平臺將承接更多、更重要的職責和功能，很多交易模式、交易要素客觀上需要不斷創(chuàng)新發(fā)展，在實踐中不斷完善交易平臺功能。而一些公共資源交易中心工作者認為公益類事業(yè)單位是“鐵飯碗”，只要工作不出差錯，就不影響自身利益和發(fā)展。表現在現實中就是缺乏創(chuàng)新動力，擔當精神不足，對新事物、新領域的交易模式、市場需求不敏感，對組織交易活動的方法研究不夠，不敢挑戰(zhàn)、受理新的交易模式和類型。

三、優(yōu)化營商環(huán)境，推進公共資源交易改革持續(xù)深入

1.提升對公共資源交易平臺整合共享改革工作的認識，發(fā)揮工作交流機制作用，重視做好輿情引領工作

相比較，優(yōu)化營商環(huán)境工作是更高層面的重點工作，各地開展的優(yōu)化營商環(huán)境考核講評工作機制，更容易引起各級領導的重視。而公共資源交易工作作為執(zhí)行層面的服務工作，雖然在區(qū)域市場配置資源活動中發(fā)揮著重要作用，但缺乏考核講評等工作機制，現實中面臨很多發(fā)展困境和難題。

因此，發(fā)揮好優(yōu)化營商環(huán)境機構組織協(xié)調作用，特別是提升對公共資源交易平臺整合共享改革工作的認識，重視做好輿情引導工作，全力講好優(yōu)化營商環(huán)境故事，將公共資源交易平臺作為優(yōu)化營商環(huán)境改革的窗口單位和工作的突破口，是一舉多得的好舉措。

2.統(tǒng)籌梳理公共資源交易地方政策與制度，形成統(tǒng)一、協(xié)調、有效的公共資源交易政策制度與交易環(huán)境

政策與制度是統(tǒng)一一個地區(qū)工作人員、市場主體思想的準繩。如果出現新的政策與舊的政策、制度并存的情況，容易讓工作人員、市場主體產生理解上的偏差。

因此，有必要統(tǒng)籌梳理公共資源交易地方政策與制度，形成統(tǒng)一、協(xié)調、有效的公共資源交易政策制度與交易環(huán)境，促進公共資源交易健康運營的同時，優(yōu)化營商環(huán)境在政治要素、法律要素方面工作的重要內容，使兩者相輔相成。

3.認真落實“應進必進、分級管理、自主選擇”要求，支持建設標準化、規(guī)范化、優(yōu)質服務的交易平臺

統(tǒng)一規(guī)范的交易平臺體系有助于消除地域和行業(yè)差異帶來的交易壁壘，促進資源的優(yōu)化配置和高效利用。要認真貫徹落實“應進必進、分級管理、自主選擇”的政策要求，建設統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的招標投標和政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)采購等公共資源交易平臺體系。其標準化、規(guī)范化、提供優(yōu)質服務的發(fā)展目標與任務要求與優(yōu)化營商環(huán)境工作目標、任務要求一致。兩者可同向發(fā)力，相互配合，相互成就。

4.將信用管理與交易平臺現場見證服務工作相結合，發(fā)揮信用管理在公共資源交易活動中的效能

信用管理是優(yōu)化營商環(huán)境的重要工作內容。讓守信者獲利，讓失信者受阻，提高信用管理效能，更有利于促進信用管理水平提升。

信用管理在公共資源交易領域的應用十分廣泛，包括交易過程中的保證金交納、容缺受理、信用評分，交易完成后的履約、標的移交和建設工作等事項。交易中心工作人員作為交易活動的見證方，如何將信用管理成果應用到見證活動當中，發(fā)揮好信用管理效能是一個需要不斷研究探索的新課題，值得關注。

5.發(fā)揮好承辦投訴工作職責，關注、解決不公平交易、圍標串標、權力干涉交易活動引發(fā)的問題和影響

承辦好12345政務服務熱線電話，接收、辦理投訴意見，服務市場主體，督促各方落實投訴處理事件等是優(yōu)化營商環(huán)境機構工作人員的經常性工作。在處理投訴等問題中，不公平交易、圍標串標、權力干涉交易活動等現象屬于經常性發(fā)生事件，這些事件與公共資源交易密切相關。

發(fā)揮好優(yōu)化營商環(huán)境工作機構職責，積極推進投訴問題解決與處理，是化解交易風險，提高交易平臺標準化、規(guī)范化建設水平，確保交易活動正常運行的重要內容，也是提升當地營商環(huán)境水平的重要工作。兩者工作目標一致，開展緊密的協(xié)調配合工作，往往會產生“1+1>2”的效果。