西部地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗障礙與思考

城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗已開展數(shù)年，重慶大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)的市情，使其城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗遇到的障礙具有西部地區(qū)代表性。基于重慶調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗中存在資金、改革授權(quán)、法規(guī)政策、鄉(xiāng)村規(guī)劃等障礙。以重慶障礙為例，分析并提出化解思考，以供西部其他地區(qū)參考。

城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最高形態(tài)是城鄉(xiāng)融合為一體發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的繼承和深化。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要任務(wù)是破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動、合理配置的體制機制壁壘，建立起適應(yīng)新發(fā)展要求的體制機制和政策體系，促進各類要素更加合理向鄉(xiāng)村流動，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。重慶在2007年被國家確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，開展了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革探索工作。基于其豐富的改革經(jīng)驗，2019年年底該市西部片區(qū)被列入國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)名單，肩負起“率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為全國提供可復制可推廣的典型經(jīng)驗”的責任。2024年4月，習近平總書記考察重慶時強調(diào)，重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，要大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。重慶的現(xiàn)實市情，使其城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗遇到的障礙具有西部地區(qū)典型性和代表性。以重慶問題為例進行分析并思考化解辦法，對西部其他地區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有參考意義。

重慶城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗遇到的主要障礙

（一）改革試驗資金不足

從調(diào)研情況看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗所需資金較大。以重慶西部片區(qū)承擔的“建立進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度”這項任務(wù)為例，據(jù)位于重慶主城區(qū)范圍的某區(qū)測算，農(nóng)民退出全部權(quán)益，一戶（按3人計）約需權(quán)益轉(zhuǎn)讓費40-50萬元。如果再加上退出后的土地、房屋整理等費用，所需資金量更大。目前，改革試驗任務(wù)主要落實主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根本沒有滿足資金需求的能力。重慶計劃至2027年全市年經(jīng)營性收入高于50萬元的村占比達到30%以上。這一目標僅與村集體作為農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益有償退出回收方的資金需求相比，就可以看出，村集體提供不出所需資金。同時，財政穩(wěn)定支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制不健全。重慶對城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗配套了財政轉(zhuǎn)移支付、地方政府專項債券支持等財力保障措施，但現(xiàn)有財政支持舉措缺乏穩(wěn)定的資金投入機制。另外，重慶沒有設(shè)立全市性城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，缺少引導、吸納社會資金支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的載體。

（二）重大改革授權(quán)不集中

重慶西部片區(qū)承擔了建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度、建立進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度、建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度、搭建城中村改造合作平臺、搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺等5項國家交辦的試驗任務(wù)。這些任務(wù)都與農(nóng)村土地要素流動密切相關(guān)，但國家層面批準的試點未全部覆蓋該片區(qū)。如自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分別部署的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革等關(guān)聯(lián)密切的土地改革試點，兩部門分別授權(quán)各地區(qū)開展。宅基地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩項工作具有緊密的聯(lián)動關(guān)系，哪一項任務(wù)單兵突進都比較困難。重慶僅個別區(qū)縣同時獲得國家層面批準開展這兩項試點，多數(shù)地區(qū)處于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與宅基地制度改革無法聯(lián)動的局面，農(nóng)村土地制度改革難以形成高效、集成效果。

（三）現(xiàn)有法規(guī)政策難以滿足發(fā)展需求

從調(diào)研反映看，有兩方面的法規(guī)政策明顯影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗推進。一方面，缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的法律法規(guī)規(guī)定。城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然催生“新村民”的產(chǎn)生，由于中央層面沒有以統(tǒng)一立法的方式明確集體經(jīng)濟組織成員身份的具體確認標準，[1]集體經(jīng)濟組織成員資格界定一直未有權(quán)威規(guī)定，新村民不等同于村集體經(jīng)濟組織成員的矛盾日益突出，不僅影響人才在鄉(xiāng)村落地生根，還影響已進城實際脫離集體組織的農(nóng)民持有的農(nóng)村資源利用效率。重慶西部片區(qū)設(shè)計了或投資達到一定規(guī)模、或滿足一定人才條件、或購買農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份，并經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意可成為本集體經(jīng)濟組織成員的三種方式。但由于門檻較高、缺少法律法規(guī)支撐，地方推行很不理想。特別是第三種方式，受限于《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》要求“現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍”，根本無法開展。另一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租期限法律、規(guī)章爭議大。從集體土地租賃糾紛案件判決結(jié)果看，全國多數(shù)地區(qū)依據(jù)原《合同法》、現(xiàn)《民法典》規(guī)定為不超過二十年；廣東等少數(shù)地區(qū)認為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃不適用一般法律規(guī)定應(yīng)適用特別法，從而依據(jù)《土地管理法》和《規(guī)范國有土地租賃若干意見》，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租期限界定為“不超過同類用途國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限”。[2]爭議造成不同地區(qū)改革差異大。廣東等認可出租期限較長的地區(qū)，有利于農(nóng)村吸引那些想投資但沒有購買土地資金實力的企業(yè)進入，對農(nóng)村投資較大、建設(shè)及經(jīng)營期長的產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展促進大。重慶實行二十年期限規(guī)定，不利于農(nóng)村更好吸引投資和發(fā)展。

破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗障礙的做法借鑒

（一）財政穩(wěn)定支持并引導社會資金投入

國家方案提出“有關(guān)部門要在中央預算內(nèi)投資中設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展專項資金”，部分省市參照該項要求設(shè)立了城鄉(xiāng)融合發(fā)展專項資金。如，江西提出健全財政投入穩(wěn)定增長機制，設(shè)立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)專項資金；浙江嘉興、湖州兩市共同設(shè)立5個億的專項資金。部分省市還提出設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，以此作為引導社會資本參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗的載體。如，山東設(shè)立省級城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，并鼓勵濟南、青島、淄博三市設(shè)立市級基金；江蘇鼓勵南京、無錫、常州三市設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金。專項資金保障了財政對城鄉(xiāng)融合發(fā)展穩(wěn)定、常態(tài)化的支持，基金為引入社會資金、充實城鄉(xiāng)融合發(fā)展資金投入提供了平臺。

（二）重視政策集成

從其他省市國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗區(qū)的推進看，不少地區(qū)都十分注重政策、舉措、試點向試驗區(qū)匯集。多個地區(qū)提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)政策和改革舉措要率先在試驗區(qū)落地，省級改革事項優(yōu)先在試驗區(qū)開展，優(yōu)先支持試驗區(qū)爭創(chuàng)國家各類試點。同時，一些地區(qū)還積極增強城鄉(xiāng)融合政策研究能力。如，浙江提出成立城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究中心，研究制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展評價指標體系，充分發(fā)揮智庫作用服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這些重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策研究、匯集相關(guān)改革試點和政策的地區(qū)，通過聚力使得試驗區(qū)得以集成化先行先試和率先突破，由此較快推動改革和成效檢驗。

（三）勇于探索利于完善法規(guī)政策的舉措

部分地區(qū)特別是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有較高的探索精神，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗中有較多探索創(chuàng)新舉措。與西部地區(qū)相較，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用兩個領(lǐng)域的探索創(chuàng)新尤為突出。一是在一定范圍內(nèi)探索創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織相關(guān)規(guī)定。一些地區(qū)不僅探索適當給予進鄉(xiāng)人才集體經(jīng)濟組織成員資格認定，還對集體資產(chǎn)股權(quán)管理進行了突破。代表性做法主要有，江蘇寧錫常接合片區(qū)探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格與戶籍脫鉤，依據(jù)外來人才貢獻、由村集體商議決定給予一定集體收益分配權(quán)。并探索賦予對村集體有重大貢獻的科技人才、鄉(xiāng)賢、企業(yè)家、退休返鄉(xiāng)人員等群體“新村民”資格及相應(yīng)權(quán)能，允許在一定范圍和限制條件下申請宅基地使用權(quán)。浙江嘉興秀洲區(qū)借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度模式，探索“特殊股”“募集股”，對引進人才做大集體增量資產(chǎn)給予激勵，為他們提供集體認可的內(nèi)部身份，與本村戶籍人口共同分享農(nóng)村集體資產(chǎn)增值收益。二是探索進一步完善農(nóng)村土地法規(guī)的舉措。針對到農(nóng)村投資的不少中小微企業(yè)資金實力不足又希望能夠長期穩(wěn)定用地的需求，部分地區(qū)通過更加靈活的租賃期限和地上建筑物分割轉(zhuǎn)讓兩種方式予以解決。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃期限上，廣東德清等地參照國有土地同類用途出讓最高年限設(shè)定最長租賃年限；江蘇啟東、宜興等地探索“長租短約”租賃方式。[3]為保障投資人租賃集體經(jīng)營性建設(shè)用地后的權(quán)益，德清在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市權(quán)能設(shè)置上建立“年租制物權(quán)”，[4]啟東規(guī)定租賃主體可以申請集體建設(shè)用地使用權(quán)登記，依法建造的建構(gòu)筑物可以申請建構(gòu)筑物所有權(quán)登記。在地上建筑物轉(zhuǎn)讓方面，佛山南海區(qū)允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建設(shè)的產(chǎn)業(yè)載體，按相關(guān)部門審定的房屋基本單元分割登記、分拆銷售，為投資者提供了通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)二級市場獲得土地的路徑。[5]

打破西部地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗障礙的思考

（一）多元化提升對改革試驗的資金支持力度

一是設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革專項資金。圍繞城鄉(xiāng)融合改革試驗任務(wù)，量力而行設(shè)立省、市或市、區(qū)（縣）多級城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗區(qū)建設(shè)專項資金。著重用于支持試驗區(qū)城鄉(xiāng)融合體制機制改革，重點解決進城落戶農(nóng)民有償退出農(nóng)村權(quán)益、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革試驗任務(wù)缺啟動資金、周轉(zhuǎn)資金的問題。二是加大其他資金整合支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗區(qū)建設(shè)的力度。鄉(xiāng)村振興補助資金、農(nóng)村綜合改革補助資金、小城鎮(zhèn)建設(shè)資金等諸多已有涉農(nóng)資金與城鄉(xiāng)融合發(fā)展各項任務(wù)密切相關(guān)。讓有條件的區(qū)域率先探索，形成典型示范和經(jīng)驗，對其他區(qū)域順利推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作有重要作用。在各級政府資金均不寬裕的情況下，現(xiàn)有與城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗任務(wù)相關(guān)的各種涉農(nóng)資金要優(yōu)先向試驗區(qū)的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，改“撒胡椒面”為“集中支持、點上突破”。三是引導社會資金支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗區(qū)的建設(shè)。探索市場化方式設(shè)立?。ㄊ校┏青l(xiāng)融合發(fā)展基金，爭取國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金在西部重要地區(qū)設(shè)立子基金。充分發(fā)揮金融對城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗任務(wù)的支持作用，并出臺具體支持辦法。探索國有企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合資合作，成立集體經(jīng)濟發(fā)展投資公司，通過整合農(nóng)村集體資源、注入財政資金、打造專業(yè)團隊、對接市場資源，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗項目的專業(yè)化投融資平臺。

（二）統(tǒng)籌推進改革授權(quán)和政策集成

一是全面梳理需授權(quán)事項。國家方案中政策保障措施的第一條就是“實行改革授權(quán)”，并明確授權(quán)的是“涉及突破現(xiàn)有制度規(guī)定的重點改革事項”。西部各改革試驗區(qū)在總結(jié)已開展改革試驗任務(wù)的基礎(chǔ)上，針對發(fā)現(xiàn)的法規(guī)、制度阻礙，詳細梳理需授權(quán)的事項清單。試驗區(qū)所在省市對授權(quán)需求清單按照本省市授權(quán)和國家授權(quán)予以分類。二是分類推進授權(quán)。需國家授權(quán)的，聯(lián)合有共同授權(quán)需求的其他國家試驗區(qū)所在省市，共同爭取國家授權(quán)；需省市授權(quán)的，地方加快推進授權(quán)程序。三是最大限度促進試驗區(qū)改革政策集成。省市層面的改革事項、試點、探索性政策舉措等優(yōu)先覆蓋城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗區(qū)，國家層面的改革試點優(yōu)先組織這些改革試驗區(qū)申報。西部各省市聯(lián)合爭取國家各部門在布置改革試點任務(wù)時，條塊結(jié)合，從有利于推進地區(qū)系統(tǒng)化改革的角度確定試點地區(qū)，改變各自為政確定試點地區(qū)的做法。

（三）加強重點法規(guī)政策對改革的支持

一是加快補充需求較為迫切的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定法規(guī)或政策。在國家層面尚未有明確規(guī)定的情況下，西部各改革試驗地區(qū)可按照風險可控原則，根據(jù)人才入鄉(xiāng)、村民離鄉(xiāng)實際，以指導意見、辦法或地方法規(guī)等形式，選擇局部地域試點，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確認成員身份的權(quán)利，促進鄉(xiāng)村留住人才、盤活進城農(nóng)民占有的農(nóng)村資源。二是從有利于推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗的角度重新審視集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租期限。從集體土地租賃糾紛案件中支持“超過二十年期限有效”的法院判決看，這些法院認為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃應(yīng)適用特別法，并引用部門規(guī)章規(guī)定，強調(diào)在法律、行政法規(guī)沒有授權(quán)性或禁止性規(guī)定的情況下，司法實踐應(yīng)采用相關(guān)規(guī)章的規(guī)定，只要不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不違背公序良俗，即為合法有效。[2]在《規(guī)范國有土地租賃若干意見》未廢止情況下，從有利于投資人持續(xù)投入、保護投資人權(quán)益、增強投資人根植性，有利于促進農(nóng)村長遠發(fā)展的角度，西部地區(qū)應(yīng)重新審視集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租最高期限，探索執(zhí)行“不超過同類用途國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限”的部門規(guī)章規(guī)定。

參考文獻

[1]肖新喜：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的確認標準》，《湖南師范大學社會科學學報》，2020（6）：51-58頁。

[2]黃山、羅雪梅：《集體土地租賃超過二十年是否有效？——以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為視角》，https：//www.wjngh.cn/jofacolumn/info.aspx？itemid=2304。

[3]陳會廣、李麗：《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的江蘇實地調(diào)研及對下一步改革的啟示》，《上海法學研究》集刊（2019年第19卷總第19卷）——上海市法學會農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會文集：105-114頁。

[4]浙江省德清縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局：《德清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市路徑研究》，《新農(nóng)村》，2020（5）：14-17頁。

[5]葉紅玲：《探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市新模式——廣東南海農(nóng)村土地制度改革試點觀察》，《中國土地》，2018（7）：4-9頁。

作者簡介

楊玲重慶社會科學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所研究員，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌