上海城中村改造的歷程回顧與展望

關(guān)鍵詞城中村改造歷程；第一輪改造；新一輪改造；整體改造；上海市

文章編號 1673-8985（2024）05-0057-06 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240509

1 上海城中村改造概況

城中村作為中國城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的集中體現(xiàn)[1]，既支撐了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的快速粗放式發(fā)展，也日益成為“以人民為中心”城鎮(zhèn)化和城市高質(zhì)量發(fā)展的治理對象[2]。2023年以來，國家層面密集出臺一系列城中村改造的相關(guān)文件，將其與保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共同列為“三大工程”重點(diǎn)推動，各地迅速掀起城中村改造熱潮。

上海的城中村改造工作最早散見于21世紀(jì)初的拆違行動[3]15，[4]197，2014年出臺的《關(guān)于本市開展“城中村”地塊改造的實(shí)施意見》則宣告其正式啟動。2014—2020年，第一輪城中村改造項(xiàng)目認(rèn)定49個(gè)，截至2023年底已有39個(gè)項(xiàng)目完成動遷并進(jìn)入二級開發(fā)，在改善區(qū)域人居環(huán)境與生活條件、帶動周邊地區(qū)的功能煥新與長效發(fā)展方面取得積極進(jìn)展。但是，改造項(xiàng)目同時(shí)也存在著整體周期較長、公益性項(xiàng)目滯后，以及資金鏈風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的改造持續(xù)性等問題。2019年新冠疫情暴發(fā)，部分城中村因其高人口密度、低劣的居住與公共衛(wèi)生條件、粗放式管理等成為疫情高發(fā)區(qū)，城中村改造話題迅速升溫，被列入2020年上海市民心工程進(jìn)入新一輪改造階段。2022年，上海市委、市政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實(shí)施意見》及相關(guān)配套支持政策，并確立了到2032年底全面完成城中村改造項(xiàng)目的目標(biāo)。2023年，市委、市政府又將城中村改造在內(nèi)的“兩舊一村”列為新一輪19項(xiàng)民心工程之首，城中村改造進(jìn)入全面提速、攻堅(jiān)克難的新階段。

當(dāng)下正值舉全市之力推進(jìn)城中村改造的10周年之期，回顧其改造歷程進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與問題分析，對于城中村改造工作的高效與可持續(xù)推進(jìn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 探索推進(jìn)階段

21世紀(jì)初的上海城中村改造，或是附屬于拆違行動開展的伴生性改造，或是在部分城中村現(xiàn)象突出地區(qū)率先進(jìn)行探索改造，其影響范圍與推進(jìn)力度均較為有限，并且具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)特征。

2.1 伴生性改造（1999—2008年）

20世紀(jì)90年代末，上海城中村在快速城鎮(zhèn)化的浪潮下逐步成形[5-6]，但彼時(shí)政府與學(xué)界均專注于市政府實(shí)事項(xiàng)目“中心城區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造”[7-8]，無暇顧及城中村這一現(xiàn)象[9]。直至1999年6月地方性法規(guī)《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》正式施行，城中村作為違法建筑的重要據(jù)點(diǎn)之一方才開始被零散地改造[3]15，[4]197。

2005—2008年，上海共拆除違法建筑1 083萬m2[10]，雖然沒有關(guān)于城中村改造的具體數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，但考慮到其天然的社會與空間結(jié)構(gòu)，可以推測城中村地區(qū)勢必成為重點(diǎn)整治對象[11]。這種附屬于拆違行動的伴生性改造顯然未能觸及城鄉(xiāng)二元體制下的城中村本質(zhì)，但仍然在一定程度上消除了其住房臟亂差、道路堵塞、管線雜亂及衛(wèi)生狀況惡劣等問題，提高了在地村（居）民的生活環(huán)境，并改善了城市形象。

2.2 局地探索改造（2002—2014年）

21世紀(jì)初，城中村的公共衛(wèi)生、違法建設(shè)及治安問題越來越受到重視，就業(yè)機(jī)會豐富與租賃成本較低的閔行區(qū)、徐匯區(qū)等地率先開展了相關(guān)整治工作，并表現(xiàn)出以社會治理為主、整體改造為輔的特征。

以閔行區(qū)為例，將城中村分為規(guī)劃改造地區(qū)、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的“農(nóng)夾非”地區(qū)、前瞻性防控的遠(yuǎn)郊地區(qū)等，施行分類治理[4]197。其中，七寶鎮(zhèn)、華漕鎮(zhèn)等基本建立了社區(qū)化管理的相關(guān)工作制度，而梅隴鎮(zhèn)則在整體改造拔點(diǎn)、納入社區(qū)化管理、納入新農(nóng)村建設(shè)管理等方面均有所涉及。2011年《關(guān)于開展“城中村”社區(qū)化建設(shè)的實(shí)施意見（試行）》發(fā)布，在全區(qū)層面明確了城中村社區(qū)化的基本原則、條件與步驟等要求，并提出了鎮(zhèn)村兩級的資金支持方案。2002—2012年，閔行區(qū)完成了114個(gè)基地、6 500戶的“城中村”改造[12]，大幅度提升了城鎮(zhèn)空間品質(zhì)與存量用地效益，并有效避免了城中村地區(qū)的擴(kuò)大。

徐匯區(qū)亦是較早開展城中村改造的地區(qū)之一，早在2004年就發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改善“一地兩管”地區(qū)管理的若干意見》，探索建立了屬地管理、責(zé)任分擔(dān)的城中村地區(qū)管理機(jī)制[4]198。2012年《徐匯區(qū)推進(jìn)“城中村”地區(qū)改造與管理工作實(shí)施方案（試行）》發(fā)布，一方面，啟動7個(gè)成片城中村舊改工作，并將其與重大市政工程、保障性住房、商業(yè)開發(fā)等相結(jié)合以提高綜合效益；另一方面，建立屬地街道全面負(fù)責(zé)、多部門聯(lián)勤聯(lián)動的工作機(jī)制，形成了常態(tài)化服務(wù)管理體系，切實(shí)有效提升了城中村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與管理水平。

3 市域統(tǒng)籌推進(jìn)階段

2010年前后，國家層面持續(xù)出臺城中村改造、棚戶區(qū)及危舊住房改造工作相關(guān)政策。作為回應(yīng)，2011年《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“中心城要繼續(xù)推進(jìn)舊區(qū)改造，基本完成‘城中村’改造”，首次將城中村改造上升為城市發(fā)展戰(zhàn)略。2014年《關(guān)于本市開展“城中村”地塊改造的實(shí)施意見》（滬府〔2014〕24號）、《關(guān)于推進(jìn)本市“城中村”地塊改造有關(guān)工作的通知》（滬建管聯(lián)〔2014〕445號）出臺，正式拉開了全市統(tǒng)籌推進(jìn)城中村改造的序幕。

3.1 第一輪改造（2014—2020年）

上海市以滬府〔2014〕24號文為起點(diǎn)，結(jié)合探索階段的城中村改造經(jīng)驗(yàn)，初步建立了以整體改造為主要方式，以土地儲備、集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或引入社會主體共同改造、公益性項(xiàng)目為實(shí)施路徑的城中村改造體系，并提出“力爭在2015年前，啟動35個(gè)城中村地塊改造”的目標(biāo)。其后滬建管聯(lián)〔2015〕146號、滬府辦〔2016〕43號及滬建房管聯(lián)〔2020〕476號文相繼發(fā)布，使城中村改造體系得到進(jìn)一步完善并延續(xù)至今。

3.1.1 改造模式

與探索推進(jìn)階段不同，第一輪城中村改造具有典型的政府引導(dǎo)、社會參與的特征，改造模式以整體改造為主，表現(xiàn)出顯著的以區(qū)域整體開發(fā)帶動城市面貌與社會治理綜合性提升。當(dāng)然，城中村改造并非覆蓋所有地區(qū)，而是通過項(xiàng)目認(rèn)定的方式，將其限定在城鎮(zhèn)建成區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)“急愁難盼”的，且農(nóng)村集體建設(shè)用地占比達(dá)到70%以上、具備整體改造條件的地區(qū)。

城中村地塊的改造方式、實(shí)施主體、時(shí)間計(jì)劃等內(nèi)容由所在鎮(zhèn)政府根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃方案、改造內(nèi)容、村（居）民/集體經(jīng)濟(jì)組織意愿、資金平衡等情況統(tǒng)籌確定，并將實(shí)施方案上報(bào)區(qū)城中村改造管理部門及市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行審核、認(rèn)定。一般來說，具備整區(qū)域開發(fā)、可實(shí)現(xiàn)資金自平衡的項(xiàng)目多采用集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或合作開發(fā)模式，具有重大戰(zhàn)略意義或建成后形成公益性資產(chǎn)的項(xiàng)目采用公益性項(xiàng)目模式，介于兩者之間的可采用土地儲備方式。事實(shí)上由于第一輪改造項(xiàng)目大都位于主城區(qū)且資金平衡條件較好，絕大部分項(xiàng)目均采用集體經(jīng)濟(jì)組織引入合作主體共同開發(fā)的方式開展（見圖1）。

對于土地儲備及公益性項(xiàng)目而言，其實(shí)施主體均為政府，所需資金也由政府專項(xiàng)資金或一般公共預(yù)算支出解決；而對于集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或引入合作主體改造模式，所需資金由實(shí)施主體自籌。為緩解實(shí)施主體的一級開發(fā)資金壓力、有序推進(jìn)城中村實(shí)施，上海市形成了以協(xié)議供地、土地出讓金返還為核心的一二級聯(lián)動開發(fā)機(jī)制，并提出稅費(fèi)減免、金融產(chǎn)品創(chuàng)新等資金支持政策。同時(shí)為保證集體經(jīng)濟(jì)組織利益，規(guī)定了不低于10%的物業(yè)留存比例。

3.1.2 改造進(jìn)展

第一輪改造共49個(gè)項(xiàng)目，大都分布在主城區(qū)及周邊近郊地區(qū)，在改造目標(biāo)上因地制宜與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、歷史風(fēng)貌保護(hù)等相結(jié)合，較好地體現(xiàn)了城中村改造的綜合性提升。截至2023年底，已有39個(gè)項(xiàng)目完成動遷征收進(jìn)入二級開發(fā)階段，其中的安置房、市政基礎(chǔ)設(shè)施及公建配套項(xiàng)目穩(wěn)步建設(shè)，商品房與經(jīng)營性項(xiàng)目亦按計(jì)劃推進(jìn)，預(yù)計(jì)建成后將大幅度改善區(qū)域人居環(huán)境與生活條件，并有力帶動周邊地區(qū)的功能煥新與長效發(fā)展。

在市域統(tǒng)籌推進(jìn)的同時(shí)，上海市城中村改造也誕生了以蟠龍、三林楔形綠地等項(xiàng)目為代表的明星案例。其中，青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)蟠龍項(xiàng)目于2018年取得認(rèn)定批文，采用集體經(jīng)濟(jì)組織引入合作主體共同開發(fā)方式，歷時(shí)5年，由環(huán)境臟亂差、文化資源破敗、無人問津的城中村，蛻變?yōu)槿站土髁?0萬人次的網(wǎng)紅打卡地“公園里的新天地——上海蟠龍?zhí)斓亍?，是城中村改造與歷史風(fēng)貌保護(hù)、公園綠地建設(shè)及區(qū)域功能煥新結(jié)合的典范。蟠龍項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)可概括為以下3方面：一是優(yōu)越的區(qū)位條件。蟠龍項(xiàng)目位于主城區(qū)，緊鄰國家會展中心、虹橋商務(wù)中心等高能級資源，土地價(jià)值高，去化能力強(qiáng)。二是強(qiáng)力的實(shí)施主體主導(dǎo)。蟠龍由瑞安集團(tuán)主導(dǎo)實(shí)施，既為前期動遷征收階段巨額的資金投入提供了保障，也通過高效的成本與項(xiàng)目管理縮短了項(xiàng)目建設(shè)周期，減輕了長期財(cái)務(wù)壓力。三是豐富的策劃運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)與長期利益選擇。瑞安集團(tuán)并未將歷史文化風(fēng)貌區(qū)視為開發(fā)強(qiáng)度提升的限制條件，而是最大化保留并優(yōu)化其核心肌理、空間布局、街巷尺度、綠化、文物與歷史建筑等，憑借其豐富的運(yùn)營管理能力引入多元業(yè)態(tài)，將歷史文化與商業(yè)開發(fā)深度融合，實(shí)現(xiàn)了歷史文化資源的商業(yè)賦能；同時(shí)，通過規(guī)劃調(diào)整，以整區(qū)域的公園綠地串聯(lián)起古鎮(zhèn)與現(xiàn)代生活，最大化發(fā)揮了公園綠地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)溢價(jià)，并以巧妙的策劃與宣傳打響“公園里的新天地——上海蟠龍?zhí)斓亍边@一品牌。改造后周邊地價(jià)提升明顯，其實(shí)際凈利潤也比預(yù)測值有所增加，更加印證了這一策略的正確性（見圖2）。

三林楔形綠地項(xiàng)目于2014年被認(rèn)定，采用公益性項(xiàng)目改造方式，是城中村改造與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善結(jié)合，利用政策疊加優(yōu)勢的典型，目前仍在按計(jì)劃推進(jìn)中。作為《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》和《上海市生態(tài)空間專項(xiàng)規(guī)劃（2021—2035）》確定的楔形綠地之一，三林楔形綠地項(xiàng)目采取市、區(qū)政府聯(lián)合改造開發(fā)，由上海地產(chǎn)、上海前灘國際商務(wù)區(qū)投資集團(tuán)共同出資，有力保障了其前期開發(fā)成本；項(xiàng)目規(guī)劃綠地3 116 hm2，約51%已開工建設(shè)，建成后將大幅度提升區(qū)域環(huán)境品質(zhì)與公共服務(wù)能力，鞏固環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城中村改造與公園城市建設(shè)雙重效應(yīng)。

總體來看，第一輪改造通過一二級聯(lián)動、整體開發(fā)的方式較好地調(diào)動了市場主體參與的積極性，在促進(jìn)人居環(huán)境改善與區(qū)域發(fā)展的同時(shí)減輕了政府的資金成本與管理壓力，但也存在以下問題：一是重認(rèn)定輕開發(fā)。目前仍有10個(gè)項(xiàng)目處在動遷征收階段，進(jìn)入二級開發(fā)階段的項(xiàng)目中亦有一半以上公益性項(xiàng)目建設(shè)滯后于經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)，整體改造周期預(yù)計(jì)在5—10年，項(xiàng)目認(rèn)定后的建設(shè)時(shí)序管理與品質(zhì)保障等機(jī)制缺位。二是區(qū)域統(tǒng)籌平衡機(jī)制不健全。城中村量大面廣，其宅基地密度、地理區(qū)位等條件也各不相同，這種基礎(chǔ)條件的分化可能使其在資金平衡能力方面有較大差異，但區(qū)域?qū)用娴摹耙载S補(bǔ)欠”、安置房資源共享機(jī)制尚不健全，在一定程度上影響了整體工作的有序推進(jìn)，而且全市城中村底圖底數(shù)不清晰，單純自下而上的項(xiàng)目認(rèn)定難以將城中村改造與發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃等有效銜接，缺乏市域整體統(tǒng)籌的抓手。三是改造指引與標(biāo)準(zhǔn)缺位。城中村改造雖提出與歷史風(fēng)貌保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等結(jié)合，但缺乏具體的實(shí)施路徑指引與資金支持，在實(shí)際過程中難以落實(shí)，這也使得蟠龍案例在很大程度上難以復(fù)制，類似的還有前期成本認(rèn)定、結(jié)算返還等環(huán)節(jié)。四是實(shí)施主體的退出機(jī)制問題。城中村改造的復(fù)雜性、綜合性與長周期特征對實(shí)施主體的資金鏈穩(wěn)定、策劃運(yùn)營與管理能力提出相當(dāng)高的要求，目前49個(gè)項(xiàng)目中涉及合作開發(fā)的有40個(gè)，但當(dāng)項(xiàng)目復(fù)雜程度超出實(shí)施主體預(yù)期或主體資金鏈出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，缺乏相應(yīng)的預(yù)警與應(yīng)對機(jī)制。

3.2 新一輪改造（2021年至今）

2021年《上海市城市更新條例》頒布實(shí)施，首次在頂層設(shè)計(jì)中明確將城中村改造、舊區(qū)改造、舊住房更新等作為城市更新的重要組成部分。2022年6月上海提出以“更高站位、更大力度、更強(qiáng)合力”把城市更新各項(xiàng)工作向前推進(jìn)，其后開展了全市城中村摸底調(diào)查工作，錨定城中村底圖底數(shù)并形成了全市705個(gè)點(diǎn)位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。2022年10月《關(guān)于加快推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實(shí)施意見》（滬委辦〔2022〕53號）（以下簡稱“《實(shí)施意見》”）及相關(guān)支持政策發(fā)布，進(jìn)一步對城中村改造體系進(jìn)行了優(yōu)化更新，并提出到2032年底城中村改造項(xiàng)目全面完成的總體目標(biāo)，城中村改造由此進(jìn)入提速擴(kuò)容階段。

3.2.1 多元化的改造方式

根據(jù)城中村摸底調(diào)查，705個(gè)城中村點(diǎn)位在主城區(qū)、新城及新市鎮(zhèn)均有分布，且涉及生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)位，在土地房屋情況、區(qū)位條件差異及資金平衡等方面差異較大，單一的整體改造方式顯然無法匹配所有地區(qū)。為此，《實(shí)施意見》提出了創(chuàng)新改造方式，可通過項(xiàng)目整體改造、環(huán)境綜合整治與實(shí)施規(guī)劃拔點(diǎn)等方式分類施策，統(tǒng)籌推進(jìn)城中村改造，并將整體改造項(xiàng)目認(rèn)定的集體建設(shè)用地占比調(diào)整為51%以上，降低改造門檻的同時(shí)提升了改造方式選擇的靈活性。2023年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕25號），提出拆除新建、整治提升與拆整結(jié)合等方式，也進(jìn)一步反映了多元化改造的大趨勢（見表1）。

3.2.2 多維度的政策支持

新一輪改造在空間上明確發(fā)生由主城區(qū)向遠(yuǎn)郊新市鎮(zhèn)的擴(kuò)散，這種區(qū)位條件的變化使其表現(xiàn)出以下特征：一是開發(fā)成本上升。遠(yuǎn)郊地區(qū)項(xiàng)目的房屋土地補(bǔ)償成本雖然在某種程度上低于主城區(qū)，但其權(quán)利人數(shù)量與房屋建筑規(guī)模的增加迅速抹平了這種差異。二是收益能力下降。區(qū)位條件的下降意味著土地去化難度的增加與開發(fā)周期的延長，進(jìn)而影響到房產(chǎn)銷售與物業(yè)運(yùn)營的資金回流能力，并導(dǎo)致借貸成本的增加，而近年來房地產(chǎn)下行壓力與宏觀經(jīng)濟(jì)前景的不明朗無疑加重了這種資金平衡問題。

與此同時(shí)，為應(yīng)對第一輪改造中出現(xiàn)的重認(rèn)定輕開發(fā)、區(qū)域統(tǒng)籌平衡機(jī)制不健全、改造指引與標(biāo)準(zhǔn)缺位，以及實(shí)施主體的退出機(jī)制問題，提出“1+1+7”的政策支持體系。

第一個(gè)“1”即前述的《實(shí)施意見》，圍繞“規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌聯(lián)動、全過程管理”提出頂層設(shè)計(jì)指引，一方面在2022年城中村摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上構(gòu)建市、區(qū)層面的專項(xiàng)規(guī)劃—三年行動計(jì)劃—年度實(shí)施計(jì)劃的傳導(dǎo)體系，按照“實(shí)施一批、儲備一批、謀劃一批”原則滾動推進(jìn)；另一方面，為應(yīng)對日漸突出的資金平衡問題，提出“跨區(qū)域平衡、跨類別平衡、跨周期平衡”的政策指引，鼓勵(lì)在鎮(zhèn)級或區(qū)級層面統(tǒng)籌安排資源捆綁地塊，開展城中村多種方式或“兩舊一村”項(xiàng)目的組合實(shí)施，并由區(qū)級對項(xiàng)目結(jié)余資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用；同時(shí)提出整合各部門資源，加強(qiáng)項(xiàng)目的事前事中事后全過程管理。

第二個(gè)“1”指《關(guān)于印發(fā)加快推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作支持政策的通知》（滬府辦〔2022〕43號），明確安置房、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先建設(shè)，并給出規(guī)劃用地性質(zhì)、建設(shè)容量、建筑高度等優(yōu)化支持，以及經(jīng)營性項(xiàng)目物業(yè)持有率的最低比例要求等?！?”指《城中村改造項(xiàng)目認(rèn)定工作指引》 《城中村改造項(xiàng)目實(shí)施方案備案工作指引》 《城中村改造項(xiàng)目房屋土地征收工作指引》 《城中村改造項(xiàng)目合作單位遴選工作指引》 《城中村改造項(xiàng)目全過程管理工作指引》 《城中村環(huán)境綜合整治工作指引》和《關(guān)于本市城中村改造規(guī)劃土地管理工作指引》，主要對城中村改造申報(bào)認(rèn)定、動遷征收、建設(shè)開發(fā)等全過程管理，以及環(huán)境綜合整治給出了詳細(xì)的操作指引。這種“頂層設(shè)計(jì)+操作指引”的政策支持體系將在很大程度上提高項(xiàng)目推進(jìn)效率，支撐城中村改造三步走的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（見表2）。

截至2023年底，新一輪城中村改造新增認(rèn)定23個(gè)項(xiàng)目（2021—2022年13個(gè)、2023年10個(gè)），申報(bào)認(rèn)定速度較第一輪改造明顯提高。為進(jìn)一步縮短改造周期，《實(shí)施意見》將地塊認(rèn)定與實(shí)施方案審批階段合并，將城中村改造劃分為項(xiàng)目認(rèn)定、前期開發(fā)、建設(shè)實(shí)施3個(gè)階段，并提出包括項(xiàng)目認(rèn)定復(fù)函后6個(gè)月內(nèi)申請實(shí)施方案備案，2年內(nèi)完成征收補(bǔ)償安置工作，5年內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入銷售運(yùn)營并完成公益性項(xiàng)目移交等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制，希望以此將整體城中村改造流程壓縮至5年內(nèi)（見圖3）。

4 未來挑戰(zhàn)與應(yīng)對

隨著改造工作的持續(xù)推進(jìn)與不斷升溫，上海城中村改造已不再被單純地視為快速城鎮(zhèn)化階段的“城市病”，而是更多地扮演了房地產(chǎn)下行期拉動市場投資、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型與供給保障性住房的角色，其民生工程、發(fā)展工程和治理工程的屬性日益得到體現(xiàn)。但同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識到，城中村改造極強(qiáng)的綜合性與復(fù)雜性使其具有典型的高投入、長周期與低回報(bào)特征，這使得其自發(fā)形成了對實(shí)施主體在整體策劃、資金生態(tài)、運(yùn)營管理等方面的濾網(wǎng)，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期可能引發(fā)城中村改造中社會主體參與積極性的縮減。

考慮到2032年前城中村改造項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)的壓力，未來有必要進(jìn)一步從以下方面對城中村改造政策體系進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化：一是打破項(xiàng)目整體改造、實(shí)施規(guī)劃拔點(diǎn)與綜合整治3種方式相對獨(dú)立運(yùn)行的局面，促進(jìn)多種改造方式尤其是整體改造與綜合整治的融合，在合理界定拆整結(jié)合模式資金平衡內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確其資金籌措與使用機(jī)制，包括前期成本認(rèn)定的類目與時(shí)空范圍、土地出讓金返還程序等，真正做到因地制宜、分類施策。二是健全鎮(zhèn)域與區(qū)域范圍內(nèi)跨項(xiàng)目、跨類別的資金平衡機(jī)制，同時(shí)探索項(xiàng)目內(nèi)跨周期的資金平衡優(yōu)化機(jī)制，降低實(shí)施主體的物業(yè)持有比例、優(yōu)化權(quán)利人變更機(jī)制，以減輕實(shí)施主體資金壓力。三是優(yōu)化多部門聯(lián)合認(rèn)定機(jī)制，促進(jìn)多目標(biāo)融合與政策工具協(xié)同，同時(shí)加強(qiáng)前期研究及項(xiàng)目認(rèn)定階段的實(shí)施方案（概要）論證，并在建設(shè)實(shí)施階段做好策劃設(shè)計(jì)、運(yùn)營管理與事后評估。此外，保持對國家層面城中村改造金融產(chǎn)品與服務(wù)的持續(xù)跟蹤，并做好與上海市的本土化銜接與應(yīng)用亦十分必要。