數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下的城建檔案治理：環(huán)境、進(jìn)展、問題與趨勢(shì)

摘 要：數(shù)字中國(guó)建設(shè)是城建檔案治理優(yōu)化提升的重要背景，也是以“城市信息中心”為定位的城建檔案部門錨定其在數(shù)字時(shí)代發(fā)展目標(biāo)的行動(dòng)指引。當(dāng)前，城建檔案治理制度環(huán)境整體向好，實(shí)踐進(jìn)展不斷加速。推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下的治理發(fā)展，應(yīng)審視城建檔案資源建設(shè)與共享、檔案管控能力等方面存在的現(xiàn)實(shí)問題，把握協(xié)同化、規(guī)范化、數(shù)智化三維并進(jìn)的發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：城建檔案；數(shù)字中國(guó)；檔案治理

分類號(hào)：G270.7

Urban Construction Archives Governance Under the Background of Digital China Development： Environment， Progress， Problems and Trends

Gao Dawei， Yan Ruiqian， Zhang Yifan

（ School of Information Management of Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou， Henan 450046 ）

Abstract： The development of Digital China is an important backdrop for the optimization and improvement of urban construction archives governance. It also serves as an action guide for urban construction archives departments， which are positioned as "urban information centers"， to anchor their development goals in the digital age. Currently， the institutional environment for urban construction archives governance is generally favorable， and practical progress is constantly accelerating. To promote the governance improvement under the background of the development of Digital China， we should examine the practical problems existing in aspects such as the development and sharing of urban construction archival resources and the archival management and control capabilities， and grasp the development trend of advancing simultaneously in the three dimensions of collaboration， standardization and digital-intelligence integration.

Keywords： Urban Construction Archives； Digital China； Archival Governance

近年來，我國(guó)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新型智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村、城市數(shù)據(jù)大腦及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策密集出臺(tái)，數(shù)智技術(shù)應(yīng)用更為廣泛，數(shù)字中國(guó)建設(shè)動(dòng)能優(yōu)勢(shì)更為鮮明，城建檔案治理的數(shù)智語境越發(fā)凸顯。

迅猛發(fā)展的數(shù)字建造產(chǎn)業(yè)催生了以工程審批類政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件、建筑信息模型（BIM）等為代表的新型檔案管理對(duì)象，數(shù)據(jù)歸檔、長(zhǎng)期保存與有效利用的檔案化治理的實(shí)現(xiàn)與否事關(guān)重大，工程數(shù)字化交付與城市智慧化運(yùn)營(yíng)等新業(yè)態(tài)也已成為城建檔案治理轉(zhuǎn)型與價(jià)值提升所要面對(duì)的全新課題?？梢哉f，數(shù)字中國(guó)建設(shè)既是當(dāng)前城建檔案治理優(yōu)化提升的重要背景，也是以“城市信息中心”為定位的城建檔案部門的行動(dòng)指引。審視數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城建檔案治理問題，分析城建檔案治理制度環(huán)境、實(shí)踐進(jìn)展與現(xiàn)實(shí)問題，探明其發(fā)展趨勢(shì)將具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。

1 整體向好：數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城建檔案治理的制度環(huán)境

以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新是數(shù)字中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)，也是加強(qiáng)城建檔案治理頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。[1]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“‘十四五’規(guī)劃”）指出，要建設(shè)智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村；以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新；構(gòu)建城市數(shù)據(jù)資源體系，推進(jìn)城市數(shù)據(jù)大腦建設(shè)；全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革；推進(jìn)線上線下一體化監(jiān)管等。[2]中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)，構(gòu)建普惠便捷的數(shù)字社會(huì)，優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展環(huán)境等[3]，明確了城鄉(xiāng)發(fā)展數(shù)字化推進(jìn)的相關(guān)要素。

在管理對(duì)象和任務(wù)上，一方面，近年來國(guó)家為轉(zhuǎn)變政府職能、改善營(yíng)商環(huán)境，出臺(tái)了一體化政務(wù)服務(wù)、助企紓困等政策，實(shí)施了“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”“一網(wǎng)協(xié)同”及工程審批制度改革，不僅引發(fā)了城建檔案部門跨平臺(tái)、跨部門獲取政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件的新任務(wù)，也取消了檔案質(zhì)量監(jiān)督與進(jìn)館控制的傳統(tǒng)“抓手”——“檔案預(yù)驗(yàn)收、專項(xiàng)驗(yàn)收”及“檔案移交后再出具驗(yàn)收證明”等手段，提出了多部門“聯(lián)合驗(yàn)收”“線上線下監(jiān)管”等新要求。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》規(guī)范了政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔有關(guān)要求，也為城建檔案部門接收有關(guān)政務(wù)服務(wù)電子文件提供了制度保障。

另一方面，《“十四五”建筑業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)建筑信息模型（BIM）技術(shù)在工程全壽命期的集成應(yīng)用；推動(dòng)城市工程建設(shè)全過程數(shù)字化成果交付和應(yīng)用[4]。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部和中央網(wǎng)信辦《關(guān)于開展城市信息模型（CIM）基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》也指出，要不斷夯實(shí)CIM基礎(chǔ)平臺(tái)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；充分利用城建檔案數(shù)字化、日常城市管理等途徑，建立健全數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、管理、質(zhì)檢、匯交、更新、歸檔、應(yīng)用等同步更新機(jī)制。[5]《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將“研究解決三維電子文件及數(shù)據(jù)文件歸檔等難題，促進(jìn)各類電子文件應(yīng)歸盡歸”[6]設(shè)為檔案信息化建設(shè)關(guān)鍵課題。以上政策表明，以建筑信息模型應(yīng)用為核心的工程數(shù)據(jù)管理新場(chǎng)景，以及以城市信息模型（CIM）應(yīng)用為代表的城市治理新需求，正不斷促使城建檔案治理邁上數(shù)智轉(zhuǎn)型新臺(tái)階。

在地方探索上，上海市、北京市、浙江省等地紛紛以“數(shù)字驅(qū)動(dòng)”“數(shù)字治理”等為突破口，加快數(shù)字政策制定（見表1），不斷拓展城鄉(xiāng)發(fā)展的數(shù)字化新空間。同時(shí)，智慧城市、城市數(shù)據(jù)大腦及數(shù)字建造等領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的不斷健全（見表2），也為城建檔案治理的數(shù)智轉(zhuǎn)型提供了有利條件。

在此背景下，城建檔案治理應(yīng)立足數(shù)智轉(zhuǎn)型大勢(shì)，積極融入數(shù)字中國(guó)建設(shè)布局和發(fā)展框架，把握新發(fā)展機(jī)遇，應(yīng)對(duì)環(huán)境、對(duì)象及任務(wù)等變化挑戰(zhàn)，探索構(gòu)建適應(yīng)工程建設(shè)數(shù)字化交付、城市管理智慧化運(yùn)營(yíng)服務(wù)等新業(yè)態(tài)的治理體系。

2 加速推進(jìn)：數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城建檔案治理的實(shí)踐進(jìn)展

城建檔案治理數(shù)智轉(zhuǎn)型實(shí)踐也在不斷提速。2021年，南寧市城建檔案館探索建立了包含快速檢索、地圖精準(zhǔn)定位和城建檔案知識(shí)圖譜等模塊，支持多維數(shù)據(jù)自動(dòng)關(guān)聯(lián)、圖譜網(wǎng)格多元聯(lián)系、空間信息協(xié)同分析等功能的城建檔案大數(shù)據(jù)平臺(tái)。[7]2022年，中國(guó)測(cè)繪學(xué)會(huì)智慧城市工作委員會(huì)和珠海市城市建設(shè)檔案館聯(lián)合承辦了第十五屆中國(guó)智慧城市大會(huì)，旨在凝聚共識(shí)，推動(dòng)城建檔案智慧化發(fā)展，探索檔案資源共享新途徑。珠海市、重慶市、廣州市、東莞市等地城建檔案館分享了智慧城建檔案館建設(shè)等經(jīng)驗(yàn)。[8]2022年，杭州市城建檔案館依托館藏檔案數(shù)字化基礎(chǔ)，推進(jìn)“GIS+檔案”，不僅完成了對(duì)一些地區(qū)相關(guān)城建檔案的收集整理，還圍繞“數(shù)智杭州 宜居天堂”目標(biāo)，探索了檔案數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘新路徑。[9]為推進(jìn)城建檔案數(shù)字資源建設(shè)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科技與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中心、重慶市城建檔案館等單位編制了《建設(shè)工程檔案信息數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)》（DBJ50/T-275-2017），日照市城建檔案館起草了《建設(shè)工程電子文件與電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)》（DB37/T 5177—2021），鄭州市自然資源和規(guī)劃局、鄭州市城鄉(xiāng)建設(shè)局和鄭州市大數(shù)據(jù)管理局聯(lián)合印發(fā)了《鄭州市建設(shè)工程檔案電子化工作實(shí)施細(xì)則》（鄭自然資〔2022〕320號(hào)）等。

加快數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，夯實(shí)數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)資源體系是《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》的重要內(nèi)容，三維數(shù)字化協(xié)同設(shè)計(jì)和BIM、CIM等應(yīng)用則是數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城建檔案治理數(shù)智轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)。2023年，蘇州市城建檔案館在智慧“檔”建工作中，通過研究制定工程竣工和后期運(yùn)維BIM歸檔標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)新建項(xiàng)目BIM標(biāo)準(zhǔn)化同步歸檔，同時(shí)推進(jìn)智慧檔案館建設(shè)，開展智慧化數(shù)據(jù)利用，為“新城建”夯實(shí)了城市數(shù)字底座。[10]上海市浦東新區(qū)檔案局也積極開展“基于BIM技術(shù)的三維城建檔案接收保管和應(yīng)用模式研究”并探索推廣應(yīng)用。[11]在更廣泛的城建檔案信息化方面，據(jù)中國(guó)政府采購網(wǎng)信息服務(wù)平臺(tái)不完全統(tǒng)計(jì)（2020—2023年），城建檔案部門信息化建設(shè)項(xiàng)目投資達(dá)3000余萬元，有關(guān)項(xiàng)目如表3所示。

3 問題導(dǎo)向：數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城建檔案治理的現(xiàn)實(shí)問題

3.1 城建檔案資源建設(shè)與共享問題

（1）城建檔案資源建設(shè)問題

第一，完整性問題。盡管我國(guó)多數(shù)城建檔案部門已在積極推進(jìn)檔案數(shù)字化工作，一些地區(qū)也開始了原生電子檔案接收進(jìn)館等數(shù)字化接收，但數(shù)字資源建設(shè)完整性不足的問題仍較為普遍。例如，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件、建筑信息模型及工程其他電子文件的歸檔收集進(jìn)展還需加快，跨部門數(shù)據(jù)流動(dòng)亟待推進(jìn)。一些城建檔案部門或以庫房空間不足等為由，只進(jìn)館檔案數(shù)字化副本而不接收原始檔案，誤將前者等同于原生電子檔案，或局限于數(shù)字化加工處理，數(shù)據(jù)深度識(shí)別和關(guān)聯(lián)組織工作較為滯后。一些城建檔案部門信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也較為滯后，聲像檔案數(shù)字化、三維全景信息采集等技術(shù)能力提升不足，無法通過更為全面系統(tǒng)的數(shù)字化手段、電子檔案接收渠道建設(shè)形成完備的城建檔案資源體系。

第二，真實(shí)性問題。由于建設(shè)工程檔案具有形成主體多元、工程運(yùn)轉(zhuǎn)周期較長(zhǎng)、內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)、種類數(shù)量煩冗等固有特點(diǎn)，再加上現(xiàn)實(shí)利益誘惑、過程監(jiān)控與協(xié)同管理困難、跨專業(yè)能力要求不斷提升及重“外業(yè)”輕“內(nèi)業(yè)”現(xiàn)象多發(fā)等原因，建設(shè)工程檔案不真實(shí)、不準(zhǔn)確現(xiàn)象仍較為普遍和突出，這對(duì)城建檔案資源真實(shí)性產(chǎn)生了不利影響。此外，城建檔案治理關(guān)聯(lián)檔案、建設(shè)、自然資源與規(guī)劃等主管部門和項(xiàng)目所屬領(lǐng)域的其他主管部門、投資主管部門等，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理的各類時(shí)空數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)、主題數(shù)據(jù)等，檔案數(shù)據(jù)處理、存取標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為突出，不僅影響了城建檔案的數(shù)據(jù)一致性，也對(duì)有關(guān)管理部門的數(shù)據(jù)整合、分類統(tǒng)計(jì)和集中利用造成了不利影響。

第三，及時(shí)性問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，各類數(shù)據(jù)往往處于不斷變化之中。然而，受建設(shè)工程檔案歸屬流向不清、進(jìn)館控制力度不強(qiáng)、地下管廊信息報(bào)送更新不及時(shí)等影響，城建檔案數(shù)據(jù)更新和維護(hù)往往無法及時(shí)跟進(jìn)，使得城建檔案無法及時(shí)準(zhǔn)確反映城鄉(xiāng)發(fā)展最新狀態(tài)。

（2）城建檔案共享服務(wù)問題

第一，服務(wù)理念有待提升。目前城建檔案整體利用水平仍有較大發(fā)展空間，尤其是融入數(shù)字中國(guó)、數(shù)字城市等格局的數(shù)據(jù)管理、知識(shí)服務(wù)理念還不夠深入。隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、工程審批制度改革等，新時(shí)代城建檔案事業(yè)發(fā)展與文化建設(shè)仍亟待推進(jìn)，城建檔案部門往往更為重視檔案驗(yàn)收、收集和存儲(chǔ)等資源“入口”問題，對(duì)多元化利用關(guān)注相對(duì)較少。在有關(guān)地方制度建設(shè)方面，也更為關(guān)注工程項(xiàng)目檔案驗(yàn)收、進(jìn)館，對(duì)城建檔案開放鑒定、利用服務(wù)等內(nèi)容著墨不足。

第二，利用方法有待更新。傳統(tǒng)檔案利用方式與日益增長(zhǎng)的海量城建檔案信息、智慧便享的利用需求之間的矛盾日益突出。目前，多數(shù)城建檔案部門利用服務(wù)方式依然以傳統(tǒng)線下檢索查詢?yōu)橹鳎谧烂婧鸵苿?dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上建有信息服務(wù)窗口的機(jī)構(gòu)偏少，嵌入當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)平臺(tái)的利用場(chǎng)景滯后，支持線上查詢利用的城建檔案數(shù)量和種類也較為有限。以關(guān)鍵詞為核心的檢索查詢功能有限，基于BIM、GIS、CIM、知識(shí)圖譜、虛擬現(xiàn)實(shí)等技術(shù)的應(yīng)用較少，無法實(shí)現(xiàn)多維度檔案數(shù)據(jù)服務(wù)和用戶深度查詢需求，數(shù)字檔案資源服務(wù)效能和數(shù)字檔案館（室）平臺(tái)優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮。

第三，數(shù)據(jù)共享有待加強(qiáng)。隨著以數(shù)字孿生建造為基礎(chǔ)的數(shù)字孿生體系建設(shè)快速發(fā)展，定位為“城市信息中心”的城建檔案部門應(yīng)把握其在數(shù)字孿生體系的新坐標(biāo)，加強(qiáng)其在從工程數(shù)字化交付到城市智慧化運(yùn)營(yíng)新業(yè)態(tài)鏈條中的節(jié)點(diǎn)地位。然而，目前面向檔案管理的工程數(shù)字化交付和面向城市智慧化運(yùn)營(yíng)的檔案數(shù)據(jù)共享服務(wù)仍需加快探索，無論是建筑三維模型原始數(shù)據(jù)，還是以SETP、IFC等代表的中性數(shù)據(jù)格式、輕量化數(shù)據(jù)格式，也都需要在全生命周期管理制度規(guī)范、技術(shù)方法上取得更大認(rèn)同。城建檔案與城市數(shù)據(jù)大腦等數(shù)字孿生相關(guān)數(shù)據(jù)資源體系的雙向數(shù)據(jù)共享也亟待推進(jìn)。

3.2 城建檔案管控能力問題

（1）城建檔案制度建設(shè)亟待加快

制度建設(shè)是城建檔案管控能力提升的基礎(chǔ)，為更好地把握當(dāng)前城建檔案制度建設(shè)情況，本研究調(diào)查統(tǒng)計(jì)了除港澳臺(tái)地區(qū)外的27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）和4個(gè)直轄市的城建檔案管理主要制度建設(shè)情況。

部分省（區(qū)、市）城建檔案管理主要制度建設(shè)情況如表4所示。調(diào)查中，未見城建檔案領(lǐng)域?qū)ｉT性地方法規(guī)建設(shè)成果；全國(guó)共有20個(gè)地區(qū)制定過政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件，其中17項(xiàng)政府規(guī)章，3項(xiàng)行政規(guī)范性文件。9項(xiàng)政府規(guī)章和1項(xiàng)行政規(guī)范性文件在2018年及以后進(jìn)行了修改，2項(xiàng)政府規(guī)章進(jìn)行了清理；福建省、山東省、廣東省、湖南省、海南省、陜西省、甘肅省、青海省、河南省、廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)等11個(gè)省（區(qū)、市）未檢索到相關(guān)專門制度，據(jù)進(jìn)一步調(diào)查，這些地區(qū)以轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)系統(tǒng)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》等制度文件，以及下發(fā)加強(qiáng)城建檔案工作有關(guān)通知文件為主。

?。▍^(qū)、市）城建檔案制度建設(shè)具有區(qū)域性引領(lǐng)和支撐作用。當(dāng)前城建檔案管理的區(qū)域性制度建設(shè)上存在較大短板，超過1/3的地區(qū)未建立專門制度，且針對(duì)2018年以來機(jī)構(gòu)改革、2019年以來工程審批制度改革和在線政務(wù)服務(wù)改革等情況的配套性修改完善成果不多，數(shù)字政府、城建電子檔案進(jìn)館、數(shù)據(jù)共享服務(wù)等領(lǐng)域制度設(shè)計(jì)較少，關(guān)鍵制度內(nèi)容建設(shè)存在空白點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。這一情形是當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)地區(qū)城建檔案治理基礎(chǔ)不扎實(shí)、規(guī)范化建設(shè)滯后的真實(shí)寫照，體現(xiàn)出“條塊結(jié)合”實(shí)踐中存在地方政府“塊”的“松散”“滯后”問題，制約了城建檔案管控能力的全面提升。

（2）城建檔案治理協(xié)調(diào)存在裂隙

自國(guó)家建設(shè)、檔案主管部門1987年聯(lián)合發(fā)布《城市建設(shè)檔案管理暫行規(guī)定》后，至今30余年來，兩部門協(xié)作產(chǎn)出的制度成果大幅減少，兼之其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門主要參考檔案系統(tǒng)的有關(guān)制度細(xì)化落實(shí)，這就導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目檔案治理逐漸形成了檔案和建設(shè)系統(tǒng)“兩套”制度體系——事實(shí)上在檔案、建設(shè)等系統(tǒng)各自的制度體系中也存在協(xié)調(diào)性不足的問題。[12]如，針對(duì)建設(shè)領(lǐng)域國(guó)家政策的調(diào)整，尤其是針對(duì)2019年工程審批制度改革變專項(xiàng)驗(yàn)收為聯(lián)合驗(yàn)收的情形，國(guó)家建設(shè)主管部門及時(shí)調(diào)整了《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》《城市地下管線工程檔案管理辦法》等文件，但目前檔案系統(tǒng)《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》《建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作指南》等仍未做出跟進(jìn)調(diào)整，不僅降低了這些制度的實(shí)際效力，同時(shí)由于這些制度常作為其他行業(yè)主管部門擬定其文件的依據(jù)，客觀上對(duì)建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域檔案監(jiān)管的規(guī)范性產(chǎn)生了不利影響。

在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上，檔案系統(tǒng)《建設(shè)項(xiàng)目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》（國(guó)家檔案局，2016）、《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28—2018）與建設(shè)系統(tǒng)《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》（CJJ/T 117—2007）、《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范（2019年版）》（GB/T 50328—2014）在規(guī)范術(shù)語、管理要求上有多處不一致。研究者認(rèn)為，項(xiàng)目檔案驗(yàn)收已事實(shí)形成了分別以GB/T 50328—2014和DA/T 28—2018為核心的兩個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)族”[13]，所給出的建議是除在合同中明確約定外，若檔案需向城建檔案館移交，則使用GB/T 50328；若建設(shè)單位自己保存則使用DA/T 28—2018，亦即需要整理“兩套”不同的檔案，這與當(dāng)前政務(wù)服務(wù)“堅(jiān)持整體協(xié)同”“堅(jiān)持以人民為中心”“利企便民”[14]的要求背道而馳。

隨著數(shù)字中國(guó)布局、數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速推進(jìn)，數(shù)據(jù)治理制度供給逐漸加快，這將導(dǎo)致已存在的“兩套”制度體系有向檔案、建設(shè)、規(guī)劃、數(shù)據(jù)等系統(tǒng)“多套”制度體系進(jìn)一步變化的趨勢(shì)，彌合治理裂隙任重道遠(yuǎn)。

4 三維并進(jìn)：數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城建檔案治理的趨勢(shì)和任務(wù)

4.1 協(xié)同化

城建檔案治理協(xié)同化指在城建檔案治理體系建設(shè)中，注重城建檔案館與不同部門、機(jī)構(gòu)及社會(huì)其他主體之間的協(xié)同合作和信息共享，以打造更為科學(xué)高效、系統(tǒng)韌性的治理生態(tài)。這種趨勢(shì)既發(fā)自對(duì)協(xié)同解決城建檔案資源建設(shè)與服務(wù)問題的關(guān)鍵需求，如城市規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)行管理有關(guān)機(jī)構(gòu)檔案歸屬流向梳理與資源整合、社會(huì)力量參與城建檔案事業(yè)等，也源于健全城建檔案管控能力、彌合治理裂隙的底層邏輯，如統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)范建設(shè)、提升事前事中事后檔案監(jiān)管能力等，更是融入數(shù)字中國(guó)全局，落實(shí)“數(shù)據(jù)賦能”“整體協(xié)同”等數(shù)字政府建設(shè)原則的導(dǎo)向聚焦，體現(xiàn)了城建檔案治理體系建設(shè)中多元治理主體價(jià)值目標(biāo)集中化的過程。

就實(shí)踐探索要點(diǎn)而言，主要包括以工程審批政府服務(wù)電子文件、建設(shè)工程各類電子文件歸檔為基礎(chǔ)的城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有序歸集、高效共享；工程檔案聯(lián)合驗(yàn)收組織及檔案事項(xiàng)事前告知、過程監(jiān)管、進(jìn)館控制和信用評(píng)價(jià)等；城建檔案涉及各類檔案資源跨行業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)制度規(guī)范建設(shè)協(xié)調(diào)化；社會(huì)力量參與城建檔案事業(yè)及城建檔案利用服務(wù)的開放共享內(nèi)涵建設(shè)等。

以數(shù)字政府框架下的協(xié)同治理為例，城建檔案部門可構(gòu)建與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)等無縫對(duì)接的管理系統(tǒng)，打通城市規(guī)劃、建設(shè)、數(shù)據(jù)、發(fā)改、人防等部門數(shù)據(jù)鏈條，探索業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)電子文件、審批事項(xiàng)電子文件、電子證照等原生電子文件在線歸檔、移交進(jìn)館，館藏檔案線下數(shù)字化加工、數(shù)據(jù)化處理和在線傳輸，建設(shè)工程規(guī)劃建設(shè)數(shù)據(jù)采集匯總及檔案事項(xiàng)告知、驗(yàn)收、進(jìn)館、制發(fā)接收憑證、信用信息登記等全過程在線監(jiān)管，依托城市綜合運(yùn)營(yíng)平臺(tái)手機(jī)客戶端的城建檔案查閱、預(yù)約等。例如，杭州市城建檔案館結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“最多跑一次”“一次辦好”工作要求，啟動(dòng)全市建設(shè)工程聲像檔案在線報(bào)送系統(tǒng)，實(shí)時(shí)上報(bào)從工程原址地貌到竣工驗(yàn)收全周期的照片錄像，讓建設(shè)單位“零跑腿”的同時(shí)，也大大提高了聲像檔案歸集率。

4.2 規(guī)范化

城建檔案治理規(guī)范化指夯實(shí)數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城建檔案治理制度基礎(chǔ)，完善有關(guān)法規(guī)制度、健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、創(chuàng)新管理機(jī)制，解決城建檔案管控能力短板弱項(xiàng)，固化支撐數(shù)智時(shí)代城建檔案部門前瞻探索。針對(duì)數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城建檔案治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，規(guī)范化建設(shè)任務(wù)主要有三個(gè)方面。一是協(xié)調(diào)，即消弭制度體系的抵牾沖突；二是強(qiáng)基，即調(diào)整完善已有制度設(shè)計(jì)的某些慣例與不足；三是更新，即實(shí)施滿足治理新需求的制度設(shè)計(jì)，突出時(shí)代主題下的改革創(chuàng)新。

在實(shí)踐探索中，一方面應(yīng)堅(jiān)持黨對(duì)城建檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)謀劃和合智共商，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城建檔案活動(dòng)中政府內(nèi)部、“政府—市場(chǎng)”及“政府—社會(huì)”關(guān)系，摒棄狹隘部門思維，以“數(shù)據(jù)賦能”“數(shù)字化驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)生活和治理方式變革”等數(shù)字中國(guó)、數(shù)字政府建設(shè)新理念，凝聚價(jià)值共識(shí)，協(xié)調(diào)制度制定，打破數(shù)據(jù)壁壘，推進(jìn)以依法治檔為主線，以數(shù)據(jù)共享共用為特征的體制機(jī)制建設(shè)。另一方面，應(yīng)加快城建檔案管理關(guān)鍵制度創(chuàng)新，加快建設(shè)適應(yīng)工程數(shù)字化交付趨勢(shì)的BIM歸檔和進(jìn)館制度，適應(yīng)“運(yùn)用數(shù)字技術(shù)支撐構(gòu)建新型監(jiān)管機(jī)制”的檔案“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”制度，適應(yīng)檔案進(jìn)館重點(diǎn)問題解決要求和信用信息管理特點(diǎn)的參建單位工程檔案信用管理制度，適應(yīng)城市智慧化運(yùn)營(yíng)的城建檔案數(shù)據(jù)整合和共享制度等，進(jìn)而打破城建檔案資源建設(shè)和共享瓶頸，提升城建檔案管控能力。

以城建檔案管理辦法建設(shè)為例，在管理體制上，應(yīng)結(jié)合所在地區(qū)有關(guān)機(jī)構(gòu)“三定方案”、城建檔案部門隸屬關(guān)系等因素，確定自然資源與規(guī)劃、住建等省級(jí)城建檔案工作主管部門，并明確省級(jí)檔案主管部門監(jiān)督指導(dǎo)職能，同時(shí)放權(quán)由地市、縣區(qū)級(jí)地方政府靈活確定當(dāng)?shù)爻墙n案主管部門；在數(shù)據(jù)共享上，應(yīng)規(guī)定行政審批和政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)歸檔審批事項(xiàng)電子文件的職責(zé)，要求其對(duì)當(dāng)?shù)爻墙n案管理機(jī)構(gòu)開放工程審批與驗(yàn)收數(shù)據(jù)的收集渠道或開通、預(yù)留通用數(shù)據(jù)接口等。

4.3 數(shù)智化

城建檔案治理數(shù)智化指充分激發(fā)數(shù)智技術(shù)關(guān)鍵變量，推進(jìn)城建檔案數(shù)據(jù)全生命周期管理補(bǔ)鏈固鏈強(qiáng)鏈，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)城建檔案治理效能提升。做好城建檔案治理數(shù)智化轉(zhuǎn)型應(yīng)把握技術(shù)應(yīng)用、系統(tǒng)融合和服務(wù)提升的信息化建設(shè)基本邏輯，不僅要緊跟數(shù)智技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，夯實(shí)城建檔案治理的技術(shù)應(yīng)用基座，還要強(qiáng)化系統(tǒng)集成，推進(jìn)政府、企業(yè)內(nèi)各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)集約建設(shè)、互聯(lián)互通，促進(jìn)城建檔案數(shù)據(jù)合規(guī)高效流動(dòng)，更要注重工程數(shù)字化交付與城市智慧化運(yùn)營(yíng)中城建檔案部門關(guān)鍵數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城建數(shù)字檔案館（室）與政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)、智慧城市、城市數(shù)據(jù)中心、城市數(shù)據(jù)大腦等數(shù)據(jù)治理體系的雙向數(shù)據(jù)共享，達(dá)成城建檔案數(shù)據(jù)便享利用。

數(shù)智化轉(zhuǎn)型是一個(gè)動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，一方面要有整體智治的系統(tǒng)觀念。例如，規(guī)劃建立區(qū)域城建數(shù)字檔案館（室）網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的建設(shè)工程檔案一體化在線監(jiān)管平臺(tái)，融入政府服務(wù)平臺(tái)打造城建檔案移動(dòng)服務(wù)窗口等。另一方面也要有以點(diǎn)帶面的重點(diǎn)布局，即圍繞某一時(shí)期某一方面城建檔案治理問題、關(guān)鍵需求和潛在優(yōu)勢(shì)，明確技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景，針對(duì)性提升城建檔案數(shù)據(jù)管理能力，凸顯信息化建設(shè)的特色、創(chuàng)新性。例如，以時(shí)間戳、完整性校驗(yàn)等數(shù)字存證技術(shù)管控原生電子檔案形成質(zhì)量；以內(nèi)容識(shí)別、人工智能、可視化等技術(shù)提升工程檔案檢查、驗(yàn)收效率；以RFID標(biāo)簽化管理、知識(shí)管理等技術(shù)優(yōu)化檔案資源實(shí)體管控和知識(shí)內(nèi)容“再組織”；以物聯(lián)網(wǎng)、智慧化等手段推進(jìn)城建智慧檔案管庫建設(shè)；以BIM、GIS、知識(shí)標(biāo)注等手段建立工程檔案空間、時(shí)間、建筑、事件等多維度檢索索引；以虛擬現(xiàn)實(shí)、三維建模、數(shù)字?jǐn)⑹隆⑿旅襟w藝術(shù)等元宇宙技術(shù)實(shí)現(xiàn)城建檔案數(shù)字陳展[15]、虛擬館員和數(shù)字文創(chuàng)；以在線學(xué)習(xí)系統(tǒng)、虛擬仿真實(shí)驗(yàn)系統(tǒng)等推進(jìn)建設(shè)工程檔案人員繼續(xù)教育[16]等。

以建設(shè)工程檔案智慧可視歸集為例，可利用人工智能技術(shù)，通過文件編碼、文件標(biāo)題、產(chǎn)生部門等關(guān)鍵信息與預(yù)置的文件歸檔范圍、分類方案、保管期限比對(duì)，判斷文件是否需歸檔，實(shí)現(xiàn)電子檔案自動(dòng)收集和整理；運(yùn)用空間可視化、知識(shí)圖譜技術(shù)，為構(gòu)筑物結(jié)構(gòu)、工程部位等建立知識(shí)標(biāo)簽，將檔案智能關(guān)聯(lián)至構(gòu)筑物結(jié)構(gòu)、工程部位等輕量化信息模型上，支撐可視化檔案驗(yàn)收等。在面向數(shù)字文旅的智慧服務(wù)上，城建檔案所記錄的城市發(fā)展歷程和規(guī)劃建設(shè)信息是文化旅游的合意對(duì)象，現(xiàn)實(shí)中也有一些城建檔案部門兼管城市規(guī)劃展覽館等實(shí)體資源的情況。城建檔案部門可運(yùn)用虛擬現(xiàn)實(shí)、三維建模、GIS等技術(shù)將城建檔案中記載的“人、事、物、景”要素等打造成虛擬互動(dòng)的數(shù)字文旅產(chǎn)品。

城建檔案部門應(yīng)把握數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下整體向好的制度環(huán)境，加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵺`成果的交流借鑒和總結(jié)反思，聚焦城建檔案治理現(xiàn)實(shí)問題和發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下城市檔案治理協(xié)同化、規(guī)范化、數(shù)智化三維并進(jìn)，建立健全新時(shí)代城建檔案治理體系。

*本文內(nèi)容節(jié)選自劉越男和周文泓主編、知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社出版的專著《數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略背景下的檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型年度報(bào)告》。轉(zhuǎn)載已獲相關(guān)授權(quán)。

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（責(zé)任編輯：馮婧愷 張 帆）