實施自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略

【摘要】為貫徹落實黨的二十大報告和二十屆三中全會提出的“實施自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”，要緊緊聚焦自貿試驗區(qū)承擔的使命，加快制度創(chuàng)新步伐，圍繞加快打造特色鮮明的產業(yè)以打造多功能自貿試驗區(qū)。以建設多功能自貿試驗區(qū)，作為實施提升戰(zhàn)略的突破口，促進自貿試驗區(qū)高質量發(fā)展。在建設多功能自貿試驗區(qū)上，要分類推進、分區(qū)施策，圍繞推進產業(yè)鏈合作開展系統(tǒng)集成制度創(chuàng)新。

【關鍵詞】自貿試驗區(qū)；提升戰(zhàn)略；多功能

【中圖分類號】F752

作者簡介：趙福軍，國務院發(fā)展研究中心對外經濟研究部綜合研究室主任、研究員，博士，研究方向：對外經濟與政策。

從我國自貿試驗區(qū)的十多年實踐來看，自貿試驗區(qū)建設任務包括制度創(chuàng)新、輻射帶動經濟發(fā)展、服務國家戰(zhàn)略、優(yōu)化營商環(huán)境、提升國際合作水平和打造具有國際競爭力的產業(yè)等內容。黨的二十大報告和二十屆三中全會均提出，實施自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿試驗區(qū)”）提升戰(zhàn)略。要落實好這一決策部署，要圍繞加快打造特色鮮明的產業(yè)而打造多功能自貿試驗區(qū)，并以此作為實施提升戰(zhàn)略的突破口，推動自貿試驗區(qū)高質量發(fā)展。

一、自貿試驗區(qū)建設面臨的新形勢新要求

（一）自貿試驗區(qū)制度框架已基本奠定，自貿試驗區(qū)建設進入新階段

我國自貿試驗區(qū)經過10多年的探索與建設，已建立包括貿易、投資自由化便利化、營商環(huán)境優(yōu)化等制度框架，形成大量制度創(chuàng)新成果，并在全國范圍內復制推廣。目前，全國22個自貿試驗區(qū)，形成覆蓋東中西東北區(qū)域的布局格局。22個自貿試驗區(qū)以不到全國千分之四的國土面積，貢獻了全國近20%的貿易和吸引外資的份額。目前，自貿試驗區(qū)建設和運行日益完善，進入發(fā)展新階段。今后，自貿試驗區(qū)要側重提高建設質量，更好發(fā)揮制度創(chuàng)新作用，在推進高水平對外開放中發(fā)揮更多更大的作用。

（二）當前自貿試驗區(qū)建設面臨的形勢已不同于建立之初

2013年9月上海自貿試驗區(qū)設立，是我國第一個自貿試驗區(qū)。目前經濟形勢與2013年的國際環(huán)境相比有三點差異：一是全球化形勢在變化。雖然單邊主義、貿易投資保護主義有所上升，逆全球化思潮有所抬頭，但全球化仍是主流，只不過，未來全球化可能更加突出區(qū)域經濟合作。二是國際格局正在加速調整，遠遠沒有調整到位。2017年美國主動發(fā)起經貿摩擦，加上2022年烏克蘭危機發(fā)生，促進國際經濟格局加速變革。當前，世界百年未有之大變局加速演進，國際格局調整加速，尤其新冠疫情在全球范圍內發(fā)生以后，很多國家以“國家安全”為由，將民生、醫(yī)藥等產業(yè)作為發(fā)展重點，加速產業(yè)鏈本地化、短鏈化，加速國際經濟循環(huán)變革。未來全球經濟循環(huán)模式變革還將繼續(xù)。新的國際格局還沒有建立起來，國際格局調整還遠遠沒有到位。三是國際環(huán)境不確定性在加大。短期內，全球經濟正在復蘇之中，外部環(huán)境復雜性、嚴峻性、不確定性明顯上升。從國際格局調整看，國際格局演進方向、路徑以及何時到位，都存在不確定性。面對國際環(huán)境的不確定性增多，國際格局大變革，要加快實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，以自貿試驗區(qū)等高水平開放平臺作為戰(zhàn)略支點，推動全球治理體系改革和國際經濟合作不斷走深走實，為不確定性的國際環(huán)境注入更多的確定性。

（三）自貿試驗區(qū)建設面臨新任務

我國推進高水平對外開放的重要內容，就是穩(wěn)步擴大制度型開放。黨的二十大報告和二十屆三中全會提出，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略。面對推進制度型開放的新任務和新要求，自貿試驗區(qū)的核心使命就是對標國際高標準經貿規(guī)則，為推進高水平開放和進一步全面深化改革，開展壓力測試和先行先試。

二、我國自貿試驗區(qū)實施提升戰(zhàn)略的主要做法與特點

（一）我國出臺自貿試驗區(qū)實施提升戰(zhàn)略相關舉措

在國家層面，商務部會同有關地方、部門制定《自貿試驗區(qū)重點工作清單（2023—2025年）》，明確2023—2025年相關自貿試驗區(qū)擬自主推進實施164項重點工作，每個自貿試驗區(qū)的重點工作7～10項，包括重大制度創(chuàng)新、重點產業(yè)發(fā)展、重要平臺建設及重大項目活動。2023年6月國務院印發(fā)《關于在有條件的自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》，在有條件的自由貿易試驗區(qū)和海南自貿港先行先試對接，推動貨物貿易創(chuàng)新發(fā)展，推進服務貿易自由便利，便于商務人員臨時入境，促進數字貿易健康發(fā)展，加大優(yōu)化營商環(huán)境力度。2023年國務院印發(fā)《全面對接國際高標準經貿規(guī)則推進中國（上海）自由貿易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》的通知，加快服務貿易擴大開放，提升貨物貿易自由化便利化水平，率先實施高標準數字貿易規(guī)則，加強知識產權保護，推進政府采購領域改革，推動相關“邊境后”管理制度改革，更好發(fā)揮上海自貿試驗區(qū)先行先試作用，打造國家制度型開放示范區(qū)。

在地方層面，各地結合當地實際，出臺實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略舉措。比如：2023年福建印發(fā)《福建自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略實施方案》，浙江出臺《中國（浙江）自由貿易試驗區(qū)提升發(fā)展行動方案（2023—2027）》，江蘇出臺《中國（江蘇）自由貿易試驗區(qū)實施提升戰(zhàn)略三年行動方案（2023—2025年）》；2024年，廣東印發(fā)《中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略行動方案的通知》，廣西出臺《促進中國（廣西）自由貿易試驗區(qū)高質量發(fā)展行動計劃》，等等。

（二）各地實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的主要特點

通過梳理各自貿試驗區(qū)出臺實施提升戰(zhàn)略的做法，發(fā)現以下一些特征：

一是更加突出制度型開放。各自貿試驗區(qū)主動對標國際高標準經貿規(guī)則，推進制度型開放。比如：浙江自貿試驗區(qū)在推動跨境數據安全有序流動、推動跨境金融開放和人民幣國際化業(yè)務、對標國際經貿規(guī)則等方面，實施制度型開放提升行動；廣東自貿試驗區(qū)在對接國際高標準、擴大現代服務業(yè)開放、打造國際一流營商環(huán)境等方面，推進制度型開放；福建自貿試驗區(qū)實施更加公平的競爭政策、實施更加開放的投資管理、更加高效的貿易管理，穩(wěn)步擴大制度型開放；江蘇自貿試驗區(qū)提升貨物貿易便利化水平，推動服務業(yè)擴大開放，推動服務貿易創(chuàng)新發(fā)展，穩(wěn)步擴大制度型開放；廣西自貿試驗區(qū)聚焦全面提升貿易、投資、跨境資金、運輸往來、人員進出自由便利水平以及推動數據安全有序流動等，深入推進制度型開放。

二是更加突出主導產業(yè)發(fā)展。經過多年發(fā)展，各自貿試驗區(qū)逐步形成主導產業(yè)，并圍繞主導產業(yè)開展制度創(chuàng)新。比如：浙江自貿試驗區(qū)提出建設數字經濟產業(yè)體系，打造綠色石化產業(yè)基地，發(fā)展高端港航服務業(yè)，發(fā)展重點產業(yè)集群，實施先進制造業(yè)提升行動；廣東自貿試驗區(qū)聚焦制度創(chuàng)新，推動先進制造業(yè)集群發(fā)展，培育壯大戰(zhàn)略性新興產業(yè)，提升產業(yè)鏈現代化水平；福建自貿試驗區(qū)做大做強先進制造業(yè)，培育壯大新興產業(yè)，加快發(fā)展現代服務業(yè)，加快現代特色產業(yè)發(fā)展；江蘇自貿試驗區(qū)打造戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)集群，推動生物醫(yī)藥全產業(yè)鏈開放創(chuàng)新發(fā)展，推動現代服務業(yè)集聚發(fā)展，推動數字產業(yè)發(fā)展，提升產業(yè)集群競爭力；廣西自貿試驗區(qū)圍繞打造新能源汽車及零部件、電子信息、東盟特色產品加工、石化化工、新材料等跨境產業(yè)鏈，推動主攻產業(yè)集聚強鏈條。

三是更加突出數字化發(fā)展。把握好數字經濟發(fā)展機遇，很多自貿試驗區(qū)將數字貿易作為等作為發(fā)展重點，有些自貿試驗區(qū)提出要建設數字自貿試驗區(qū)。比如：浙江自貿試驗區(qū)實施數字自貿試驗區(qū)提升行動，融入高標準數字貿易規(guī)則；廣東自貿試驗區(qū)建設粵港澳大灣區(qū)全球貿易數字化領航區(qū)；福建自貿試驗區(qū)提出打造數字自貿試驗區(qū)。

四是更加突出發(fā)揮自身優(yōu)勢。我國22個自貿試驗區(qū)分布在東中西東北等區(qū)域，各自具有區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢。在實施提升戰(zhàn)略時，都非常注重發(fā)揮自身優(yōu)勢。比如：浙江自貿試驗區(qū)充分發(fā)揮在油氣產業(yè)、數字經濟、港航等方面優(yōu)勢，推動自貿試驗區(qū)提升發(fā)展；廣東自貿試驗區(qū)充分發(fā)揮粵港澳合作優(yōu)勢，推進港澳專業(yè)人士便利化執(zhí)業(yè)，加強粵港澳法律服務合作，優(yōu)化港澳居民跨境醫(yī)療服務；福建自貿試驗區(qū)發(fā)揮沿海近臺優(yōu)勢，建設兩岸融合發(fā)展示范區(qū)，共建金磚創(chuàng)新基地；江蘇自貿試驗區(qū)充分發(fā)揮處于長江經濟帶和長三角的優(yōu)勢，積極推進與長江經濟帶沿線自貿試驗區(qū)在貨物通關、檢驗檢測、監(jiān)管執(zhí)法等方面加強溝通協(xié)作，提升產業(yè)聯動發(fā)展水平。依托長三角自貿試驗區(qū)聯盟，加強與上海、浙江、安徽自貿試驗區(qū)聯動；積極參與虹橋國際開放樞紐建設。參與長三角科技創(chuàng)新共同體建設，更好推動長三角一體化發(fā)展。

三、實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的主要內容

（一）實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略要注重突出重點

實施自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，主要包括以下“七個提升”：提升制度創(chuàng)新水平，進一步增強制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性；提升自貿試驗區(qū)發(fā)展水平，進一步發(fā)揮在吸引外資、外貿發(fā)展中的作用；提升服務國家戰(zhàn)略大局的能力，進一步發(fā)揮示范引領作用；提升輻射帶動能力，進一步發(fā)揮在促進地方經濟社會發(fā)展中的作用；提升產業(yè)的特色鮮明度，進一步加快打造具有國際競爭力的產業(yè)；提升自貿試驗區(qū)的功能，進一步增強對要素的凝聚力；提升國際合作水平，進一步發(fā)揮自貿試驗區(qū)在構建新發(fā)展格局中的紐帶作用。

（二）以圍繞加快打造形成特色鮮明的產業(yè)而打造多功能自貿試驗區(qū)，作為實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的重點

針對以上“七個提升”，實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，可以采用同步推進、齊步走的思路，也可以通過突出重點推進一兩項，來帶動其他方面提升。建議集中力量，重點推進一兩項，帶動其他方面的提升?？梢詫@加快打造特色鮮明的產業(yè)打造多功能自貿試驗區(qū)，作為實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的重點。圍繞加快打造特色鮮明的產業(yè)打造多功能自貿試驗區(qū)，能輻射帶動其他方面提升。比如：圍繞加快打造形成特色鮮明的產業(yè)，積極開展制度創(chuàng)新，提升自貿區(qū)功能，不僅有助于加快形成人才、資金、技術等各種要素集聚，還有助于聚焦特色產業(yè)開展制度創(chuàng)新，從而提升制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性，還能提升自貿試驗區(qū)的發(fā)展水平，增強對當地經濟發(fā)展的輻射帶動能力，等等。

（三）建設多功能自貿試驗區(qū)重在提升功能

多功能自貿試驗區(qū)是指自貿試驗區(qū)為實現多個發(fā)展目標而打造多種功能。自貿試驗區(qū)發(fā)展目標包括為高水平開放先行先試、促進長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設、京津冀協(xié)同發(fā)展，服務“一帶一路”建設等國際合作，提升自貿試驗區(qū)產業(yè)國際競爭力，等等。自貿試驗區(qū)多樣化的發(fā)展目標，決定了自貿試驗區(qū)是多功能平臺。

多功能自貿試驗區(qū)側重于功能，比如：自貿試驗區(qū)致力于打造創(chuàng)新、研發(fā)設計等能力，培育好產業(yè)鏈生態(tài)系統(tǒng)，不斷推動產業(yè)鏈競爭力提升。多功能自貿試驗區(qū)雖然地理面積不到120平方公里，但功能強大，有足夠力量和能力發(fā)揮多種功能作用，比如：打造具有國際競爭力的產業(yè)鏈，推動“一帶一路”建設，促進粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展。當然，可以在圍繞加快打造形成特色鮮明的產業(yè)過程中，打造形成多功能自貿試驗區(qū)。

四、圍繞打造特色鮮明的產業(yè)而建設多功能自貿試驗區(qū)、推動實施自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的建議

（一）圍繞自貿試驗區(qū)產業(yè)特色和基礎，加快打造形成產業(yè)特色鮮明的自貿試驗區(qū)

從自貿試驗區(qū)的空間布局看，自貿試驗區(qū)包括海關特殊監(jiān)管區(qū)、機場片區(qū)、沿海沿江港口和產業(yè)園區(qū)（除前面三個區(qū)域之外的稱之為“產業(yè)園區(qū)”）等片區(qū)。這些片區(qū)的地理區(qū)位優(yōu)勢各具差異，產業(yè)基礎也不一樣。因此，要依據這些不同區(qū)域的空間特點、區(qū)位優(yōu)勢和產業(yè)基礎，加快發(fā)展相應的特色產業(yè)。比如：自貿試驗區(qū)的機場片區(qū)要充分利用航空優(yōu)勢和機場的區(qū)位優(yōu)勢，重點發(fā)展航空物流、保稅維修等相關高端產業(yè)；自貿試驗區(qū)有些片區(qū)位于或靠近沿海、沿江等港口，重點發(fā)展航運、物流及其相關臨港產業(yè)等，并在此基礎上發(fā)展航運金融、高端制造。自貿試驗區(qū)要加快打造形成特色鮮明的產業(yè)，力爭使每一個自貿片區(qū)都能彰顯“一片區(qū)、一特色、一品牌、一主題產業(yè)”等特征，形成獨特的競爭優(yōu)勢。

（二）積極服務打造特色鮮明的產業(yè)，加快提升自貿試驗區(qū)功能

圍繞打造特色產業(yè)發(fā)展需要，不斷完善產業(yè)發(fā)展所需要的功能。每一個自貿試驗區(qū)片區(qū)的產業(yè)發(fā)展重點不一樣，有的是以高端制造業(yè)為主，有的則是以服務業(yè)為主。為此，每一個自貿試驗區(qū)片區(qū)要根據產業(yè)發(fā)展重點，有針對性開展相關的制度創(chuàng)新，提供相應的公共服務。以高端制造為重點產業(yè)的自貿試驗區(qū)片區(qū)，可能對進出口通關效率、物流效率等更為關注；而以金融等服務業(yè)為發(fā)展重點的自貿試驗區(qū)片區(qū)，可能對金融等領域的市場準入開放等的要求更為迫切；以研發(fā)等為重點產業(yè)的自貿試驗區(qū)片區(qū)，可能對研發(fā)、創(chuàng)新所需要的人才、設備、技術等更為期待。隨著產業(yè)不斷升級，要與時俱進提升自貿試驗區(qū)功能。

適應自貿試驗區(qū)產業(yè)鏈延伸和拓展的需要，加快建立和完善產業(yè)鏈高端要素集聚所需要的各種功能。隨著產業(yè)不斷發(fā)展壯大，自貿試驗區(qū)難以完全承載產業(yè)鏈上下游的所有環(huán)節(jié)，必然會在自貿試驗區(qū)外延伸和拓展產業(yè)鏈相關環(huán)節(jié)。為此，在提升自貿試驗區(qū)功能上，要不斷拓展自貿試驗區(qū)服務范圍，不僅僅針對自貿試驗區(qū)區(qū)域范圍內的產業(yè)，還要針對產業(yè)鏈上下游相關企業(yè)，做到產業(yè)鏈上下游延伸和拓展到哪，自貿試驗區(qū)功能與服務就跟進到哪，實現功能服務能夠覆蓋到產業(yè)鏈所涉及的所有區(qū)域和環(huán)節(jié)。比如：自貿試驗區(qū)加快建設好線上公共服務平臺，重點發(fā)展研發(fā)、設計、創(chuàng)新和提供金融、檢測、標準制定、品質認證認可等高端服務，能及時為產業(yè)鏈上下游的所有市場主體提供各種服務。

（三）圍繞推進產業(yè)鏈合作開展系統(tǒng)集成制度創(chuàng)新，不斷提升自貿試驗區(qū)功能

盡管自貿試驗區(qū)產業(yè)鏈只有部分環(huán)節(jié)布局在區(qū)內，但仍要著眼于全產業(yè)鏈國際競爭力提升，對標國際高標準的經貿規(guī)則標準，針對全產業(yè)鏈和全生命周期開展制度創(chuàng)新，使產業(yè)鏈所涉及的每一個環(huán)節(jié)、領域和區(qū)域都是按照同一標準來執(zhí)行，培育形成以創(chuàng)新為重要特征的產業(yè)鏈生態(tài)系統(tǒng)競爭新優(yōu)勢。

需要指出的是，自貿試驗區(qū)與區(qū)外開展產業(yè)鏈合作，不僅會跨區(qū)域、跨多個市場主體、跨多個政府相關部門、跨期，還會與境外主體合作，涉及到跨國界。對于推進跨主體、跨區(qū)域、跨部門、跨期合作，涉及主體多，協(xié)調難度相對較大，因此，需要創(chuàng)新運作模式，積極探索運用多元伙伴合作模式對產業(yè)鏈合作開展治理，協(xié)調產業(yè)鏈發(fā)展理性目標與產業(yè)鏈上主體理性目標，做到產業(yè)鏈發(fā)展理性目標與主體理性目標激勵相容。在機制建設上，共建產業(yè)鏈合作機制和項目運作協(xié)調機制，做到相關主體能夠“共建、共商、共治、共贏”，形成產業(yè)鏈合作發(fā)展的長效機制。

（四）分類推進、分區(qū)施策建設多功能自貿試驗區(qū)

對于一個自貿試驗區(qū)，在分別推進“一帶一路”建設、服務區(qū)域發(fā)展和國家戰(zhàn)略、提升產業(yè)國際競爭力時，對功能要求和開展制度創(chuàng)新的側重點是不一樣的。更何況，各自貿試驗區(qū)在推進“一帶一路”建設、國際合作時，可能與“一帶一路”某個或某幾個共建國家開展重點領域合作，需要的功能和制度創(chuàng)新更是呈現差異性。因此，在建設多功能自貿試驗區(qū)時，要根據自貿試驗區(qū)的不同戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，針對自貿試驗區(qū)某階段發(fā)展重點，突出主要功能，分類實施推進。

（五）深化自貿試驗區(qū)合作，充分發(fā)揮各自貿試驗區(qū)功能和作用

某項國家戰(zhàn)略推進，既是自貿試驗區(qū)的重要目標，又需要多個自貿試驗區(qū)合作形成合力。比如：推進長三角一體化，不僅需要充分發(fā)揮上海、江蘇、浙江、安徽等自貿試驗區(qū)作用，也需要這些自貿試驗區(qū)深入合作。上海自貿試驗區(qū)開展研發(fā)設計、提供金融服務等，安徽自貿試驗區(qū)部分片區(qū)則可以針對上海自貿試驗區(qū)的研發(fā)設計進行生產制造，形成以產業(yè)鏈合作帶動自貿試驗區(qū)聯動發(fā)展的格局，推動長三角一體化。順應我國東部地區(qū)產業(yè)向中西地區(qū)轉移的要求，創(chuàng)新東中西部自貿試驗區(qū)對接機制，加強東中西部地區(qū)自貿試驗區(qū)合作，充分發(fā)揮東部地區(qū)自貿試驗區(qū)研發(fā)創(chuàng)新優(yōu)勢和中西部地區(qū)自貿試驗區(qū)高端制造優(yōu)勢，推動東部地區(qū)自貿試驗區(qū)、中西部地區(qū)自貿試驗區(qū)形成聯動發(fā)展格局。

主要參考文獻：

[1]趙福軍.實施自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略該從何處著力[N].中國經濟時報，2023-2-22.

[2]趙福軍.加快探索多功能自貿試驗區(qū)[N].第一財經，2023-9-20.

責編：夢超