全球糧食安全治理

［摘要］ 近年來，全球糧食安全問題日益受到世界各國及國際社會的高度關注，尋求一種新型的、符合各國利益的糧食安全解決機制成為亟待突破的難題。作為亞洲重要的區(qū)域共同體，東盟開創(chuàng)獨具特色的“治貧止饑”共生型網(wǎng)絡機制?！爸呜氈桂嚒睂嵺`路徑為共生型網(wǎng)絡治理，即在縱向上各成員國共同發(fā)展，在橫向上開展雙邊及多邊合作的治理方式，提供可操作的實踐經(jīng)驗。東盟共生型網(wǎng)絡治理模式整體性、關聯(lián)性的治理理念，內外共生、協(xié)調聯(lián)動的治理機制以及多方主體參與的治理風格，為國際社會擘畫一份可供借鑒的經(jīng)驗圖和路線圖，具有良好的范例價值。

［關鍵詞］ 東盟；2030年可持續(xù)發(fā)展目標；“治貧止饑”；整體性思維；共生型網(wǎng)絡治理

［中圖分類號］ D814.1；F316.11" " " " "［文獻標識碼］ A" " " "［文章編號］1003－2479（2024）06-028-12

21世紀以來，作為全球第六大經(jīng)濟體和亞洲首個次區(qū)域共同體，東盟在國際社會中的政治經(jīng)濟地位迅速提升，并在推進減貧事業(yè)和糧食安全發(fā)展、踐行聯(lián)合國千年發(fā)展戰(zhàn)略中取得了較好的成效。當前，面對國際形勢的深刻復雜變化，糧食安全與貧困問題等與人類發(fā)展密切相關的議題被置于國際議程中的重要位置。在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標的指導下，本文致力于將宏觀與微觀視角相結合，對東盟及其各成員國進行深入的分析，并從探究東盟“治貧止饑”實踐的內在機理和具體路徑，提出東盟獨具特色的“治貧止饑”模式——共生型網(wǎng)絡治理，并梳理該模式的整體性、關聯(lián)性的治理理念，內外共生、協(xié)調聯(lián)動的治理機制，以及多方主體參與的治理風格。此外，本文在借鑒東盟成功經(jīng)驗的基礎上嘗試性地提出針對性的路徑優(yōu)化建議，以期為該類全球性發(fā)展議題的解決提供全新的思考。

伴隨著全球經(jīng)濟迅速發(fā)展和國家間復合相互依賴的增強，糧食安全與貧困問題逐步進入全球發(fā)展與治理的議程中。經(jīng)濟全球化給世界各國帶來新的發(fā)展機遇，發(fā)展中國家釋放出巨大的社會發(fā)展?jié)摿Γ宦?lián)合國世界糧食計劃署為來自80個國家的超過8000萬人提供糧食援助以應對緊急情況，國際社會“治貧止饑”進程初見成效。2020年以來，受烏克蘭危機、氣候變化等多重因素沖擊，全球糧食體系受到較大影響1，世界消除饑餓、維護糧食安全的進程出現(xiàn)部分倒退現(xiàn)象。2022年《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報告顯示，2021年全世界有7.02億～8.28億人面臨饑餓問題，僅2019—2020年間就增加了1.03億人2。聯(lián)合國提出的2030年可持續(xù)發(fā)展議程中，包含“無貧窮”“零饑餓”等10余個可持續(xù)發(fā)展指標，進一步明確在世界范圍內消除貧困與饑餓、實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的必要性與決心。目前，許多國家和國際組織紛紛致力于解決全球發(fā)展中出現(xiàn)的貧窮和饑餓問題，東盟各國在促進該議程發(fā)展落實過程中始終推動目標的整體性、綜合性和關聯(lián)性落實，加強發(fā)揮區(qū)域協(xié)調機制的作用，展現(xiàn)東盟及其成員國“共生型”治理的制度特色。

一、文獻綜述

目前，國內外學界在關于東盟減少貧困、消除饑餓的議題上已經(jīng)取得了較為豐富的研究成果。由于在具體國情、研究目的和研究對象等方面存在多維度差異，國內外在該議題領域的研究各有其側重點。其中，國外研究主要聚焦東盟各國“治貧止饑”事業(yè)進展的微觀層面，在進行具體研究時側重探析其貧困發(fā)生和演變的作用機制、具體因果關系，將其研究問題進行模型化，注重定量分析；中國國內研究則偏向于議題實踐和政策建議，以及有關中國—東盟合作機制視域下的減貧研究，側重于將東盟作為整體對其進行宏觀分析，探析其減貧路徑中的經(jīng)驗與不足。

（一）國外研究現(xiàn)狀

當前，關于東盟糧食安全問題的主要研究方向從國別研究層面向區(qū)域整體研究層面轉變。Angeles-Agdeppa等人探究菲律賓糧食安全與扶貧問題，重點聚焦亞洲金融危機、自然災害等外部沖擊以及國家糧食供應、消費與分配模式對糧食安全造成的影響1。Culas RJ等人構建糧食安全指標體系，并通過柬埔寨國家層面的數(shù)據(jù)對糧食安全進行趨勢分析與政策指引2。由此可見，由于東盟不同國家之間的糧食安全程度存在較大差異，因此早期研究主要針對糧食問題較為嚴峻的國家。然而，隨著東盟各成員國在糧食安全治理方面的協(xié)作，相當一部分學者開始致力于通過模型化分析探究整個東盟組織的糧食安全與貧困問題。在糧食安全方面，Pushpanathan Sundram著眼于東盟糧食體系的脆弱性與面臨的挑戰(zhàn)，提出可持續(xù)與包容性農(nóng)業(yè)以推動東盟長期的糧食安全3。國際糧食政策研究所等機構提出促進東盟的農(nóng)業(yè)轉型與市場一體化以提高區(qū)域糧食生產(chǎn)的競爭力，減少欠發(fā)達成員國遭受糧食安全沖擊的風險4。在貧困研究方面，Bruno Jetin探析東盟國家的貧困演變過程，從社會動態(tài)發(fā)展的過程驗證東盟各成員國之間的經(jīng)濟差距是否縮小5。Ridho Firmansyah等人注重微觀層面，通過FEM模型分析5個東盟成員國的國內因素對貧困的傳導影響，并發(fā)現(xiàn)各變量作用效果均存在一定的差異6。

（二）中國國內研究現(xiàn)狀

中國國內的研究多側重于中國—東盟合作，以及對東盟整體及其作用機制的研究，具有較強的政策實踐性。其中，鞠海龍等人對“一帶一路”倡議下中國—東盟減貧合作的前景持積極的態(tài)度7，多種機制的共同作用將為東盟的減貧進程帶來更多的發(fā)展空間，并對中國—東盟合作視域下“治貧止饑”的作用路徑進行深入地分析。此外，部分學者從全球治理和經(jīng)濟全球化影響的視角對糧食安全與貧困問題進行剖析。崔海寧提出東盟的糧食安全治理呈現(xiàn)出諸多新的發(fā)展動向，在價值導向、治理結構以及治理規(guī)制等方面取得了一定成果1。余淼杰等從經(jīng)濟視域分析貿易投資便利化在東盟產(chǎn)生的減貧效應，在探究貿易自由化與貧困饑餓產(chǎn)生關系的基礎上提出具有建設性的政策建議2。楊勝蘭分析聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程視角下貧困的不同類型，在區(qū)分保障類、發(fā)展類等不同因素導致貧困的基礎上提出相應的政策建議3。

綜上所述，當前，國內外對東盟糧食安全與貧困問題的研究已由國家層面逐步轉向區(qū)域層面，但其切入點偏向微觀，相關的研究仍顯得分散和碎片化，缺乏系統(tǒng)性總結。本文試圖以一種整體性的視角重新審視東盟“治貧止饑”過程中所展現(xiàn)的優(yōu)越性及存在的不足，并對其實踐路徑進行系統(tǒng)的歸納整理，從而為全球糧食安全問題的解決提供參考。

二、實踐路徑：整體關聯(lián)導向下的治理能力建設

2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過17項聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals，SDGs），尋求以綜合方式解決社會、經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展問題。為了推動可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)，東盟各國共同制定《東盟共同體愿景2025》，加強與SDGs對接，致力實現(xiàn)“無貧窮”“零饑餓”目標。作為一個區(qū)域性國際組織，東盟及其成員國注重系統(tǒng)協(xié)商，并且尊重各成員國的自主性發(fā)展和治理，發(fā)揮自身獨特的“小馬拉大車”作用4。在縱向治理實踐上，東盟及其成員國在整體性和關聯(lián)性治理上取得了長足的進步。

（一）現(xiàn)狀：穩(wěn)步前進，提升潛力

貧困一直以來是東盟長期存在的問題，有近四分之一的人口生活在貧困線以下，這意味著東盟要實現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中的消除貧困的目標仍然任重而道遠5。在SDGs發(fā)布之前，東盟就加強自身與聯(lián)合國千年發(fā)展目標（Millennium Development Goals，MDGs）的對接，無論是區(qū)域整體還是各成員國都高度重視貧困問題，并取得了一定的減貧成果。

自MDGs發(fā)布以來，東盟一直重視貧困問題的治理，直至SDGs出臺，東盟進一步加強自身治理與“治貧止饑”目標的對接。在減貧方面，東盟所取得的成績高于全球平均水平，僅次于中國。過去幾十年里，東盟的貧困人口數(shù)量和比重均大幅下降。2015年，東盟國家生活在極端貧困線（1.25 美元/天）以下的人口比重下降到12%，下降幅度達84%，減貧成效較為明顯6。從整體效果來看，東南亞逐漸從一個極端貧困地區(qū)改善為一個中度貧困地區(qū)。除此之外，東盟成員國從自身出發(fā)，注重提升發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展動力。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡（Sustainable Development and Solution Network，SDSN）發(fā)布的《2022年可持續(xù)發(fā)展報告——從危機到可持續(xù)發(fā)展：SDGs目標作為面向2030及未來的全球發(fā)展路線圖》，雖然東盟的減貧治理仍存在挑戰(zhàn)，但已朝著向好的趨勢發(fā)展。

本文通過2個指標綜合反映東盟國家的貧困治理狀況。其一是人類發(fā)展指數(shù)（Human Development Index，HDI），這是衡量人類發(fā)展的健康水平、知識水平與生活水平3個基本方面的綜合指標；其二是基尼系數(shù)（Gini index），這是衡量居民貧富收入差距的指標。根據(jù)表1可以看出，近年來，部分東盟成員國的人類發(fā)展指數(shù)水平呈現(xiàn)較為顯著的上升趨勢。此外，從東盟部分欠發(fā)達國家的基尼系數(shù)可知，東盟貧富差距也呈現(xiàn)縮小的趨勢。由此可見，東盟的減貧事業(yè)取得較為顯著的成果。

饑餓問題是與貧困問題相聯(lián)系的關乎人類生存的基礎性問題，尤其是近年來在烏克蘭危機等影響下，國際社會動蕩不安，糧食安全系統(tǒng)受到較大威脅，世界農(nóng)業(yè)市場也出現(xiàn)貿易限制和扭曲。在復雜的國際背景下，饑餓治理與糧食安全對絕大多數(shù)作為農(nóng)業(yè)國家的東盟而言顯得格外重要1。

無論是在MDGs框架下抑或是在SDGs框架下，東盟始終致力于實現(xiàn)“零饑餓”，在經(jīng)濟下行、氣候變化等多種因素的沖擊下，依然展現(xiàn)出良好的應對能力。從全球饑餓指數(shù)（Global Hunger Index，GHI）1來看，近年來，絕大部分東盟成員國的饑餓指數(shù)均處于20分以內，且該指數(shù)呈現(xiàn)顯著的下降趨勢，由此東盟國家基本完成從重度指數(shù)到輕度指數(shù)的過渡。東盟各國通過將處理饑餓問題與解決貧困問題有機融合，在“治貧止饑”的實踐中取得突出成就。

柬埔寨、老撾、緬甸、越南和泰國5個世界大米主要出口國共同提升東盟國家糧食國際價格議價權，保障糧食價格的穩(wěn)定，并推動東盟各國在糧食種植技術、物流交通運輸、土地資源、現(xiàn)代金融服務、法律法規(guī)制定、工農(nóng)貿合作、人才培訓等方面的發(fā)展2。東盟各國在大米出口政策方面采取不同的策略和舉措，共同構成東盟糧食產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的目標愿景，為解決饑餓問題與貧困問題創(chuàng)造良好條件。2016年，泰國政府提出“泰國農(nóng)業(yè)4.0發(fā)展戰(zhàn)略”，推動農(nóng)業(yè)精準化、智能化轉型；2017年，越南政府批準2017—2020年越南大米出口市場發(fā)展戰(zhàn)略及2030年遠景規(guī)劃，推動越南出口大米市場發(fā)展；隨著共建“一帶一路”倡議的推進，緬甸、越南和老撾的大米逐步打開中國市場，實現(xiàn)出口量的突破。

此外，2015年的第24屆東盟領導人會議制定《東盟一體化糧食安全框架》《東盟地區(qū)糧食安全戰(zhàn)略行動計劃（2015—2020）》，東盟糧食安全戰(zhàn)略也由此成形。在橫向實踐路徑上，東盟與中日韓緊急大米儲備（ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，APTERR）協(xié)議穩(wěn)定國際大米市場價格，同時向受災和貧困人口提供人道主義緊急援助，消除營養(yǎng)不良，提高農(nóng)民福祉，確保區(qū)域糧食安全3。

在多項舉措的共同作用下，東盟國家的貧困治理效果與糧食安全得到較大程度的提升，這主要體現(xiàn)在東盟國家的營養(yǎng)不足發(fā)生率上。近年來，東盟國家的營養(yǎng)不足發(fā)生率整體呈下降趨勢（圖1）。盡管2020年后，營養(yǎng)不足發(fā)生率在部分東盟國家出現(xiàn)小幅回升，但整體仍保持在較低水平，這充分說明東盟國家在治貧減貧的同時也充分保證糧食安全，形成“治貧”與“止饑”的區(qū)域協(xié)同與一體化治理。

可見，東盟國家在縱向和橫向治理方面取得了較好的成果，在穩(wěn)步前進的軌道上注重提高自身發(fā)展?jié)摿椭卫砟芰?，為“治貧止饑”目標做出初步貢獻。

（二）路徑：“質”“量”并重，加強對接

1.“治貧”：包容性增長，整體性思維

2015年通過的《東盟2025：攜手前行》，將SDGs與東盟2025年發(fā)展規(guī)劃有機結合，明確提出“要建立一個復原力強、包容、以人為本的共同體，確保平等發(fā)展和包容性增長；建立一個支持減貧的具有更多經(jīng)濟機會的共同體”1。除了提出總體減貧規(guī)劃，該文件還在經(jīng)濟共同體和社會文化共同體中提出更為具體的目標，譬如在東盟經(jīng)濟共同體中規(guī)定要推動更加平等與包容的經(jīng)濟增長，縮小發(fā)展差距，若不能消滅貧困，則至少要大幅削減貧困，維持人均國內生產(chǎn)總值（GDP）和中產(chǎn)階級的增長2。

除了整體層面的規(guī)劃，東盟還提出要與成員國共同配合，支持各成員國的減貧目標和實踐。與東盟將自身發(fā)展目標和SDGs相結合類似，東盟成員國也在自身發(fā)展戰(zhàn)略中強調與SDGs的對接，并將減貧目標置于首要地位。

2.“止饑”：統(tǒng)一協(xié)調、超越傳統(tǒng)，主體豐富、認知成熟

SDGs中的“零饑餓”目標，換言之，就是要保障全世界人民的糧食安全，改善營養(yǎng)狀況和促進可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展。東南亞地區(qū)是當今世界糧食主產(chǎn)區(qū)之一，大部分東盟成員國是農(nóng)產(chǎn)品出口國，泰國和越南就分別是全球第二和第三的大米出口國；同時，部分東盟成員國還是糧食進口國，如菲律賓和印度尼西亞等國家。因此，對東盟來說，消除饑餓、保障糧食安全至關重要。在實現(xiàn)“零饑餓”目標上，東盟的縱向治理措施（側重于東盟內部的發(fā)展?jié)摿?，而與外部國家的合作則放在橫向治理措施進行討論，如APTERR協(xié)定等）主要有以下幾個方面。

第一，東盟作為一個整體通過了統(tǒng)一的“止饑”政策和行動。2015年舉行的第24屆東盟領導人會議制定了《東盟一體化糧食安全框架》《東盟地區(qū)糧食安全戰(zhàn)略行動計劃（2015—2020）》兩份文件，標志著東盟首次就“零饑餓”問題治理有了清晰的框架和路線圖，東盟糧食安全戰(zhàn)略也由此確立1?？傮w上，東盟“止饑”的目標是確保長久的糧食安全和提升人民生活水平，具體包括促進糧食生產(chǎn)，促進糧食市場貿易和投資，確保食品質量、安全與營養(yǎng)等。圍繞總體目標和分目標，形成糧食安全與緊急救助、可持續(xù)性糧食貿易、糧食安全信息統(tǒng)一系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)創(chuàng)新4個工作要點。以上這些為東盟的“零饑餓”治理提供了明確的目標和方向。

第二，東盟“止饑”治理的指導理念和價值取向發(fā)生轉變，超越了傳統(tǒng)的糧食自給自足范疇。東盟“止饑”行動與政策由最初注重減少饑餓人數(shù)的“量”轉變?yōu)椤百|”與“量”并重。東盟出臺的《東盟一體化糧食安全框架》《東盟地區(qū)糧食安全戰(zhàn)略行動計劃（2015—2020）》指出，“零饑餓”不僅是要擁有自給自足的糧食，還應包括食品與營養(yǎng)安全等范疇。東盟的“零饑餓”目標是在統(tǒng)一的糧食生產(chǎn)基地和流通市場的基礎上為本地區(qū)人民提供充足、安全和富有營養(yǎng)的糧食與食品，改善本地區(qū)人民的生活和福祉，進而打造一個具有競爭力、包容性、可持續(xù)發(fā)展并融入全球經(jīng)濟的東盟糧農(nóng)體系2。由此可見，東盟“止饑”行動的指導理念和價值取向已提升到包含食品安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等領域的新高度，同時也體現(xiàn)東盟實現(xiàn)SDGs目標的新轉變。

第三，東盟的“止饑”實踐納入了更多的主體。進入21世紀以來，東盟農(nóng)林部部長會議開始重視和強調農(nóng)民及農(nóng)業(yè)合作社在實現(xiàn)“零饑餓”目標上的重要性?！稏|盟糧食、農(nóng)業(yè)與林業(yè)合作愿景及戰(zhàn)略規(guī)劃（2016—2025）》將農(nóng)民等非國家行為體納入農(nóng)產(chǎn)品市場和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈之中，從而達到落實地區(qū)糧食安全治理的目標3。除此之外，2017年舉行的第19次東盟農(nóng)業(yè)部部長會議通過了《東盟糧食、農(nóng)業(yè)及林業(yè)技術研發(fā)公私合作伙伴關系地區(qū)框架（2017）》，這是關于政府部門與企業(yè)等在糧食安全方面合作的首份文件，旨在調動東盟各領域力量，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展技術的研發(fā)、應用和推廣等，以實現(xiàn)《東盟糧食、農(nóng)業(yè)與林業(yè)合作愿景及戰(zhàn)略規(guī)劃（2016—2025）》的目標4。

第四，東盟對“止饑”治理對象的認知更加成熟，機制更加豐富。在治理對象上，在《東盟糧食、農(nóng)業(yè)與林業(yè)合作愿景及戰(zhàn)略規(guī)劃（2016—2025）》的指導下，東盟“止饑”行動的努力范圍包括以下方面：地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟均衡、包容性和可持續(xù)增長；減貧和消除饑餓；糧食供應量、食品安全及合理營養(yǎng)；糧食貿易便利化合作和市場準入；農(nóng)業(yè)對氣候變化、自然災害等威脅因素的應對和復原能力等方面5。在治理機制上，東盟陸續(xù)出臺三大規(guī)范制度，自2008年起，東盟逐步加強糧食及食品標準的構建與對接；自2015年起，東盟引入農(nóng)業(yè)規(guī)范體系，建立一套保證初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全的規(guī)范體系；自2017年起，東盟陸續(xù)出臺合作治理指導原則6。

綜上所述，東盟在實現(xiàn)SDGs“零饑餓”目標上做出多方面的努力，轉變原有政策和行動思維，實現(xiàn)治理實踐、治理理念、治理主體、治理機制和治理認知上的轉型，更加注重SDGs目標的整體性以及“質”“量”兼容。

（三）挑戰(zhàn)：成員國發(fā)展差異較大，目標銜接不足

從東盟縱向治理實踐來說，雖然在“治貧止饑”目標上取得了一定的成果，但隨著全球化的發(fā)展和國際形勢的動蕩，新的治理挑戰(zhàn)和瓶頸也隨之而來。在縱向治理實踐中，東盟主要關注其內部發(fā)展?jié)摿?，但各成員國間發(fā)展水平不一、差異較大。具體而言，現(xiàn)階段東盟縱向治理面臨的挑戰(zhàn)可分為以下幾個方面，亦即未來東盟在進行“治貧止饑”治理時可以從以下幾個方面發(fā)力蓄能。

第一，面對經(jīng)濟基礎較為薄弱的問題，東盟應進一步提高自身經(jīng)濟發(fā)展水平。東盟成員國中柬埔寨、老撾、緬甸、菲律賓和越南等國家的人均GDP較低，這些國家在實現(xiàn)“治貧止饑”目標上也存在著較大挑戰(zhàn)1。東盟可以重點關注這些成員國，使東盟整體在以下方面取得進步：經(jīng)濟發(fā)展更具包容性；提供更為優(yōu)質、體面的工作；提高現(xiàn)代經(jīng)濟技能；滿足持續(xù)和新出現(xiàn)的衛(wèi)生需求；對氣候變化和自然災害作出有力響應；建立具有較強復原能力的社會保障體系2。

第二，國內基礎設施和教育水平亟待提高。東盟成員國中經(jīng)濟較為落后的國家的基礎設施并不完善，鐵路、公路等建設面臨資金難題。此外，由于東盟成員國經(jīng)濟發(fā)展差距較大，部分成員國對教育的投入不足，尤其是在中等教育上差距較大。

第三，東盟的內部協(xié)調機制仍需進一步加強。2000—2015年，在MDGs實施期間，東盟并未建立起整體的反應機制，僅出臺兩份相關文件討論MDGs的落實。由于成員國間聯(lián)系不緊密，未建立起協(xié)調一致的行動框架和戰(zhàn)略方針，導致各國在目標落實上出現(xiàn)較大的差異。未來，東盟及其成員國要更好落實“治貧止饑”目標，需要建立起內部協(xié)調機制，促進各成員國達成目標并推動東盟實現(xiàn)長期發(fā)展。

第四，東盟及其成員國需要加快與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標的對接。盡管已有整體性的東盟發(fā)展目標和《東盟共同體愿景2025》，但亟須制定具體機制推動落實。例如，在“治貧”目標上，2017年舉行的第10屆東盟農(nóng)村發(fā)展與減貧部長會議上才正式通過首份具體減貧框架行動方案，并將其中的社會文化共同體目標細化為14項具體目標3。未來，東盟及其成員國對接SDGs的緩慢步伐可能會阻礙“治貧止饑”的整體效果和努力。此外，東盟及其成員國需盡快出臺落實SDGs的國別方案，將各成員國發(fā)展和治理的不同情況與東盟整體發(fā)展充分結合起來。

三、東盟經(jīng)驗及全球啟示——共生型網(wǎng)絡治理

東盟作為東亞地區(qū)一體化的先驅和主導力量、亞洲首個次區(qū)域共同體，在推進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、踐行SDGs等多個維度均取得顯著成效。東盟的“治貧止饑”治理實踐背后，是國際組織對全球治理深度參與的范式案例，也為東盟獨具特色的共生型網(wǎng)絡治理發(fā)揮了重要效用。

（一）東盟共生型網(wǎng)絡治理：綜合性、系統(tǒng)性及相互關聯(lián)性

截至2024年9月，東盟是全球第五大經(jīng)濟體，預計到2030年可能成為第四大經(jīng)濟體。同時，東盟擁有約6.5億人口，是全球第三大勞動力集中地。盡管經(jīng)濟增長穩(wěn)定，但東盟仍有25.2%的人口生活在貧困線以下，這意味著東盟國家要實現(xiàn)“無貧窮”“零饑餓”目標仍有很長的路要走1。面對區(qū)域內貧困率、饑餓率雙高的困局，東盟及各成員國均高度重視貧困、饑餓問題，并努力將自身的“治貧止饑”戰(zhàn)略與《東盟共同體愿景2025》和聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等有效對接，這為其應對糧食安全與貧困問題創(chuàng)造了良好的戰(zhàn)略環(huán)境。此外，東盟治理案例也為國際組織的全球治理帶來了許多可借鑒經(jīng)驗。

1.以雙邊合作為軸心、多邊國際組織深度參與為抓手

在全球化的時代背景下，東盟積極與相關國際組織、周邊國家展開深度合作并取得豐碩成果。直接與當事國開展合作，較少借助于第三方機構的雙邊及多邊合作對提高減貧合作的開展、落實效率意義重大。在參與多邊議程時，東盟結合自身實際及直接合作國家的具體情況，積極與包括聯(lián)合國、亞洲開發(fā)銀行等在內的多邊發(fā)展機構開展合作。在落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中，東盟以雙邊合作為軸心、多邊國際組織深度參與為抓手的“治貧止饑”實踐為全球治理開拓了新思路。

東盟圍繞自身發(fā)展戰(zhàn)略、依托雙邊合作的高效模式，對焦點貧困問題“對癥下藥”。例如，基礎設施建設落后問題成為部分東盟國家致貧的主要因素之一。針對現(xiàn)實問題，東盟國家積極尋求與中國開展雙邊合作。2018年2—4月，中國援老撾瑯勃拉邦醫(yī)院升級改造項目、中國援柬埔寨流動診所項目等順利進行，這些涉及基礎設施的項目為當?shù)厝嗣裆?、發(fā)展事業(yè)帶來較大的變化。此外，東盟充分利用多邊發(fā)展機構開展合作項目，如印度尼西亞利用中國減貧與區(qū)域合作基金、亞洲基礎設施投資銀行等開展印度尼西亞水壩運行改善與安全項目建設。

2.發(fā)展愿景與SDGs深度對接，共同體模式提質增效

早在聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》正式通過前，東盟多個成員國便已經(jīng)開始思考如何實現(xiàn)自身國家發(fā)展戰(zhàn)略與SDGs的有效對接，并推動自身未完成的MDGs特別是減貧目標得以繼續(xù)落實。東盟作為區(qū)域性國際組織，將自身發(fā)展愿景與全球性發(fā)展議程深度貼合，展現(xiàn)了國際組織參與全球治理的新姿態(tài)、新樣式。

自東盟共同體建立后，東盟就試圖對照新的全球發(fā)展議程制定自身的東盟發(fā)展目標（ASEAN Development Goals，ADGs）。2015年，東盟通過了《東盟2025：攜手前行》2。這是一項對東盟經(jīng)濟共同體、政治安全共同體和社會文化共同體到2025年的發(fā)展目標加以規(guī)定的戰(zhàn)略性文件。至此，東盟首次將全球發(fā)展議程整合進自身發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)自身發(fā)展與全球治理齊步走的創(chuàng)新實踐，為國際組織更高效、更切實地參與全球治理提供了可借鑒模板。

東盟共同體建設中，經(jīng)濟共同體和社會文化共同體的戰(zhàn)略目標中均涉及“治貧止饑”目標。東盟社會文化共同體認為，2015年通過的聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》將延續(xù)MDGs的努力，并重點應對如貧困、不平等、極端暴力、自然資源退化和氣候變化等實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。東盟共同體建設中各個模塊形成互補，并形成合力共同完成消除貧困、機會均等戰(zhàn)略性目標。共同體模式有利于增強東盟的整體性，東盟對全球性、區(qū)域性問題擁有更多的發(fā)言權，從互不團結到共同合作，東盟共同體為區(qū)域性國際組織、多邊國際組織高效開展、參與全球發(fā)展治理指明了新方向、新發(fā)力點。

3.借優(yōu)補短、借力打力，“質”“量”齊飛

農(nóng)業(yè)是大多數(shù)東盟國家的支柱產(chǎn)業(yè)。這些東盟國家高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，抓住以數(shù)字化、信息化推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設發(fā)展趨勢，出臺一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略，對接聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中“零饑餓”的構想。東盟緊密結合自身區(qū)位優(yōu)勢，在“質”與“量”上齊發(fā)力，將農(nóng)業(yè)作為落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的切入點，以“零饑餓”帶動區(qū)域經(jīng)濟擺脫貧窮，思路清晰、效果顯著。

東盟積極與周邊國家簽署多項雙邊農(nóng)業(yè)合作協(xié)議，建立了多個雙邊工作機制。共同實施數(shù)百項農(nóng)技交流項目，在柬埔寨、老撾和菲律賓等國家建立農(nóng)業(yè)技術示范基地，在越南、印度尼西亞和緬甸等國家建立農(nóng)作物優(yōu)良品種試驗站，為夯實本地區(qū)糧食安全提供了有力支撐。東盟積極參與《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP），為區(qū)域內農(nóng)產(chǎn)品貿易帶來新的機遇，農(nóng)貿產(chǎn)品“走出去”，“治貧止饑”的機會才能“走進來”。東盟還出臺《可持續(xù)農(nóng)業(yè)指南》，致力于打造可持續(xù)循環(huán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，更好地解決秸稈燃燒及塑料制品降解和化肥、殺蟲劑污染等問題1。同時，東盟非常重視糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，不僅推進各成員國創(chuàng)立多邊糧食合作中心，努力為各成員國之間搭建糧食生產(chǎn)技術人才交流平臺，還提升農(nóng)業(yè)數(shù)字化科技應用水平，促進農(nóng)業(yè)跨境電商發(fā)展2。此外，借力打力，以“止饑”治貧。東盟將“零饑餓”的治理工作與“消除貧窮”有機結合，充分發(fā)揮地區(qū)、各成員國傳統(tǒng)區(qū)位優(yōu)勢，走出一條屬于東盟的全球治理之路。這也為國際組織參與全球治理提供全新思路，即充分考慮現(xiàn)狀、分析優(yōu)勢，針對愿景目標不能盲目發(fā)力，發(fā)揚優(yōu)勢方能持續(xù)進步，“借優(yōu)補短，借力打力”以打開治理新篇。

（二）路徑優(yōu)化：差異性、科學性及不穩(wěn)定性

1.內部差異亟需正視，區(qū)域協(xié)調機制大展身手

東盟及其成員國仍需進一步提高自身的經(jīng)濟發(fā)展水平，為“治貧止饑”目標的落實提供切實的經(jīng)濟和社會基礎。由于東盟各成員國國情不同、發(fā)展情況各異，因此，各成員國對SDGs的對接情況也存在較大的差異。同時，各成員國對出臺落實關于推進SDGs的國別方案進展情況亦各不相同。這些問題不利于區(qū)域共同體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。盡管已有原則性的東盟發(fā)展目標和《東盟共同體愿景2025》，但東盟整體的與聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》對接方案直到2017年10月才正式出臺，相應的落實機制建設仍需要時間。具體就減貧而言，在2015年12月舉行的第9屆東盟農(nóng)村發(fā)展與減貧部長會議中提出各成員國積極推進與聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，并于之后的部長級會議中出臺了《東盟農(nóng)村發(fā)展與減貧框架行動方案（2016—2020）》，但各成員國之間相對緩慢的對接步伐或成為東盟推進“治貧止饑”工作的阻力，正在建設的區(qū)域協(xié)調機制將成為破局關鍵。這也為國際組織參與全球治理提供了寶貴經(jīng)驗：加強國際組織與成員國的溝通對話機制對國際組織的整體性、高效性具有重大意義，國際組織需創(chuàng)立和完善從整體向成員國的政策協(xié)同落實機制，切實提高國際組織內部的行動效力。

目前，東盟落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的區(qū)域協(xié)調機制正在建立。在MDGs落實期間，東盟整體反應遲緩，直到2009年才出臺第一份文件以討論東盟MDGs的落實，第二份也是最后一份相關文件于2011年出臺；對整個東盟的MDGs落實情況加以評估的文件數(shù)量也相對較少。這也成為東盟各成員國在推進聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》時差異較大的深層次原因。國際組織在推進SDGs目標乃至參與全球治理時，需全面考慮國別差異，及時建立區(qū)域性協(xié)調機制，提高從整體到部分的行動力和時效性。國際組織內部協(xié)調機制的建立對國際組織保持自身整體性、促進成員國對共同目標的推進具有現(xiàn)實性意義，也有利于國際組織長期發(fā)展。

2.建立科學、系統(tǒng)的評估體系，助力治理合作可持續(xù)開展

SDGs所強調的指標化治理方法對國際減貧合作提出更高的數(shù)據(jù)要求，對東盟與其開展合作的國家、國際組織的統(tǒng)計能力也提出更高的要求。SDGs的通過和落實標志著自20世紀90年代起逐漸興起的指標化治理方法的全面強化。由于指標化治理強調目標明晰和可跟蹤、可驗證，因此，對輔助政策決策、跟蹤的數(shù)據(jù)提出了較高的要求，這也體現(xiàn)SDGs對MDGs中多項目標未能如期實現(xiàn)的反思1。

建立具有科學性的評估體系對提升東盟開展減貧合作效能意義非凡。例如，建立中國—東盟統(tǒng)計能力培養(yǎng)中心、中國—東盟減貧評估體系、中國—東盟減貧智庫網(wǎng)絡等，不僅有助于東盟減貧合作科學性的提高，還有利于雙邊合作中統(tǒng)計能力的培養(yǎng)。東盟內部數(shù)據(jù)協(xié)調機制的建立，將很大程度地避免未能將各成員國具體情況進行統(tǒng)籌分析的短板，對“治貧止饑”量化指標的優(yōu)化具有指導意義。科學性的數(shù)據(jù)統(tǒng)計評估體系將為東盟指導各成員國制定針對性的國別方案及政策提供建設性幫助，同時將間接助力全球可持續(xù)發(fā)展減貧數(shù)據(jù)網(wǎng)絡的搭建，為提高數(shù)據(jù)的國際可比性做出東盟貢獻，也為全球治理提供科學性的行動路徑和統(tǒng)計數(shù)據(jù)參考。

3.不穩(wěn)定的區(qū)域形勢帶來風險，外部因素需要平衡

東盟作為次區(qū)域經(jīng)濟共同體，一直以來備受大國青睞，其發(fā)展也正是在“大國平衡”的基礎上獲得了主導權2。以中國—東盟減貧合作為例，雙方合作開展的理念“以經(jīng)濟性為核心考量、減少政治性影響”也可能會觸及其他國家在該地區(qū)的利益訴求，從而帶來地區(qū)不穩(wěn)定因素，為東盟參與全球治理帶來巨大阻力。例如，印度實施“東向戰(zhàn)略”以來，不斷加強與緬甸等東盟成員國的戰(zhàn)略互動3。2016年，印度對東盟直接投資額已超過10億美元，位列歐盟、美國、日本、中國、韓國和澳大利亞之后的第7位。澳大利亞倡導的東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿易區(qū)（ASEAN—Australia—New Zealand Free Trade Area，AANZFTA）已于2010年進入實質性的運營階段，2015年，該貿易協(xié)定簽訂國GDP總量已達到3.9萬億美元，其中澳大利亞的貿易額為1200億美元4。這些足見東盟所在區(qū)域牽扯利益相關方的復雜性。所以，尋求大國間利益平衡成為東盟“治貧止饑”路徑探索可持續(xù)化的關鍵。東盟應發(fā)揮自身包容性特點，積極搭建對話協(xié)商平臺，美國、日本、澳大利亞等國家在東盟的減貧工作與中國—東盟減貧合作有著共同的目標，在許多項目上有著較強的互補性，減貧經(jīng)驗也可以進行交流分享。東盟應積極利用減貧經(jīng)驗共享這一契機，為各方在東盟主導下的減貧合作提供積極對話的窗口，以削減區(qū)域不穩(wěn)定因素可能帶來的外部阻力5。

東盟減貧合作以東盟成員國為主體，應在此基礎上充分利用“東盟+”機制、東盟與其合作伙伴自由貿易區(qū)平臺、中國—東盟社會發(fā)展與減貧論壇為代表的雙邊平臺，為東盟開展“治貧止饑”合作提供主體性支撐。此外，亞洲基礎設施投資銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國亞洲太平洋經(jīng)濟社會委員會、東盟“10+3”機制等多邊平臺也是助力東盟減貧合作的重要力量。東盟應積極利用自身區(qū)位優(yōu)勢，關注共建“一帶一路”倡議等所帶來的合作契機，將不穩(wěn)定的外部因素整合輸出為可控的、積極的地緣紅利，為東盟主導下進行的減貧合作框架創(chuàng)造穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展條件。平衡兼顧各方利益、定期展開高級別協(xié)商對話，妥善安排東盟主導下的各方合作交流，這是為東盟持續(xù)參與全球治理提供穩(wěn)定環(huán)境的關鍵性舉措，需要重點關注。

四、結論：內外共生、協(xié)調聯(lián)動

可持續(xù)發(fā)展不是單獨某一個國家的問題，而是全球性問題，要求全人類共同面對解決，即東盟所踐行的共生型網(wǎng)絡治理模式。東盟在制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策方面起步較早，在“無貧窮”“零饑餓”政策制定與實施方面積累了一些經(jīng)驗。東盟在立足區(qū)域內可持續(xù)發(fā)展的基礎上，兼顧區(qū)域與國際兩個方面，為落實聯(lián)合國《2023年可持續(xù)發(fā)展議程》所推出的一系列合作舉措成為全球關注焦點，率先發(fā)布落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》方案，將聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》與自身發(fā)展愿景有機結合，提出將以消除貧困和饑餓等目標作為首要任務，不斷探索完善經(jīng)濟繁榮、社會進步、環(huán)境優(yōu)美的可持續(xù)發(fā)展之路等新主張、新理念和新方案，對世界各國落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》起到了引領作用。

綜上，東盟對SDGs目標的落實與創(chuàng)新，不僅為全球治理提供了清晰的思路，更是在解決饑餓、貧窮等突出的人類生存問題上發(fā)揮了建設性作用。隨著國際形勢變化和全球化的推進，東盟將在自身不斷發(fā)展的同時繼續(xù)在饑餓、貧窮等問題的解決上發(fā)揮無可代替的作用。在可預見的未來，東盟“治貧止饑”實踐路徑將成為聯(lián)動全球不同國家和地區(qū)以及國際組織共同參與全球治理的“定海神針”，為共生型網(wǎng)絡治理——縱向上成員國共同發(fā)展，橫向上開展雙邊及多邊合作的治理理念提供可操作的實踐經(jīng)驗，為全球發(fā)展帶來新進展。

聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標是對人類、地球、繁榮、和平以及合作伙伴關系最美好的希冀，東盟成功的治理經(jīng)驗已經(jīng)證明了國際社會有能力完成可持續(xù)發(fā)展目標，有能力解決好現(xiàn)階段全球治理存在的問題，更有能力創(chuàng)造非凡的成就。東盟的共生型網(wǎng)絡治理模式，內外共生、協(xié)調聯(lián)動的治理機制，整體性、關聯(lián)性的治理理念，多方主體參與的治理風格，為國際社會擘畫了一份可供借鑒的經(jīng)驗圖和路線圖。

（責任編輯：劉" 嫻）

Global Food Security Governance： A" Case Study of the ASEAN's"\"Fighting Poverty and Stopping Hunger\" Symbiotic Network

Xu Zhenwei，Lu Xinyang （Nankai University， Tianjin， 300350， China）

Abstract： In recent years， global food security has attracted more and more attention from all over the world， and seeking a new food security solution mechanism that conforms to the interests of all countries has become a problem that needs to be solved urgently. As an important regional community in Asia， ASEAN has created a unique symbiotic network of \"Fighting Poverty and Stopping Hunger\"， the practical paths of which provide practical experience for the governance that develops together among ASEAN members vertically and carries out bilateral and multilateral cooperation horizontally. With its holistic and interconnected concept， internally and externally symbiotic and coordinated mechanismand multi-stakeholder governance style，the ASEAN symbiotic network governance serves as a valuable example， providing the experience and roadmap for the international community.

Keywords： ASEAN; 2030 Sustainable Development Goals; Fighting Poverty and Stopping Hunger; Holistic Thinking; Symbiotic Network Governance

［作者簡介］ 徐振偉，南開大學周恩來政府管理學院副教授；魯欣陽，南開大學周恩來政府管理學院研究助理，天津 300350

［基金項目］國家社會科學基金一般項目“我國社會組織參與‘一帶一路’的行動意愿、行動能力和制度支持研究”（19BGJ012）

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