《立法法》視域下區(qū)域協(xié)同立法實踐與路徑優(yōu)化探析

區(qū)域協(xié)同立法是提升區(qū)域整體競爭力，推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要方式。國內(nèi)各省市在協(xié)同立法方面展開了各種不同形式的合作探索，但仍面臨區(qū)域合作深度不夠、資源未連通共享、立法內(nèi)容相近等影響區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的問題。建構(gòu)協(xié)同立法長效機制，用好《立法法》關于地方協(xié)同立法權(quán)限規(guī)定，推進地方區(qū)域協(xié)調(diào)立法是實現(xiàn)經(jīng)濟社會和法制協(xié)同發(fā)展的有效路徑。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)離不開相應的制度保障，區(qū)域協(xié)同立法是落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度路徑，隨著《立法法》和《地方政府組織法》修改賦予地方協(xié)同立法權(quán)，區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展趨勢不斷深化，為法治建設與區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了良好的制度性保障。我國各省市在區(qū)域協(xié)同立法方面已經(jīng)邁出了堅實的步伐，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎性規(guī)則，共同推進區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

當前國內(nèi)各區(qū)域協(xié)同立法實踐

在深度融入共建“一帶一路”國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，各省市區(qū)域內(nèi)地方立法機關通過協(xié)同方式共建特色區(qū)域發(fā)展新格局，積極打造共性制度需求和“量身定制”的個性化制度。從實踐來看，區(qū)域協(xié)同過程中與各主體方相互協(xié)作，保障和推動區(qū)域相關主體資源、公共服務要素優(yōu)化配置，京津冀、長三角、大灣區(qū)等區(qū)域協(xié)同主體展開了不同形式的協(xié)同合作探索。如針對關于機動車條例的區(qū)域協(xié)同立法，京津冀三省市同步起草、修改，通過及實施，促成了我國首部關于區(qū)域污染防治內(nèi)容的協(xié)同立法，在我國生態(tài)保護協(xié)同區(qū)域立法研究方面具有標志性意義。不僅在生態(tài)環(huán)境建設方面，從交通一體化到產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移到公共服務領域，三省市不斷加強協(xié)同立法，立法機關在法規(guī)起草階段提出建議，相互討論，逐步建立起人大常委會、專門委員會、法制工作機構(gòu)等多層級立法主體的工作協(xié)同機制，京津冀協(xié)同發(fā)展領域不斷擴大。長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展經(jīng)歷了從理論到實踐的跨越。2014年江蘇、浙江、安徽以建立“三省一市法制工作機構(gòu)聯(lián)席會議”為基礎，召開長江三角區(qū)域大氣污染防治立法協(xié)作論證會，形成符合各地區(qū)的立法文件，共同審議通過后，在各自的行政區(qū)域內(nèi)實行。2021年三省人大常委會通過了《長江流域漁業(yè)禁亂捕漁業(yè)工作落實的相關決定》，三省分別明確總體要求，建立禁捕領域重大協(xié)調(diào)事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理機制，定期集中聽取有關禁捕情況專項匯報，解決重點難點問題，更好地發(fā)揮政府的協(xié)同引領作用，協(xié)同立法領域由環(huán)境、交通向能源、科技等方向產(chǎn)業(yè)擴展，長三角區(qū)域一體化進入全面深化階段。湖南省自《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確區(qū)域協(xié)同立法的法律地位以來積極行動，探索建立了一系列協(xié)同立法機制。如《長株潭三市人大法制工作機構(gòu)聯(lián)系辦法》的出臺，為三市協(xié)同立法提供了制度保障。三市協(xié)同立法項目庫的建立，也為湖南未來協(xié)同立法工作指明了方向；湖南還與湖北、江西兩省建立協(xié)同發(fā)展工作機制，在跨省協(xié)同立法方面也取得了新突破。如萍鄉(xiāng)市與株洲市在萍水河——淥水流域協(xié)同保護方面的立法實踐，開創(chuàng)了跨省設區(qū)市法規(guī)文本相同的先河，為其他地區(qū)提供了可借鑒的經(jīng)驗。

《立法法》對于設區(qū)的市立法權(quán)限的擴大，適應了地方創(chuàng)新治理需要，體現(xiàn)了地方主體運用協(xié)同立法權(quán)參與社會治理的創(chuàng)新精神，在產(chǎn)業(yè)互補、創(chuàng)新融合、生態(tài)修復、交通網(wǎng)絡、政務共享等重點領域不斷推進合作，出臺行動計劃，提升區(qū)域合作協(xié)同對接取得積極成效。這些協(xié)同立法舉措是各省市實現(xiàn)“國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展方面的具體實踐，在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展、創(chuàng)新立法形式、促進立法資源整合上有力證明了協(xié)同立法、法治保障與高質(zhì)量發(fā)展的重要意義?？傮w來看，我國各區(qū)域協(xié)同省市之間立法協(xié)同度逐步上升，協(xié)同范圍由生態(tài)環(huán)保、民生、逐漸進入到交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、營商環(huán)境、科技創(chuàng)新等領域，逐步推進協(xié)同城市地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件方面標準協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同、共同治理，為區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展提供重要制度支撐和法治保障。

當前區(qū)域協(xié)同立法面臨的困境與挑戰(zhàn)

（一）協(xié)同立法標準和依據(jù)不明確導致協(xié)同立法過程中出現(xiàn)分歧

各區(qū)域省市為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同一體化高質(zhì)量發(fā)展進行了有力的引領探索實踐和制度支撐，但隨著實踐的深入，在實現(xiàn)“國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”的重大課題下，區(qū)域協(xié)同立法仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)與困境，如立法事項范圍界定不清、協(xié)同機制尚不健全、立法內(nèi)容相似趨同，立法資源未共享等問題。首先，在實際操作中，哪些事項適合開展協(xié)同立法？應當納入?yún)f(xié)同立法的范疇？哪些事項應由各地單獨立法？這些問題尚未形成統(tǒng)一認識，缺乏明確界定。缺乏明確的標準和依據(jù)，導致不同地方、不同部門在協(xié)同立法過程中常常出現(xiàn)分歧和爭議，難以形成統(tǒng)一的認識和行動，缺乏必要的協(xié)調(diào)和配合。協(xié)同立法事項的范圍界定卻常常顯得模糊不清，這不僅給立法實踐帶來了諸多困擾，使得協(xié)同立法事項的范圍難以及時得到明確和界定，[1]也影響了法律體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。例如，在垃圾分類標準、道路運輸車輛收費等領域，是否需要進行協(xié)同立法仍存在爭議。

（二）協(xié)同立法地方立法特色不明顯，立法內(nèi)容相似趨同導致法律責任差異大

地方立法特色是地方立法的重要價值所在。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、民族風俗習慣等存在差異，地方立法特色在協(xié)同立法的框架下顯得愈發(fā)不明顯，這在一定程度上影響了地方立法的獨特性和實效性。如在地方立法權(quán)規(guī)制較多的生態(tài)文明建設方面，各城市對文明衛(wèi)生、大氣污染、村民房屋建設等立法內(nèi)容設定基本趨同，但是法律責任不同，處罰區(qū)間差異大，類似的市場規(guī)則和監(jiān)管制度差異影響行業(yè)跨區(qū)發(fā)展，形成新的市場壁壘，讓行政相對人產(chǎn)生對法規(guī)的適應混亂，立法資源重復浪費。一些地方立法機構(gòu)為了追求立法效率，往往傾向于借鑒或照搬其他地區(qū)的立法成果。這種做法雖然在一定程度上節(jié)省了立法成本和時間，但卻導致了立法內(nèi)容的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重。許多地方立法在條款設置、制度設計等方面都大同小異，缺乏鮮明的地域特色和針對性。

（三）協(xié)同機制尚不健全影響地區(qū)融合協(xié)同治理的實現(xiàn)

在協(xié)同立法過程中，各參與方之間協(xié)同數(shù)據(jù)標準、工作方式、責任劃分等問題影響協(xié)同治理效率。在復雜多變的任務環(huán)境中，往往難以明確各自的職責范圍與責任邊界，導致工作重疊、推諉扯皮等現(xiàn)象頻發(fā)，這不僅浪費了寶貴的時間與資源，還影響協(xié)作氛圍。立法活動需要投入大量的資金用于調(diào)研、論證、起草、審議等各個環(huán)節(jié)，然而由于財政收入不平衡，立法資源分配不均的問題也日益凸顯。一些地區(qū)在立法過程中往往面臨人才短缺、資金不足等困難，立法工作往往只能停留在表面，未能深入研究和解決實際問題，難以有效參與區(qū)域協(xié)同立法。影響地方政府之間、地方立法機構(gòu)之間與地方執(zhí)法監(jiān)管部門之間的協(xié)同治理。

（四）科技創(chuàng)新競爭影響區(qū)域科技協(xié)同立法發(fā)展

科技快速發(fā)展也帶來了一系列法律空白和監(jiān)管難題，湖南在打造具有核心競爭力的科創(chuàng)高地使命任務中面臨如何更好保護和調(diào)動創(chuàng)新主體積極性、釋放創(chuàng)新活力的問題。融入?yún)^(qū)域協(xié)同科技創(chuàng)新發(fā)展既需要發(fā)揮協(xié)同立法在科技創(chuàng)新、改革、發(fā)展、轉(zhuǎn)化、保護等方面的基礎保障作用，也需要關注如何保障資金、數(shù)據(jù)、技術(shù)、利益的共同投入、轉(zhuǎn)讓、共享、分配等創(chuàng)新共同體權(quán)益，關注人工智能、數(shù)據(jù)安全、隱私保護等問題可能帶來的風險和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的法律體系往往難以適應新技術(shù)的發(fā)展速度，導致在數(shù)據(jù)安全、隱私保護、知識產(chǎn)權(quán)等方面存在諸多漏洞，加強與各區(qū)域相關主體科技創(chuàng)新協(xié)同立法的制定和完善工作，推動促進科技創(chuàng)新要素自由流動，[2]以促進“產(chǎn)業(yè)”和“創(chuàng)新鏈”深度融合是湖南科技協(xié)同立法需面臨的挑戰(zhàn)。

《立法法》視域下區(qū)域協(xié)同立法的路徑優(yōu)化

區(qū)域協(xié)同立法正逐步成為推動地方治理現(xiàn)代化、促進區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展的重要手段。面對當前存在的困境與挑戰(zhàn)，各地方立法主體要用足用好《立法法》關于設區(qū)的市協(xié)同立法事項上行使立法權(quán)限的規(guī)定，充分發(fā)揮地方性法規(guī)的補充性、實施性、探索性功能，進一步推動制定出臺有效管用的地方性法規(guī)。優(yōu)化協(xié)同機制，優(yōu)化立法資源配置，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。

（一）以問題為導向，深化區(qū)域協(xié)同立法重要性認識

實施區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是有效整合區(qū)域內(nèi)的各種資源，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、釋放潛力，在區(qū)域發(fā)展上形成合力深度，促進區(qū)域內(nèi)要素的合理流動充分融入國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。如湖南位于多個全國性經(jīng)濟帶與都市圈間的重要節(jié)點，作為東部沿海和中西部地區(qū)過渡帶，具有長江經(jīng)濟帶和沿海經(jīng)濟帶結(jié)合部的區(qū)位優(yōu)勢，是連接珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的重要經(jīng)濟交通要道，獨特的區(qū)位位置對湖南而言是提升中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和支撐長江經(jīng)濟帶城市群產(chǎn)業(yè)同興互補的重要推動力。各區(qū)域省市應立足區(qū)域?qū)嶋H，“以問題為導向，強化一帶一部”區(qū)位優(yōu)勢，提高全社會對區(qū)域協(xié)同立法的認知度和參與度，凝聚社會智慧和力量，推動區(qū)域協(xié)同立法工作，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略向更高方向發(fā)展，增強區(qū)域法制的內(nèi)在協(xié)調(diào)和統(tǒng)一性，從而進一步促進區(qū)域內(nèi)部資源的優(yōu)化配置與高效共享，共同應對區(qū)域內(nèi)面臨的各項挑戰(zhàn)，促推成為國家高質(zhì)量發(fā)展的示范并發(fā)揮其區(qū)域帶動效應。

（二）實踐中共同探索，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同互信治理機制

建立平等互信交流機制是區(qū)域成員開展協(xié)同立法的基礎。各立法主體在形成立法共識與推動發(fā)展過程中，必須以構(gòu)建穩(wěn)定信任的溝通基礎為前提，通過開放協(xié)商，充分交流各方觀點，達成相近或一致的意見。堅持在實踐中共同探索的路徑，緩解合作方對協(xié)同風險不確定性的顧慮，采用信息共享與溝通交流優(yōu)化立法成本。信任機制的建立有助于提升區(qū)域內(nèi)各立法主體的協(xié)作意愿和共識，強化“區(qū)域共同體”的身份認同，從而減少因互信不足而導致的資源浪費現(xiàn)象。為實現(xiàn)信任機制的健全與完善，區(qū)域內(nèi)各方需深化協(xié)同意識，共同構(gòu)建“協(xié)同互信治理機制”。讓各合作方深刻認識到區(qū)域整體利益與個體利益的緊密聯(lián)系，實現(xiàn)治理效能的提升，在應對跨區(qū)域公共危機時，整合多元價值治理理念，實現(xiàn)整體性協(xié)同的目標。從源頭治理出發(fā)，再到綜合治理、系統(tǒng)治理，注重整體性和完整性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同協(xié)商，明確具體協(xié)調(diào)機制和日常工作機制，推動構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制，協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、將問題擴展到治理協(xié)同全過程。

（三）推進區(qū)域協(xié)同立法，化解地方立法內(nèi)容趨同問題

建議相關區(qū)域人大常委會及各市州人大加強研究，明確區(qū)域協(xié)同立法的事項范圍?？梢酝ㄟ^制定相關指南或標準，對適合開展協(xié)同立法的事項進行界定和分類，為立法實踐提供指導。針對各相近區(qū)域在自然條件、文化、經(jīng)濟等方面有許多相同或近似之處，在生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、交通、文旅等地方立法重點領域可以考慮積極推進區(qū)域協(xié)同立法，適應區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實需要。以維護國家法治統(tǒng)一為前提，在協(xié)同立法中堅持和而不同、求同存異的原則，加強區(qū)域立法工作協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同工作，擱置分歧，形成相對統(tǒng)一和諧的區(qū)域法治環(huán)境，進而降低立法成本、減少立法沖突，立法資源重復浪費，[3]化解地方立法內(nèi)容相同或近似，法律責任差異大等問題。如湖南與江西山水相連，在地理、歷史、人文有很多相似之處，自然風景、茶葉、陶瓷、紅色文化等，但兩省之間文化合作深度不夠，融合度不夠，相關文化保護、文旅產(chǎn)業(yè)等公共服務融合共建共享未建立，可考慮推動跨區(qū)域歷史文化保護協(xié)同立法，根據(jù)實際情況，倡導多種模式并行，可以由一方承擔主要起草工作，確定具有指導、示范意義的文本，其余各方予以緊密合作，確保文本完善。鼓勵聯(lián)合起草、協(xié)同修改的方式，各方共同參與，通過協(xié)商確定具備普遍指導意義的文本，并允許各地因地制宜對文本進行適當調(diào)整，亦可共同委托第三方機構(gòu)進行起草，共同形成具備指導性的文本。強調(diào)資源共享的重要性，通過立法人才互補、立法程序同步、立法成果共享等模式，實現(xiàn)立法資源連通共享、有效轉(zhuǎn)化，確保協(xié)同立法事項范圍界定的公正性和客觀性。

（四）建立區(qū)域科技創(chuàng)新立法協(xié)作共享、協(xié)同推進目標

科技創(chuàng)新協(xié)同立法有助于提升湖南的科技創(chuàng)新能力和競爭力，通過立法手段，為科技創(chuàng)新提供有力的法律保障和制度支持，打造具有核心競爭力的科技創(chuàng)新高地提供堅實的法律保障。要貫徹落實黨中央關于科技創(chuàng)新決策部署，樹立立法大局觀，明確在中國特色科技創(chuàng)新法律法規(guī)體系中的定位。圍繞長株潭都市圈針對科技成果轉(zhuǎn)化進行先行立法，根據(jù)實際需要進行制度創(chuàng)新，一方面可以從規(guī)范科技創(chuàng)新行為、保護創(chuàng)新者的合法權(quán)益出發(fā)引導科技創(chuàng)新方向，促進科技與社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，更新立法理念：從關注科技自身發(fā)展轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動全面發(fā)展，加強科技創(chuàng)新立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極運用法律引導科技創(chuàng)新工作，確保科技創(chuàng)新活動在法治軌道上健康有序進行，[4]實現(xiàn)創(chuàng)新立法協(xié)作共享、協(xié)同推進的目標。

（五）建立協(xié)同立法長效機制，構(gòu)建合作共贏法治新篇章

區(qū)域協(xié)同立法長效機制旨在通過建立完善的法律制度框架，確保區(qū)域內(nèi)各地區(qū)在法律適用、政策執(zhí)行上的協(xié)調(diào)一致，為區(qū)域經(jīng)濟的繁榮穩(wěn)定提供堅實的法治保障。在立法過程中需充分溝通、相互尊重、求同存異，共同推動立法成果的形成與實施。一是加強頂層設計，明確區(qū)域協(xié)同立法的總體目標和基本原則，為各地立法提供明確指導。二是建立健全立法協(xié)商機制，通過定期召開立法協(xié)調(diào)會議、建立信息共享平臺等方式，加強各地之間的溝通與合作。三是加大對立法能力弱勢地區(qū)的支持力度，通過提供培訓、資金等方面的幫助，提升其立法能力。四是完善立法監(jiān)督機制，[5]建立健全立法后評估制度，及時對協(xié)同立法的實施效果進行評估和反饋，確保立法目標得以實現(xiàn)。

進一步完善區(qū)域協(xié)同立法長效機制，建立協(xié)商機制是關鍵，加強各部門、各地區(qū)之間的溝通協(xié)調(diào)，制定科學合理的立法規(guī)劃是保障，組織專業(yè)力量進行立法起草是基礎，而嚴格的審議通過和實施監(jiān)督機制則是確保立法質(zhì)量和執(zhí)行效果的重要保障。區(qū)域協(xié)同立法的實踐路徑主要包括明確立法目標、建立協(xié)商機制、制定立法規(guī)劃、組織立法起草、審議通過及實施監(jiān)督等環(huán)節(jié)。其中明確立法目標是前提，以長三角一體化發(fā)展示范區(qū)為例，該區(qū)域通過成立專門的立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立了常態(tài)化的立法協(xié)商機制，圍繞生態(tài)環(huán)境保護、交通基礎設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享等領域，共同制定了一系列地方性法規(guī)。這些法規(guī)的實施，不僅有效推動了長三角區(qū)域的一體化進程，也為全國其他地區(qū)提供了可借鑒的經(jīng)驗和模式。在全球化與區(qū)域一體化加速發(fā)展的時代，區(qū)域協(xié)同立法作為推動地方間合作、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。

區(qū)域協(xié)同立法長效機制是構(gòu)建區(qū)域命運共同體、推動區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基石。面對新時代區(qū)域一體化的挑戰(zhàn)與機遇，我們應當以更加開放的姿態(tài)、更加務實的行動，不斷探索和完善區(qū)域協(xié)同立法的實踐路徑，共同書寫區(qū)域協(xié)同立法的新篇章。

參考文獻

[1]程慶棟：《區(qū)域協(xié)同立法層級關系困境的疏解》，《法學》，2022（10）：13頁。

[2]譚剛平、譚艷軍、朱宇：《“宜荊荊恩”城市群區(qū)域協(xié)同立法的實踐思考》，《民族大家庭》，2022（6）：53-55頁。

[3]孫兵、郝壽義：《以合作組織創(chuàng)新推動京津冀協(xié)同發(fā)展》，《中國改革》，2014（5）：22-25+112頁。

[4]王萍：《用法治力量推動科技創(chuàng)新》，《中國人大》，2024（3）：18頁。

[5]姚澍崢：《地方立法主體擴容問題研究》，山東大學學位論文，2017。

作者簡介

丁佳中共益陽市委黨校副教授，研究方向為法理學、行政法學