上海市保障類住房運營管理的難點分析與對策建議

關鍵詞住房保障；保障性租賃住房；運營管理

文章編號 1673-8985（2024）05-0014-05 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240503

住房保障是重大的民生問題，也是重要的發(fā)展問題。黨的二十大報告指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度?！?023年11月，習近平總書記在上海考察期間專程前往保障性租賃住房社區(qū)——閔行區(qū)新時代城市建設者管理者之家項目調研，并強調：“要踐行人民城市理念，不斷滿足人民群眾對住房的多樣化、多元化需求，確保外來人口進得來、留得下、住得安、能成業(yè)?！秉h中央戰(zhàn)略部署和總書記重要指示為開展住房保障相關研究提供了根本遵循。

1 國家與上海市有關保障類住房的政策框架

1.1 國家有關保障類住房的主要政策

近年來，黨中央、國務院立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，持續(xù)完善住房保障頂層設計，潛心打造更有溫度的住房保障體系，努力促進實現(xiàn)人民住有所居。2021年，國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號），把解決新市民、青年人等群體住房困難問題擺上重要議事日程，要求各地加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房為主體的住房保障體系[1]。2023年，國務院又印發(fā)了《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》（國發(fā)〔2023〕14號），要求推進配售型保障性住房建設，推動建立房地產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展新模式。國家部委也出臺了相關配套文件，形成了清晰完備的住房保障政策體系構架。

1.2 上海市有關保障類住房的政策框架

2000年以來，上海市按照“?；?、廣覆蓋、分層次、可持續(xù)”的要求，建立廉租住房、保障性租賃住房、共有產(chǎn)權保障房、征收安置住房“四位一體”的住房保障體系。截至2023年底，廉租住房累計受益家庭14.7萬戶，新增建設籌措保障性租賃住房約8.1萬套（間）、新增供應約6.5萬套（間），共有產(chǎn)權保障住房累計簽約14.7萬戶[2]。

近年來，上海對照國家住房保障政策體系，結合上海實際，按照房屋權屬關系，將住房保障體系分為保障類產(chǎn)權住房和保障類租賃住房。保障類產(chǎn)權住房包括共有產(chǎn)權保障房、征收安置住房和新啟動的配售型保障性住房。保障類租賃住房包括廉租住房和保障性租賃住房（含市公共租賃房[3]和其他享受政策支持的租賃住房）（見表1）。

國家出臺保障性租賃住房相關政策意見以來，上海把發(fā)展保障性租賃住房作為完善住房保障體系的重中之重，將面向新市民、青年人供應的公共租賃住房、單位租賃住房和其他各類享受政策支持的租賃住房全面納入保障性租賃住房管理，出臺了《關于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實施意見》（滬府辦規(guī)〔2021〕12號）以及有關保障性租賃住房項目認定、租賃管理、非居住存量房屋改建、規(guī)劃土地管理、產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)類項目配套建設等一系列政策文件。2022年11月，上海市人大常委會審議通過地方性法規(guī)《上海市住房租賃條例》，設置保障性租賃住房專章，為保障性租賃住房規(guī)范管理提供法制支撐。2023年以來，根據(jù)城市一線勞動者、來滬新就業(yè)、初創(chuàng)業(yè)人員的住房租賃需求特點，創(chuàng)新思路方法，積極探索在保障性租賃住房等房源中升級打造一批“新時代城市建設者管理者之家”，相關政策文件正在編制中。上海市住房保障相關政策體系不斷完善。

2 上海保障類住房建設與運營管理基本情況

根據(jù)上海市住房保障相關制度設計，保障類住房運營管理按照保障類產(chǎn)權住房和保障類租賃住房兩類進行探討。

2.1 上海保障類產(chǎn)權住房的運營管理

保障類產(chǎn)權住房產(chǎn)權屬于或部分屬于權利人。按照福利經(jīng)濟學中關于公共產(chǎn)品的理論，保障類產(chǎn)權住房屬于具有排他性和部分競爭性的準公共產(chǎn)品，其公共性隨著私人產(chǎn)權份額的增加而減弱。

共有產(chǎn)權保障房的供后管理上以基層社會治理為主，但由于區(qū)人民政府是房屋共有產(chǎn)權人之一，行政管理痕跡較重。根據(jù)《上海市共有產(chǎn)權保障住房管理辦法》（滬府令2016第39號），區(qū)人民政府負責實施本轄區(qū)內共有產(chǎn)權保障住房的建設、供應、使用、退出以及監(jiān)督管理等工作。在供后管理上，政府有權對共有產(chǎn)權保障房的使用和流轉進行嚴格的監(jiān)督，以確保公共資源的合理分配。在社區(qū)治理上，以人口“導入?yún)^(qū)”為主，依托社區(qū)協(xié)商共治、區(qū)域化黨建等平臺，納入社區(qū)共治和城市網(wǎng)格化管理；“導出區(qū)”做好相應配合，特別在對違規(guī)使用的查處、原戶籍所在的公共服務資源分配等方面，實現(xiàn)“兩個區(qū)”的協(xié)調。

征收安置住房的權屬完全屬于權利人。權利人獲得征收安置房產(chǎn)權滿3年后可作為存量二手住房上市交易。其供后管理與市場類產(chǎn)權住房更為接近，一般以物業(yè)管理為主，并納入基層社會治理。但由于征收安置住房是針對特定人群的定向供給，在政策設計時已考慮到它承擔了住房解困、增進民生福祉的歷史重任以及城市建設、城市發(fā)展的必然承載，政府仍有投入一定行政管理資源的職責，包括交通、教育、醫(yī)療等公共配套投入等，同時也通過政策設計一定程度上控制房源上市流通，避免對產(chǎn)權市場形成沖擊，讓房屋回歸保障屬性。

新啟動的配售型保障性住房是指保障家庭按照政府確定的銷售價格購買，退出時由政府組織回購的住房，可以集中建設或者在商品住房項目中配建。按照國家層面政策，配售型保障性住房重點面向住房困難的工薪收入群體以及城市需要引進的科技人員、教師、醫(yī)務人員等，由各城市按需定建，確定供給規(guī)模，實行嚴格的封閉管理，出售后不可以上市交易。當前上海正在擬定配售型保障性住房房源籌措計劃，盡可能選取交通便利、配套成熟的大型居住社區(qū)地塊新建或通過存量房源轉化、新建項目調整等方式籌措房源，目前尚未投入使用，且尚無運營管理實踐。

2.2 上海保障類租賃住房的運營管理

保障類租賃住房的本質屬性是租賃。當前上海保障類租賃住房主要有廉租住房和保障性租賃住房兩類。

廉租住房主要為城鎮(zhèn)戶籍人口的經(jīng)濟、住房“雙困”家庭提供住房租賃托底保障，對符合條件的申請家庭應保盡保，對應國家層面的公租房。上海廉租住房以租金配租為主，即對保障對象給予租金補貼，由其自行租賃市場化租賃房源，租金補貼由市區(qū)財政負擔。相關管理部門主要做好申請審核和配租供應工作，并積極拓展廉租住房便民服務渠道。

保障性租賃住房主要面向在滬合法就業(yè)且住房困難的新市民、青年人以及城市一線勞動者。當前上海保障性租賃住房運營管理主體主要是出租單位，即保障性租賃住房產(chǎn)權單位，或與保障性租賃住房產(chǎn)權單位簽訂協(xié)議取得完整的出租經(jīng)營權和收益權的機構，由其做好項目供應和運營管理等工作。相關房屋管理部門主要推動項目建設籌措供應、健全政策體系，編制規(guī)劃藍圖、制定設計標準、建設服務平臺以及推動創(chuàng)新試點等。保障性租賃住房納入城市網(wǎng)格化管理和社區(qū)綜合治理，由所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處、園區(qū)管委會等政府派出機構，對轄區(qū)內保障性租賃住房的使用管理情況建立巡查制度，落實屬地管理責任。

3 上海市保障性租賃住房的運營管理及其難點分析

基于上述對上海保障類住房運營管理基本情況的分析，保障類產(chǎn)權住房和以租金配租為主的廉租住房涉及運營管理問題較少。本章主要研究保障性租賃住房運營管理的難點并提出對策建議。

3.1 運營管理的主要做法

“十四五”期間，國家要求主要城市新增建設籌措保障性租賃住房占新增住房供應總量的比例應力爭達到30%以上[4]。近年來，上海為落實國家工作部署，提出“十四五”期間新增建設籌措保障性租賃住房47萬套（間）以上，到“十四五”期末累計建設籌措保障性租賃住房60萬套（間）以上，其中，供應40萬套（間）左右[5]。主要來源包括：集中新建全自持租賃住房、商品住房配建、非居住存量房屋改建以及已啟動建設籌措的公共租賃房。面臨保障性租賃住房大規(guī)模供應，如何做好運營管理，是政府、持有運營主體和社會共同面臨的重要問題。

為加強保障性租賃住房運營管理，2022年，上海同時出臺《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》和《上海市保障性租賃住房項目認定辦法（試行）》。其中，管理辦法在供應條件、準入條件、配租規(guī)則、供應標準、資格審核、租期、租金及使用管理等方面做出明確規(guī)定，如面向社會供應的保障性租賃住房，租賃價格需要設置在同地段同品質市場租賃住房租金的九折以下，租賃合同期限原則上不短于1年，最長不超過3年等。認定辦法對既有租賃住房項目、新實施項目、相關財稅水電支持政策均給予明確認定程序和指引。

出租單位作為保障性租賃住房運營管理主體，主要負責項目供應和運營管理。在項目供應方面，負責審核入住對象申請資格，簽訂房屋租賃合同，制定所在項目房源發(fā)布、入住、退租、日常運維等全過程管理制度等。相關項目住房租賃價格也由出租單位制定，并向項目所在地的區(qū)房屋管理部門備案。在運營管理方面，負責落實房屋維修保養(yǎng)和消防安全等責任，制定并落實防汛防臺、安全巡查、培訓和應急演練等各項制度，落實治安和人口管理要求等。

保障性租賃住房項目納入城市網(wǎng)格化管理和屬地社區(qū)綜合治理體系。網(wǎng)格內綜治、公安、城管等發(fā)揮“一張網(wǎng)”作用，建立保障性租賃住房管理聯(lián)動機制，對項目使用管理情況進行專項檢查，對存在的安全隱患、違法違規(guī)行為等進行督促整改，并納入動態(tài)管理。屬地社區(qū)以黨建為引領，加強聯(lián)建共建，搭建議事協(xié)商平臺，引導出租單位、承租單位建立溝通機制，推動項目管理服務與社區(qū)基層基礎建設、群眾自治有機結合，營造共建共治共享的社區(qū)治理格局。

3.2 運營管理的難點

上海保障性租賃住房運營管理的難點主要有3個方面。

（1）“精準定向供應”和“資源公平分配”難以兼顧

保障性租賃住房供應在政策中規(guī)定有集中配租和常態(tài)化配租兩個階段。其中，集中配租優(yōu)先保障在本市無房且符合其他準入條件的對象，并為重點保障行業(yè)和單位職工預留優(yōu)先申請的政策空間。在具體實踐中，一些區(qū)房屋管理部門主動對接保障性租賃住房企業(yè)、街鎮(zhèn)、園區(qū)和用工企業(yè)，探索聯(lián)動的供需服務模式。如在招商引資中會同地區(qū)經(jīng)濟部門，主動跨前服務企業(yè)，加大房源推介，通過宣傳政策、收集需求、簽定租賃意向書、落實租賃合同等環(huán)節(jié)實現(xiàn)精準、定向供應。但哪些單位可以作為重點保障行業(yè)和單位沒有標準，各區(qū)標準不一，有的僅僅是從加快出租去化的角度出發(fā)推動單位包租，單位包租后如何強化單位入住人員管理的機制尚未形成。特別是缺乏面向建筑、交通、市政、環(huán)衛(wèi)、綠化、物業(yè)、快遞、外賣、家政、醫(yī)護等城市建設運行和市民生活服務保障等行業(yè)一線職工的優(yōu)先保障機制。在常態(tài)化配租階段，缺少高效、及時的信息匹配渠道。雖已在“一網(wǎng)通辦”平臺設置了“我要租房”應用場景，但宣傳力度仍然不足，且仍然存在供需信息不對稱、供需銜接難等問題。

（2）“租戶可負擔”和“企業(yè)可持續(xù)”難以兼顧

《關于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實施意見》要求“本市面向社會供應的保障性租賃住房，租賃價格應當在同地段同品質市場租賃住房租金的九折以下”，且要求租金年增幅不高于5%、不高于同地段同品質同期監(jiān)測市場租金增幅。而保障性租賃住房項目普遍投入大、租金收益率低、回本周期長。新建項目通常從企業(yè)以自有資金投入第一筆土地款，到項目進入穩(wěn)定運營期，需要3—4年，項目回收期一般在20年以上。雖然建設運營保障性租賃住房可享受免繳城市基礎配套費、開發(fā)貸利率打九折等政策優(yōu)惠，但是土地成本占比較高，一次性投入較大，允許分期繳納土地出讓金的年限較短（目前最多允許2年）。2021年全市四類住宅組團用地（Rr4）保障性租賃住房建設的土地成本約占總投資成本的55%；其中郊區(qū)新建的Rr4保障性租賃住房土地成本占總成本比重約30%[6]。若以租賃方式獲取土地，由于未取得權屬證明，企業(yè)難以通過抵押貸款獲得資金，仍有較大的資金投入負擔。新建項目還需要繳納質量保險費和物業(yè)維修資金。首次確定租金定價時出租單位支付給第三方的租金評估費用也較高。存量非居房源改建為保障性租賃住房，則面臨民水民電改造困難、資金投入大等問題。這些都造成無論是通過新建還是存量非居住房源改建的營租方式運營保障性租賃住房，均難以實現(xiàn)長期可持續(xù)的投資回報。此外，住房租賃收益率過低、投資回收期長，以租金收益進行相關權益性融資較為困難，國家層面對保障性租賃住房出租單位的稅收減免、專項財政等支持力度也不足，加劇了企業(yè)的經(jīng)營壓力。這些都導致社會力量參與投資建設運營保障性租賃住房項目的積極性不高，制約了保障性租賃住房可持續(xù)發(fā)展。

（3） “長期穩(wěn)定租期”與“房源周轉循環(huán)使用” 難以兼顧

目前，我國住房租賃合同契約周期多為1.0年，平均租賃周期與租賃市場較為成熟的國家相比偏短。有數(shù)據(jù)表明，德國的平均租賃周期長達11.0年，日本為5.2年，英國為2.5年[7]。我國住房租賃企業(yè)運營的租賃周期較長且穩(wěn)定的房源也極少。租賃關系不穩(wěn)定是租房人群面臨的主要困境之一。通過發(fā)展具有穩(wěn)定的租賃關系、穩(wěn)定的居住環(huán)境的保障性租賃住房，不僅有利于建立租購并舉的住房制度，也有利于為新市民、青年人在城市安居樂業(yè)提供基本住房保障，可有力促進新型城鎮(zhèn)化更高質量發(fā)展。在階段性房源有限的情況下，既要確保新市民、青年人能夠長期租住在保障性租賃住房，同時又要盡可能保障隨著城鎮(zhèn)化進程加快而日益增加的新就業(yè)、初創(chuàng)業(yè)人員的租住需求，必須通過完善制度設計來提高保障性租賃住房房源周轉率。這也將成為保障性租賃住房出租運營管理的一大難題。

4 完善上海市保障性租賃住房運營管理的若干策略探討

面對上述難點，保障性租賃住房運營管理應當堅持政府引導、企業(yè)參與[8]、以人為本、持續(xù)發(fā)展，妥善處理政府與市場、成本與收益的關系，多措并舉提升運營管理服務水平。

4.1 建立供需對接的運營管理服務機制

推動政府和市場主體形成共同參與保障性租賃住房運營管理的統(tǒng)籌治理框架，統(tǒng)籌兼顧多元化主體目標與利益差異，創(chuàng)新多渠道、市場化資源要素集聚聯(lián)動，調動多方參與主體間的溝通協(xié)同、有序運行，創(chuàng)新項目協(xié)商、研討、對接方式。堅持需求導向，確立需求識別、房源適配、項目落定、供后評估系統(tǒng)發(fā)展思路[9]?？茖W把握需求人員規(guī)模、計劃承租區(qū)位、計劃租金水平、計劃租期、房源套型組合結構、配套設施要求等。在項目落定工作中，將需求識別作為項目戶型設計、運營管理方案、經(jīng)濟社會效益評價等工作的依據(jù)，從而形成實際需求、評估反饋和決策執(zhí)行的直接對接機制，提高保障性租賃住房房源適配性，實現(xiàn)土地、資金等有限資源要素的效益最大化。按照屬地化管理要求，推動產(chǎn)業(yè)集中地、有存量閑置房源的企事業(yè)單位與專業(yè)化保障性租賃住房建設運營企業(yè)建立長期合作關系，推動保障性租賃住房項目納入所在地區(qū)、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社區(qū)綜合管理范疇，配強管理資源，規(guī)范物業(yè)服務[10]。

4.2 創(chuàng)新可持續(xù)的資金保障機制

拓寬保障性租賃住房資金來源渠道，建議國家層面在保障性租賃住房融資等方面制定出臺相關意見，引導保險機構、各類產(chǎn)業(yè)基金、上市公司資金及其他社會資金參與保障性租賃住房項目建設與運營，建議出臺本市 Rr4 新建項目發(fā)行REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）細則[11]等。通過提高保障性租賃住房整體貸款規(guī)模、成立住房租賃行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）基金、保障性租賃住房項目負債不計入國企負債比率考核指標等措施有效降低融資成本。爭取不同渠道、不同環(huán)節(jié)的相關費用減免：建議向國家層面爭取出臺針對保障性租賃住房的專項稅收優(yōu)惠政策，促進面向企業(yè)租戶、個人租戶實行一致的房產(chǎn)稅、增值稅優(yōu)惠政策；建議向地方財政爭取通過提供貸款貼息補助等方式加強政府政策支持；建議稅務部門發(fā)布關于可享受保障性租賃住房稅收優(yōu)惠的企業(yè)資質認定口徑和操作指引；建議強化對特定開發(fā)運營模式的稅費支持，在專業(yè)化機構租賃企事業(yè)單位自有閑置房源的過程中，對雙方稅費實施集成優(yōu)惠，并進一步強化對以BOT模式開發(fā)的專業(yè)化機構的金融支持等[12]。此外，對 Rr4用地新建項目單一業(yè)主持有的房源，探索實行質量保險費、物業(yè)維修資金等緩繳、后續(xù)整體退出時一次性補齊的優(yōu)惠政策；研究不同籌措渠道、不同狀態(tài)認定為保障性租賃住房項目統(tǒng)一落實城市基礎配套費返還優(yōu)惠政策；研究與住宅小區(qū)相同的免繳垃圾清運費措施，減輕出租單位的運營管理資金壓力等。

4.3 強化市區(qū)協(xié)同部門聯(lián)動管理

明確市、區(qū)兩級政府事權，市級政府更多發(fā)揮頂層設計作用，除統(tǒng)一引導保障性租賃住房規(guī)劃建設基本方向外，致力于通過制定涵蓋保障性租賃住房發(fā)展全生命周期的政策法規(guī)、具體實施細則和監(jiān)管制度，實現(xiàn)政策制度的一站式供給。同時，統(tǒng)籌多元化主體參與保障性租賃住房發(fā)展的目標利益，監(jiān)管各區(qū)保障性租賃住房發(fā)展目標任務完成度，并推動全市均衡發(fā)展。建議本市市級層面將決策權和執(zhí)行權逐步向區(qū)級政府轉移，強化區(qū)級土地供應、保障性租賃住房運營管理事權。區(qū)級及以下政府更多聚焦具體實施環(huán)節(jié)，發(fā)揮落實執(zhí)行責任，在保證市級規(guī)劃目標任務、相關政策制度有效落實的同時，發(fā)揮對市場主體參與保障性租賃住房全生命周期發(fā)展的引導和支持作用，根據(jù)各區(qū)保障性租賃住房的實際需求和住房租賃市場情況，細化落實具體的建設運營要求和支持政策措施。搭建部門聯(lián)動管理平臺，建立部門聯(lián)動工作機制和聯(lián)席會議制度，壓縮政府審核流轉周期，實現(xiàn)多部門并聯(lián)審批[13]。

4.4 構建共建共治共享的社區(qū)治理格局

在保障性租賃住房運營管理中強化黨建引領，充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，注重發(fā)揮各級黨組織政治建設的統(tǒng)領作用、組織動員的引領作用、資源整合的穿透作用、破題攻堅的推動作用，形成破解難題、改善民生、凝聚群眾的強大力量。將保障性租賃住房項目納入城市網(wǎng)格化管理和屬地社區(qū)綜合治理體系，針對不同類型保障性租賃住房，結合保障性租賃住房規(guī)模、結構、租期等特點，探索建立獨立建制型、周邊托管型、單位主導型等保障性租賃住房社區(qū)差異化治理形態(tài)，強化保障性租賃住房社區(qū)治理與人才工作、人口管理、營商環(huán)境、城市更新等工作聯(lián)動，應急態(tài)與平常態(tài)聯(lián)動。加強日常管理，提供公共服務。因地制宜探索在大型租賃社區(qū)設立單獨的居民區(qū)黨組織和居民委員會，建立社區(qū)工作者隊伍。加強項目所在區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)、產(chǎn)權單位、運營單位、入住人員所在單位和所在行業(yè)黨組織聯(lián)建共建，搭建議事協(xié)商平臺，完善相關工作機制，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，調動入住對象積極性，探索實踐“黨建引領，屬地保障，行業(yè)管理機構、運營管理企業(yè)和入住人員積極參與”的治理模式[6]。

5 結語

未來，上海住房保障工作應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在市委市政府的堅強領導下，全面踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，立足當前、著眼長遠、順勢而為，全面謀劃保障類產(chǎn)權住房和保障類租賃住房共同發(fā)展，助力打造人人都有人生出彩機會、人人都能有序參與治理、人人都能享有品質生活、人人都能切實感受溫度、人人都能擁有歸屬認同的人民城市。

未來上海住房保障發(fā)展要堅持規(guī)劃引領，統(tǒng)籌兼顧，堅持把保障類住房作為城市發(fā)展補短板、增活力的重要內容，納入相關城市建設和有機更新相關發(fā)展規(guī)劃，強化規(guī)劃指標落實。注重職住平衡、合理布局，在中心城區(qū)、國家重點戰(zhàn)略承載區(qū)、全市重點轉型地區(qū)、各區(qū)核心區(qū)以及長期有建設任務的區(qū)域重點供應，并優(yōu)先在配套成熟、交通便利、產(chǎn)業(yè)集中、人口集聚的區(qū)域選址。建立健全覆蓋全生命周期的規(guī)劃建設、籌措供應、運營管理協(xié)同機制。用好社會各方資源，努力形成多主體供給、多渠道保障、供應結構合理、多方協(xié)同共治的發(fā)展格局。