我國(guó)保障性住房建設(shè)新模式與政策應(yīng)對(duì)：基于政府—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系演進(jìn)的視角

關(guān)鍵詞保障性住房；政府—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系；租賃住房；規(guī)劃管控

文章編號(hào) 1673-8985（2024）05-0007-07 中圖分類號(hào) TU981 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240502

0 引言

讓全體人民住有所居是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的重要體現(xiàn)。第七次全國(guó)人口普查（以下簡(jiǎn)稱“七普”）數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積已達(dá)38.62 m2，較第六次全國(guó)人口普查（以下簡(jiǎn)稱“六普”）時(shí)期增加了10.7 m2，增幅高達(dá)34.4%。在人均住房面積顯著提升的同時(shí)，住房分配不均問題突出。總量上，1978—2020年我國(guó)城鎮(zhèn)住房套戶比從0.80增至1.09，但在實(shí)際的分配結(jié)構(gòu)中，城鎮(zhèn)居民中收入最高的20%家庭卻擁有40%的住房[1]。3億新市民、每年1 000萬(wàn)左右的全國(guó)普通高校畢業(yè)生，以及因高房?jī)r(jià)不斷加重生活負(fù)擔(dān)的年輕家庭，面臨難以獲得體面的、可負(fù)擔(dān)的住房難題。雖然各地積極落實(shí)完成上級(jí)下達(dá)的住房保障建設(shè)任務(wù)，但是在目標(biāo)責(zé)任制的住房保障政策執(zhí)行過程中，存在地方政府“完成上級(jí)下達(dá)的建設(shè)任務(wù)”與“回應(yīng)本地居民的住房需求”之間的脫鉤[2]。如何回應(yīng)居民生活福祉改善，并制定匹配其實(shí)際居住需求、實(shí)現(xiàn)其安居樂業(yè)的住房保障政策，成為當(dāng)前保障性住房建設(shè)面臨的重要挑戰(zhàn)。

新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。就住房保障供需關(guān)系而言，政府依靠新增建設(shè)加大數(shù)量供給，難以滿足量大面廣的可負(fù)擔(dān)性住房需求，也難以滿足新市民、青年人等的多元需求。此外，大城市作為人口凈流入地，其面臨可負(fù)擔(dān)住房供給缺口大、后備土地資源不足、地方財(cái)政壓力趨緊等多類難題并存的困境。因此，以何種供給模式匹配住房新需求，成為當(dāng)前住房保障政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵。事實(shí)上，解決住房問題面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)是如何有機(jī)嵌入整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中，在解決住房問題的過程中能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是帶來(lái)新的社會(huì)問題[3]。也就是說(shuō)，如何在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與宏觀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，有序有效并且長(zhǎng)期穩(wěn)定地解決住房保障問題成為關(guān)鍵點(diǎn)。

基于此，本文將結(jié)合我國(guó)當(dāng)前面臨的房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系重大變化及其帶來(lái)的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)這一宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，以及國(guó)家層面“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式、加大保障性住房建設(shè)和供給”這一住房保障理念，從政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系視角梳理我國(guó)保障性住房建設(shè)的階段性特征，討論其面臨的實(shí)踐挑戰(zhàn)，進(jìn)而提供基于政府—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系調(diào)整視角下我國(guó)保障性住房建設(shè)的實(shí)踐應(yīng)對(duì)策略，最后達(dá)到政府、市場(chǎng)、社會(huì)共贏格局。

1 保障性住房建設(shè)中政府—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系的階段性特征

總體而言，自20世紀(jì)90年代中央確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以來(lái)，我國(guó)保障性住房建設(shè)的相關(guān)政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐策略均嵌入在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革背景中。其間，保障性住房供給過程中的政府角色及政府市場(chǎng)邊界，形塑了階段性的保障性住房建設(shè)模式：起步期政府主導(dǎo)建設(shè)模式，成長(zhǎng)期強(qiáng)化市場(chǎng)參與建設(shè)模式，新時(shí)期統(tǒng)籌推進(jìn)多元合作共建模式（見表1）。

1.1 保障性住房建設(shè)1.0階段：政府主導(dǎo)建設(shè)模式

20世紀(jì)90年代在住房商品化改革浪潮中，我國(guó)采取了與商品房形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)適用房作為第一代住房保障產(chǎn)品。這一階段，以新增實(shí)物保障供給、劃撥土地等單一籌集渠道與“只售不租”封閉管理運(yùn)作為主要特征的經(jīng)濟(jì)適用房，呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的階段性建設(shè)特征。1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1994]43號(hào)）中明確提出，“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系”。在住宅用地供給上，是選擇經(jīng)濟(jì)適用房還是商品房，形成了供給端的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在資金來(lái)源上，政府利用財(cái)政資金開展經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)[4]。但在需求端，經(jīng)濟(jì)適用房并沒有與商品房完全分開，其在土地劃撥基礎(chǔ)上以建設(shè)利潤(rùn)控制在3%以下的成本性住房，并且允許在購(gòu)買5年后，補(bǔ)交土地差價(jià)進(jìn)入商品房市場(chǎng)交易，造成很多套利與尋租現(xiàn)象。在“十二五”規(guī)劃提出構(gòu)建“以租為主”的新型保障房體系之后，經(jīng)適房等產(chǎn)權(quán)型保障房在各地逐步停建并退出歷史舞臺(tái)①。

1.2 保障性住房建設(shè)2.0階段：強(qiáng)化市場(chǎng)參與建設(shè)模式

自2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》后，公共租賃住房逐漸成為第二代保障房的代表。雖然同期還出現(xiàn)了共有產(chǎn)權(quán)房、限價(jià)商品房，但這些住房在總量供給上遠(yuǎn)低于公共租賃住房。以“十二五”時(shí)期為例，全國(guó)計(jì)劃建設(shè)公租房1 800萬(wàn)套，遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房②建設(shè)量（720萬(wàn)套）。此外，自“十一五”開始，我國(guó)住房保障日漸拉開“低端有保障，中端有支持”的政策框架。擴(kuò)大的住房保障對(duì)象，對(duì)保障性住房資金籌措來(lái)源與住房供給類型提出了新要求，積極鼓勵(lì)市場(chǎng)參與建設(shè)成為這一階段政策制定的新特征。例如，在“十三五”規(guī)劃綱要中，強(qiáng)調(diào)要完善購(gòu)租并舉的住房制度，住房保障方式也逐漸由“實(shí)物保障為主”轉(zhuǎn)向“實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合”。2017年以后，住房租賃市場(chǎng)地位進(jìn)一步提升，共有產(chǎn)權(quán)住房等保障性制度持續(xù)推進(jìn)。在黨的十九大提出“租購(gòu)并舉”方針之后，中國(guó)進(jìn)入共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的“小高潮”。共有產(chǎn)權(quán)房在定價(jià)基礎(chǔ)層面從劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓土地，在供給方式上采用“競(jìng)地價(jià)、限房?jī)r(jià)”，供給對(duì)象上向人才及中等收入的“上夾心層”傾斜，在市場(chǎng)和保障之間開始向市場(chǎng)趨近[5]。此外，這一時(shí)期積極破除城鄉(xiāng)二元界限，創(chuàng)新推進(jìn)集體土地建設(shè)租賃住房等新型住房保障形式。在具體運(yùn)作上，由于集體土地建設(shè)租賃住房投資額大、回報(bào)周期長(zhǎng)，大部分村集體往往無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)開發(fā)費(fèi)用，其大多采取以土地作價(jià)入股、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)出租等多種方式吸引大型房地產(chǎn)公司聯(lián)合開發(fā)[6]。

1.3 保障性住房建設(shè)3.0階段：統(tǒng)籌推進(jìn)多元合作共建模式

保障性租賃住房作為“十四五”時(shí)期我國(guó)旨在解決大城市新市民、青年人住房困難問題而推出的新型保障性住房類型，其區(qū)別于過去以政府主導(dǎo)建設(shè)的廉租房和公租房，強(qiáng)調(diào)政府在土地優(yōu)惠、民用水電氣、減免3種稅費(fèi)等主要政策支持下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用予以供給。這是一種中間租賃的中間保有權(quán)（intermediate owning）形態(tài)，其本質(zhì)是一種“半市場(chǎng)、半政府/社會(huì)”形態(tài)的可負(fù)擔(dān)住房供給模式[7]。保障性租賃住房是中國(guó)住房保障在新時(shí)代條件下的升級(jí)版，是一種發(fā)展型保障，其更加突出以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)主導(dǎo)、以社會(huì)力量作為主要投入來(lái)源、以存量挖潛利用作為主要供給渠道[8]。過去保障房建設(shè)模式強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的建設(shè)與分配，實(shí)際運(yùn)作過程中表現(xiàn)為政府較強(qiáng)的干預(yù)力度；新的保障房建設(shè)模式強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)合力共同生產(chǎn)，是在加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式下，統(tǒng)籌推進(jìn)的多元主體合作模式[9]。公共租賃住房，大量的長(zhǎng)租公寓包括改建類長(zhǎng)租公寓、“非改租”、配建租賃房、單位租賃房等都可以納入保障性租賃住房范疇。

2024年4月30日中央政治局會(huì)議在新一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中提出，“要結(jié)合房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系的新變化、人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)住房的新期待，統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施”。這意味著進(jìn)一步激勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與籌措保障性住房房源，推進(jìn)“存量+增量”“保障+市場(chǎng)”“保交樓+保租房”等系統(tǒng)性政策設(shè)計(jì)成為新一輪住房保障重點(diǎn)。簡(jiǎn)言之，在面對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫(kù)存壓力大、政府財(cái)政資金緊、市場(chǎng)信心不足，以及新市民、青年人等住房保障仍存在較大缺口等問題交織的現(xiàn)實(shí)背景下，在政府之外，需要充分調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、集體組織、個(gè)人以及市場(chǎng)資本等多元力量合作共建保障性住房，以實(shí)現(xiàn)加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的目標(biāo)。

2 我國(guó)保障性住房建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

2.1 挑戰(zhàn)一：依靠政府財(cái)政難以覆蓋量大面廣的住房保障需求

“七普”數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)流動(dòng)人口總規(guī)模達(dá)3.76億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?6.04%，較“六普”增加了69.73%，流動(dòng)人口的住房性質(zhì)仍以個(gè)人租住私房為主，獲得公共性住房的可能性很低[10]。當(dāng)前我國(guó)大城市中有70%的新市民、青年人依靠租房解決居住問題，雖然“十四五”時(shí)期全國(guó)預(yù)計(jì)將為2 600多萬(wàn)新市民、青年人提供住房保障，但實(shí)則杯水車薪。因此，政府財(cái)政作為單一來(lái)源予以解決量大面廣的住房保障需求存在巨大挑戰(zhàn)。就政府住房保障財(cái)政投入而言，2010—2022年全國(guó)住房保障支出總額總體處于上升趨勢(shì)，其中全國(guó)保障性安居工程支出自2016年開始呈現(xiàn)下滑特征。一部分原因是全國(guó)住房保障支出構(gòu)成中除了保障性安居工程之外，還包括住房改革、城鄉(xiāng)社區(qū)住宅等支出；另一方面，宏觀的GDP增速下滑也難以應(yīng)對(duì)不斷增加的住房實(shí)物保障壓力（見圖1）。

當(dāng)前，在房地產(chǎn)行業(yè)下行背景下，地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)的高度依賴更是加劇了地方政府參與住房保障建設(shè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)財(cái)新網(wǎng)統(tǒng)計(jì)公布數(shù)據(jù)，2021年全國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的36.4%與房地產(chǎn)相關(guān)，其中地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)的依賴度非常高，在不考慮轉(zhuǎn)移支付的情況下，房地產(chǎn)收入為地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)度高達(dá)49.1%。如果進(jìn)一步考慮與房地產(chǎn)密切相關(guān)的建筑業(yè)及其他行業(yè)稅收，則房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)地方財(cái)政收入的影響甚至超過50%[11]。進(jìn)一步從2009—2021年央地之間有關(guān)住房保障支出的分配比例來(lái)看，中央財(cái)政用于住房保障的公共預(yù)算支出約為8%，地方財(cái)政用于住房保障的一般公共預(yù)算支出則高達(dá)92%（見圖2）。這意味著如何調(diào)整住房保障供給主體，調(diào)整住房保障思路，特別是減緩地方政府財(cái)政支出壓力，成為當(dāng)前住房保障政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

2.2 挑戰(zhàn)二：既有住房保障政策難以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)社會(huì)參與的積極性

在提供作為準(zhǔn)公共物品的保障性住房時(shí)，政府并不需要直接承擔(dān)全部住房保障責(zé)任，也不能過分抑制市場(chǎng)參與的積極性。就更好地發(fā)揮住房保障政策實(shí)施績(jī)效而言，可以從供需匹配視角理解充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)社會(huì)參與積極性的優(yōu)勢(shì)：短期內(nèi)可以快速增加資金來(lái)源，快速盤活住房存量資源，確保更多數(shù)量、更高質(zhì)量的租賃住房供給，滿足新市民、青年人等更為個(gè)性化且可負(fù)擔(dān)的住房消費(fèi)需求；長(zhǎng)期而言，聚焦于社會(huì)整體利益這一大前提下制定的住房保障政策，在同步考慮市場(chǎng)、集體、個(gè)體等多主體收益時(shí)，將有利于培育規(guī)范化、制度化的保障性租賃住房市場(chǎng)運(yùn)作體系，也有利于形成長(zhǎng)效健康的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系。

以國(guó)有建設(shè)用地上開展的增加保障性租賃住房建設(shè)實(shí)踐為例，諸多因素限制了市場(chǎng)參與積極性。①企業(yè)投資回報(bào)周期長(zhǎng)，低成本融資渠道較少。重資產(chǎn)項(xiàng)目成為新供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地的主流，其投資回報(bào)周期長(zhǎng)達(dá)20—30年，企業(yè)資金壓力巨大。②企業(yè)參與需要投入的土地成本壓力大，在北京等一線城市，商品住宅中的自持租賃項(xiàng)目土地成本比重高達(dá)70%，一次性的土地出讓金繳納方式也加大了企業(yè)的資金壓力。③“誰(shuí)持有、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)”的管理模式對(duì)開發(fā)企業(yè)要求較高 [12]。

社會(huì)力量是世界各國(guó)解決住房保障問題的重要來(lái)源，相較于其他發(fā)達(dá)國(guó)家的租賃住房體系，我國(guó)保障性的租賃住房建設(shè)仍是以地方政府主導(dǎo)、地方財(cái)政支出為特征[13]，尚未形成以社會(huì)協(xié)作形式參與保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的正式制度[14]。事實(shí)上，我國(guó)國(guó)家治理的歷史線索與當(dāng)代實(shí)踐表明，正式制度與非正式制度的互動(dòng)以及國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)過程中的第三領(lǐng)域極具活力，也應(yīng)成為中國(guó)特色的實(shí)踐出路[15-16]。以房?jī)r(jià)調(diào)控較好且保障房建設(shè)具有典型性的重慶市為例，其在“十二五”期間多渠道籌集800多億元用于公租房建設(shè)，其中包括：政府投入300多億元資金，通過公積金和商業(yè)貸款籌集300多億元，通過社?；稹⒈ｋU(xiǎn)資金、央企等非銀行機(jī)構(gòu)融資400多億元[17]。以我國(guó)近年來(lái)開展的集體土地建設(shè)租賃住房為例，自建、聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)保障性租賃住房的收益分配制度尚不明晰，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏自發(fā)參與建設(shè)保障性租賃住房的能力，也缺乏主動(dòng)參與的積極性[18]。如何充分調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、集體組織、個(gè)人及市場(chǎng)資本等多元力量共同參與保障性住房建設(shè)，共同承擔(dān)公平導(dǎo)向的社會(huì)責(zé)任，成為新一輪住房保障政策優(yōu)化的著力點(diǎn)。

在保障性住房建設(shè)2.0階段，我國(guó)公租房供給過程中主要采取“單一國(guó)企地域性壟斷”這一“準(zhǔn)科層”模式。英美等國(guó)在政府直接供給公共住房失敗后的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，只有倡導(dǎo)多元主體競(jìng)爭(zhēng)和充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主性的“準(zhǔn)市場(chǎng)”模式才有出路。在當(dāng)前大力推進(jìn)保障性租賃住房建設(shè)的住房保障3.0階段，如果繼續(xù)采取“準(zhǔn)科層”模式，將會(huì)加劇國(guó)有企業(yè)投資效率低下問題，也不利于長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障性住房租賃市場(chǎng)的形成[19-21]。事實(shí)上，當(dāng)前與新市民、青年人、創(chuàng)新人才等就業(yè)緊密關(guān)聯(lián)的企業(yè)，其對(duì)住房保障的關(guān)注力度和需求程度非常高，他們?cè)敢獬袚?dān)社會(huì)責(zé)任，也需要政府為其提供可以讓員工“安居”的政策支持。當(dāng)政府從直接參與轉(zhuǎn)為間接參與，由企業(yè)承擔(dān)員工住房保障，其也更能匹配員工的住房需求，為企業(yè)帶來(lái)效益。

以成都高新區(qū)為例。2021年7—8月對(duì)成都高新區(qū)內(nèi)“四派人才”開展的企業(yè)政策實(shí)施情況問卷回收結(jié)果顯示：既有政策中，企業(yè)目前享受到政策服務(wù)中排名最高的是“人才認(rèn)定”“政策講解”“房租補(bǔ)貼”，這說(shuō)明既有政策服務(wù)對(duì)高新區(qū)內(nèi)的住房問題關(guān)注度高。進(jìn)一步結(jié)合企業(yè)座談情況發(fā)現(xiàn)，企業(yè)管理者對(duì)住房保障的關(guān)注度較高，41家座談企業(yè)中有13家企業(yè)自發(fā)提及需要加大對(duì)高新區(qū)內(nèi)住房保障的支持力度，涉及內(nèi)容包括放寬和拓展人才購(gòu)房政策、改善和提升住區(qū)和住宅品質(zhì)、完善公共服務(wù)配套、增加企業(yè)在人才公寓分配和管理中的自主權(quán)，等等。其中被問到是否能夠?qū)⒏咝聟^(qū)內(nèi)的保障性住房提供給最有需要的員工時(shí)，有5家企業(yè)提及，他們希望擁有更多的參與保障性住房管理的自主權(quán)。這一點(diǎn)在上海寶山區(qū)保障性租賃住房管理優(yōu)化中也得到了回應(yīng)，例如在將重點(diǎn)單位、重點(diǎn)園區(qū)作為解決區(qū)域人才“租不好、租不到”問題的切入點(diǎn)時(shí)，其積極引入單位定向機(jī)制，鼓勵(lì)將一部分房源定向供應(yīng)給指定的園區(qū)企業(yè)，并且結(jié)合企業(yè)員工的居住特征，增加公寓型租賃住房拆套按宿舍供給這一新渠道[22]。

2.3 挑戰(zhàn)三：既有規(guī)劃建設(shè)模式難以匹配不斷攀升的保障性居住需求

在強(qiáng)調(diào)保障性住房“量”的供給時(shí)，大量集中建設(shè)的保障性住區(qū)成為“低收入聚集區(qū)”，區(qū)位不佳、配套設(shè)施不完善等暴露在城市空間層面的問題頻發(fā)，實(shí)踐中產(chǎn)生的社會(huì)隔離問題背離了政府解決低收入人群居住問題的初衷[23]。當(dāng)前，在供給端推進(jìn)新建、改建、納管等多渠道籌集保障性住房時(shí)，規(guī)劃建設(shè)面臨空間使用與空間管理維護(hù)等多方面的挑戰(zhàn)。例如，在面向租客群體居住權(quán)益公平時(shí)，既有的規(guī)劃建設(shè)模式面臨如何更好地服務(wù)于新市民、青年人等多樣化居住使用需求的挑戰(zhàn)，特別是在城市更新、城中村改造的過程中如何兼顧外來(lái)人口的居住權(quán)益；在考慮規(guī)劃建設(shè)管理績(jī)效時(shí)，如何統(tǒng)籌各類房源，精準(zhǔn)供給，實(shí)現(xiàn)保障性住房供給的區(qū)域均衡，這對(duì)規(guī)劃建設(shè)過程中保障性住房的類型布局、用地供給、房源籌集、規(guī)劃審批等方面均提出新要求。

具體而言，當(dāng)前規(guī)劃建設(shè)模式存在以下3方面新挑戰(zhàn)。①純租賃社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)模式面臨挑戰(zhàn)，包括規(guī)劃布局中對(duì)戶型、公共空間、日照、建筑密度、停車位、配套公共服務(wù)設(shè)施、消防等急需新的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，而非簡(jiǎn)單套用租賃公寓、普通住宅設(shè)計(jì)規(guī)范[24]；區(qū)位選址是否符合就近就業(yè)和生活方便原則，例如，北京市集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)政策中出現(xiàn)政府主導(dǎo)的用地供給與租客的租房需求之間存在局部錯(cuò)位的現(xiàn)象[25]；空間管制是否兼容新業(yè)態(tài)與新需求，例如，集租房社區(qū)內(nèi)青年人出現(xiàn)居家辦公、不固定地點(diǎn)辦公等新需求，相應(yīng)的辦公、研發(fā)、商業(yè)等是否同步放松了空間復(fù)合利用的限制；建筑風(fēng)貌、住宅品質(zhì)和鄰里環(huán)境等是否有保障，等等。②大量低效存量建筑因改建成本高、項(xiàng)目獲批難、產(chǎn)權(quán)認(rèn)定復(fù)雜等因素而難以進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)。③保交樓與保租房關(guān)聯(lián)時(shí)，產(chǎn)權(quán)型規(guī)劃設(shè)計(jì)定位產(chǎn)品面臨有效匹配租賃人群需求的空間改造與制度銜接的挑戰(zhàn)。

3 我國(guó)保障性住房建設(shè)實(shí)踐的應(yīng)對(duì)思路與規(guī)劃策略

3.1 總體思路——政府—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系的再調(diào)整

政府在制定住房保障這一公共政策方面需要有公共邏輯，但是在滿足個(gè)性化住房消費(fèi)需求的可行性論證方面需要有市場(chǎng)概念。政府一方面需要界定好與市場(chǎng)的邊界，另一方面需要成為社會(huì)供給體系的賦能者，制定政府引導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)參與的規(guī)則，在多主體參與過程中實(shí)現(xiàn)住房保障與市場(chǎng)更好地協(xié)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展[26]。這樣，在宏觀上可以有效應(yīng)對(duì)當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系新變化，同步解決房地產(chǎn)去庫(kù)存問題與新市民居住需求“量”的缺口問題；在微觀上，可以精準(zhǔn)匹配個(gè)體及家庭的多元居住需求，解決“質(zhì)”的提升問題。

就市場(chǎng)主體參與住房保障建設(shè)而言，除了鼓勵(lì)國(guó)企承擔(dān)社會(huì)責(zé)任以“社會(huì)企業(yè)”身份準(zhǔn)入之外，還應(yīng)從增加企業(yè)收益角度，加大企業(yè)參與保障性住房項(xiàng)目的政策扶持力度，吸引更多的企業(yè)參與保障性住房建設(shè)。這既包括企業(yè)以配建、自持形式參與新增租賃住房供應(yīng)，也包括完善配套機(jī)制，以培育更多的企業(yè)參與存量挖潛的租賃住房市場(chǎng)建設(shè)。其關(guān)鍵在于要有長(zhǎng)期穩(wěn)定的盈利模式激勵(lì)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)。并且，考慮城市產(chǎn)業(yè)空間布局特征，適度增加企業(yè)參與保障性住房分配、管理等的權(quán)限，為企業(yè)解決員工住房問題的后顧之憂。

就社會(huì)主體參與住房保障建設(shè)而言，我國(guó)有社會(huì)主體參與住房保障建設(shè)的先例，地方實(shí)踐中也不乏社會(huì)力量主動(dòng)參與并發(fā)揮住房保障作用的案例。例如，快速城鎮(zhèn)化過程中，城中村以低成本租賃住房形式為大量新市民、青年人提供了居所。在住房商品化之前，我國(guó)也具有住房合作社探索經(jīng)驗(yàn)。截至2000年底，我國(guó)各類住宅合作社有5 000多個(gè)，遍及全國(guó)20多個(gè)省市，受益約150萬(wàn)個(gè)中低收入職工家庭[27]。此外，在當(dāng)前的老舊小區(qū)改造過程中，也出現(xiàn)了“原拆原建”的自主更新模式。

綜上，搭建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元合作平臺(tái)，為社會(huì)力量賦能，喚醒居民對(duì)住房進(jìn)行自我建造、自我管理的責(zé)任意識(shí)，激活社區(qū)的自治活力，成為加快構(gòu)建新型住房保障體系、實(shí)現(xiàn)住房保障長(zhǎng)效機(jī)制的政策設(shè)計(jì)著力點(diǎn)。

3.2 多路并舉，統(tǒng)籌解決保障性住房短缺難題

針對(duì)保障性租賃住房總量供應(yīng)不足的問題，依靠新增供應(yīng)難以解決。此外，在我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)住房套戶比大于1、部分地區(qū)住房空置率較高等情況下，這也不是解決保障性住房短缺問題的首選之策。事實(shí)上，保障性住房供給不僅事關(guān)數(shù)量，還關(guān)乎質(zhì)量。因此，必須在城市更新、鄉(xiāng)村振興的背景下探討保障性住房供給問題。這需要在頂層設(shè)計(jì)上將老年人與青年人、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展問題聯(lián)動(dòng)解決，將保障性住房建設(shè)與老舊小區(qū)改造、城中村改造、商品房去庫(kù)存、宅基地集約化利用等重點(diǎn)工程聯(lián)動(dòng)起來(lái)。落實(shí)到地方政府責(zé)任主體，必須打破多部門之間的壁壘，降低立項(xiàng)難度，以跨部門協(xié)同合作支持解決保障性住房短缺難題。落實(shí)到具體實(shí)施操作，必須推進(jìn)各級(jí)政府、銀行、企業(yè)、集體、業(yè)主等多主體的協(xié)同合作。

3.3 創(chuàng)新規(guī)劃管制，激勵(lì)多主體參與保障住房建設(shè)

規(guī)劃管制過緊不利于市場(chǎng)與社會(huì)等多主體參與住房保障建設(shè)，適度放松并創(chuàng)新規(guī)劃管制方式，可以吸引市場(chǎng)和社會(huì)力量參與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)在住房保障體系中供給更多好房子的目標(biāo)。①創(chuàng)新土地出讓條件，減少企業(yè)前期投入成本和一次性資金投入壓力。例如，可以單列保障性租賃住房用地抑或是劃清配建自持類項(xiàng)目的土地成本，以降低該類用地的土地基準(zhǔn)價(jià)格；可以適度縮減單宗出讓地塊大小，并允許持有主體和運(yùn)營(yíng)主體分離[28]。②創(chuàng)新容積率激勵(lì)舉措。建立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)與邊界外企業(yè)參與保障性住房供給的容積率關(guān)聯(lián)制度，推進(jìn)異地容積率獎(jiǎng)勵(lì)等舉措；在城市更新單元?jiǎng)澏ㄅc更新單元內(nèi)配套設(shè)施建設(shè)過程中，增加保障性租賃住房供給目標(biāo)，并提供容積率增容的市場(chǎng)激勵(lì)[29-30]。③放松功能置換與功能復(fù)合利用的空間管制，為“非改居”、集體土地建設(shè)租賃住房以及保交樓與保租房聯(lián)動(dòng)等實(shí)踐提供規(guī)劃助力。④推進(jìn)裝配式住宅建設(shè)等相關(guān)租賃住房建造技術(shù)及管理運(yùn)營(yíng)體系，增加適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)變化、人口老齡化、青年人個(gè)性化等住房需求的產(chǎn)品供給，推進(jìn)無(wú)障礙住宅、節(jié)能低碳住宅等適應(yīng)市場(chǎng)需求的住宅改造與更新，大力推進(jìn)存量住宅改造提升與保障性租賃住房高品質(zhì)發(fā)展[31]。

3.4 土地、財(cái)稅、金融、法律等配套政策保障建設(shè)

完善土地、財(cái)稅、金融、法律等配套政策，實(shí)現(xiàn)住房保障的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。在土地政策上，需要健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度與閑置宅基地改建為租賃住房制度、完善存量用地再開發(fā)制度、優(yōu)化保障新增建設(shè)用地供給與商品房去庫(kù)存之間的關(guān)系、做好用地審批提速增效等技術(shù)流程支持[32-33]。強(qiáng)化信貸政策，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合集體土地建設(shè)租賃租房的抵押貸款產(chǎn)品，創(chuàng)新宅基地金融授信，地方財(cái)政給予銀行適當(dāng)?shù)睦⒀a(bǔ)貼，銀行可為保障性租賃住房項(xiàng)目建設(shè)提供長(zhǎng)周期、低利率貸款，由政府背書為社會(huì)資本參與保障性租賃住房建設(shè)提供擔(dān)保，等等。在法律上，加快制定國(guó)家層面住房租賃法，切實(shí)保障出租人與承租人、市場(chǎng)社會(huì)等多利益主體的權(quán)益，以高位階法律規(guī)范保障性租賃住房市場(chǎng)的有序運(yùn)行。