地方財政風(fēng)險測度與區(qū)域異質(zhì)性分析

作者簡介： 劉建民（1964—）， 男， 湖南湘鄉(xiāng)人， 博士， 長沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授， 博士生導(dǎo)師， 研究方向：財稅理論與政策。

摘 要：防范化解地方財政風(fēng)險是我國目前財政工作的重點。為此，利用2015—2021年全國246個城市的財政數(shù)據(jù)，從地方財政內(nèi)部運行風(fēng)險、地方財政體制機(jī)制風(fēng)險、地方財政信用風(fēng)險及地方財政內(nèi)部治理風(fēng)險四個維度構(gòu)建地方財政風(fēng)險評價體系，以測度分析地方財政風(fēng)險。結(jié)果顯示：全國地方財政風(fēng)險穩(wěn)定在0.4左右，但區(qū)域差異顯著。西北、華北、華中及東北地區(qū)的城市的財政風(fēng)險水平顯著上升，華東、華南和西南地區(qū)的城市的財政風(fēng)險水平較低。沿海、新一線及省會城市財政風(fēng)險水平相對較低，優(yōu)于非沿海、非新一線及非省會城市。鑒于此，應(yīng)構(gòu)建區(qū)域財力協(xié)調(diào)機(jī)制，以助力我國實現(xiàn)地方財政高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 地方財政風(fēng)險；測度指標(biāo)；區(qū)域異質(zhì)性

中圖分類號：F810.7; F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2024）06-0069-07

一、引 言

當(dāng)前受復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟(jì)形勢影響，地方財政壓力進(jìn)一步加劇，地方財政風(fēng)險日益凸顯^[1]。2023年全國地方財政收支情況總體呈現(xiàn)出支出大于收入的態(tài)勢，財政缺口顯著①。中國財政科學(xué)研究院在全國多個省份的調(diào)研顯示，地區(qū)間財政收入分化加劇，部分市縣財政負(fù)增長；部分地方政府減稅降費后，又提高了其他收費標(biāo)準(zhǔn)來彌補(bǔ)收支缺口。與此同時，地方政府債務(wù)余額也呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。根據(jù)財政部披露的數(shù)據(jù)，截至2022年末，全國地方政府法定債務(wù)余額高達(dá)35.1萬億元②。地方財政風(fēng)險、金融風(fēng)險與全球經(jīng)濟(jì)形勢變動帶來的不確定性風(fēng)險相互交織，對地方財政的穩(wěn)健運行構(gòu)成了新的重大挑戰(zhàn)。

自20世紀(jì)90年代起，國內(nèi)外開始廣泛關(guān)注地方財政風(fēng)險^[2]。學(xué)者們最初從債務(wù)違約風(fēng)險、財政收支平衡及經(jīng)濟(jì)運行波動的角度，對地方財政風(fēng)險進(jìn)行了深入剖析和釋義。鑒于社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的持續(xù)變遷與財政功能定位的動態(tài)調(diào)整，學(xué)術(shù)界對地方財政風(fēng)險的理解已逐步超越傳統(tǒng)的單一債務(wù)風(fēng)險框架，轉(zhuǎn)而更全面地審視并進(jìn)行分析。已有研究圍繞財政收入穩(wěn)定性、財政可持續(xù)性、債務(wù)風(fēng)險水平及財政管理體制的健全性等多個維度^[3-6]，深入剖析了地方財政風(fēng)險問題的本質(zhì)與影響；此外，構(gòu)建包含數(shù)字化發(fā)展、資源配置效率、財政壓力、轉(zhuǎn)移支付、財政分權(quán)、審計監(jiān)督、公共支出效率、人口結(jié)構(gòu)、土地市場降溫、人口老齡化及減稅降費等在內(nèi)的綜合性分析框架^[7-17]，以更精準(zhǔn)地剖析這些因素如何作用于地方財政風(fēng)險。

目前，測度評估地方財政風(fēng)險的方法主要有以下四種：一是單項指標(biāo)評價。構(gòu)建了包含當(dāng)年財政收支缺口與地方政府債務(wù)水平的地方財政風(fēng)險指標(biāo)^[17]；財政赤字風(fēng)險、地方債務(wù)風(fēng)險和轉(zhuǎn)移支付依賴度三個指標(biāo)也可以用于衡量地方財政風(fēng)險狀況^[11]；使用財政收入風(fēng)險、財政支出風(fēng)險、財政赤字風(fēng)險及財政債務(wù)風(fēng)險衡量地方財政風(fēng)險^[13]。盡管這些指標(biāo)具有一定價值，但其全面性與整體性受到了質(zhì)疑。二是構(gòu)建財政反應(yīng)函數(shù)。運用財政反應(yīng)函數(shù)法，估算我國政府的債務(wù)承載上限^[18]；從居民儲蓄的視角出發(fā)，剖析其對政府債務(wù)可持續(xù)性的重要作用，揭示居民儲蓄通過調(diào)節(jié)債務(wù)耐受度，間接影響政府償債意愿，從而影響政府債務(wù)狀況^[19]；通過財政反應(yīng)函數(shù)測算地方財政可持續(xù)性，有助于降低和防范地方財政風(fēng)險^[20]。三是測算財政空間。立足于政府跨期預(yù)算的約束框架，運用財政非線性反應(yīng)函數(shù)模型^[21]量化財政空間，即實際政府債務(wù)與估算的債務(wù)臨界上限之間的差額；結(jié)合各地方政府的具體資產(chǎn)負(fù)債率情況，對財政空間指標(biāo)進(jìn)行修正與完善^[22]。四是動態(tài)隨機(jī)一般均衡法（DSGE）。與其他基于歷史數(shù)據(jù)來判斷地方財政風(fēng)險的方法不同，DSGE模型能夠模擬多種情境下經(jīng)濟(jì)主體的跨期最優(yōu)決策過程，探究經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中各類變量的動態(tài)演變與相互響應(yīng)機(jī)制。通過構(gòu)建包含五個核心部門的DSGE模型，發(fā)現(xiàn)債務(wù)置換延長債務(wù)期限結(jié)構(gòu)可以提高政府債務(wù)的可持續(xù)性，降低地方財政風(fēng)險^[23]。

綜上可見，已有研究對于財政風(fēng)險的測度，通?；谪斦罩笨谂c政府債務(wù)層面，未能綜合考慮財政體制機(jī)制以及財政治理能力因素的影響。本文構(gòu)建涵蓋地方財政內(nèi)部運行風(fēng)險、地方財政體制機(jī)制風(fēng)險、地方財政信用風(fēng)險及地方財政內(nèi)部治理風(fēng)險四個維度的綜合評估框架，并將這些維度細(xì)化為包括地方財政赤字率等在內(nèi)的10個具體指標(biāo)，以期更全面地測度地方財政風(fēng)險。與此同時，對于我國財政風(fēng)險的評估，多聚焦于國家或省級層面財政風(fēng)險，而本文則試圖將研究視角延伸至地級市層面，并鑒于我國財政體系的復(fù)雜性和地級市財政運行面臨的挑戰(zhàn)，根據(jù)本文設(shè)定的測度指標(biāo)框架量化分析全國246個地級市的地方財政風(fēng)險水平。為進(jìn)一步深化對地方財政風(fēng)險問題的理解，精準(zhǔn)把握我國地方財政運行趨勢，將評估分析框架拓寬至多維度區(qū)域分析，具體基于華北等七大地理區(qū)域、沿海城市與非沿海城市、新一線城市與非新一線城市、省會城市與非省會城市的分類標(biāo)準(zhǔn)，剖析地方財政風(fēng)險在不同區(qū)域間的差異性表現(xiàn)，通過揭示地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方財政風(fēng)險之間的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)一步挖掘不同區(qū)域在財政管理、資源配置及風(fēng)險應(yīng)對能力上的現(xiàn)狀和潛在問題，以期為我國實現(xiàn)地方財政高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考。

二、地方財政風(fēng)險評價指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）評價指標(biāo)體系

管控地方財政內(nèi)部運行風(fēng)險，是防范地方財政風(fēng)險的重要一環(huán)。地方財政赤字率是衡量政府財政健康狀況的重要指標(biāo)之一，它反映了政府支出超過收入的程度。通過促進(jìn)地方政府財政收入來源的多樣性和穩(wěn)定性，可以有效減輕對單一收入來源的過度依賴，降低地方財政風(fēng)險。地方政府負(fù)債率反映了地方政府債務(wù)規(guī)模與地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的關(guān)系，監(jiān)控這個指標(biāo)可以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，防止過度累積引發(fā)的財政危機(jī)。除此之外，還需關(guān)注公共服務(wù)支出的合理性和有效性，確保地方政府提供基本公共服務(wù)方面的投入與需求相匹配。因此，可以通過地方財政赤字率^[24]及地方政府財政收入的多樣性和穩(wěn)定性衡量地方財政日常運轉(zhuǎn)壓力；通過地方政府負(fù)債率^［13］衡量地方財政債務(wù)風(fēng)險；通過公共服務(wù)支出^[25]衡量基本公共服務(wù)保障風(fēng)險。

地方財政風(fēng)險的防范與化解，離不開對財政體制機(jī)制的全面審視與調(diào)整。財政分權(quán)度作為中央政府與地方政府間財政權(quán)力分配的體現(xiàn)，如果過度，可能使地方政府自主權(quán)過大，引發(fā)“跑馬圈地”、盲目投資等行為，加劇地方財政風(fēng)險。財政縱向失衡即中央與地方政府間財政收支不平衡，如果過度失衡，則會加劇地方財政壓力，影響公共職能履行，增加地方財政風(fēng)險。財政自給率是評估地方財政事權(quán)與財力匹配度的關(guān)鍵指標(biāo)，反映地方財政獨立滿足支出需求的能力，高自給率可彰顯財政的自主性，有利于職能履行和風(fēng)險應(yīng)對；低自給率可揭示對上級轉(zhuǎn)移支付的過度依賴，增加財政壓力與不確定性。通過地方財政分權(quán)度、地方財政縱向失衡與財政自給率三個指標(biāo)，全面刻畫既定財政體制下地方財政分權(quán)程度、地方財政不平衡程度以及地方財政事權(quán)與財力匹配程度的三個本質(zhì)特征，以合理地揭示財政體制因素對地方財政風(fēng)險的影響^{［26，27］}。

地方財政信用風(fēng)險的有效管控是地方財政穩(wěn)健運行的關(guān)鍵。為此，本文選擇《中國城市商業(yè)信用環(huán)境指數(shù)（CEI）藍(lán)皮書》中的城市商業(yè)信用環(huán)境作為衡量地方財政信用風(fēng)險的指標(biāo)。地方財政信用風(fēng)險與城市的商業(yè)信用環(huán)境緊密相關(guān)，良好的商業(yè)信用環(huán)境意味著政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)之間的信用關(guān)系健康穩(wěn)定，這有助于降低地方財政在融資、債務(wù)管理等方面的風(fēng)險；反之，則可能加劇地方財政的信用風(fēng)險。因此，通過CEI指數(shù)來評估地方財政信用風(fēng)險，能夠直接反映地方財政在信用方面的真實狀況。

地方財政內(nèi)部治理風(fēng)險是地方財政風(fēng)險的重要組成部分。財政透明度作為衡量政府內(nèi)部治理的重要標(biāo)尺，其提升有助于增強(qiáng)財政信息的公開度、清晰度與可獲取性，從而促進(jìn)公眾監(jiān)督、遏制腐敗尋租，提升政府決策的科學(xué)性與民主性。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，將地方政府?dāng)?shù)字化建設(shè)納入考量，可全面評估現(xiàn)代科技手段提升財政治理效率與效果的成效與不足，進(jìn)而識別潛在風(fēng)險。因此，利用清華大學(xué)發(fā)布的《中國市級政府財政透明度研究報告》，通過地方政府財政透明度和地方政府?dāng)?shù)字化建設(shè)^[28]來衡量地方財政內(nèi)部治理風(fēng)險。

基于數(shù)據(jù)的可獲得性與指標(biāo)量化的可行性，構(gòu)建地方財政風(fēng)險的綜合性指標(biāo)體系，如表1所示。數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》及地方統(tǒng)計局。該體系從地方財政內(nèi)部運行風(fēng)險、地方財政體制機(jī)制風(fēng)險、地方財政信用風(fēng)險及地方財政內(nèi)部治理風(fēng)險四個維度進(jìn)行剖析，旨在刻畫地方財政風(fēng)險的具體面貌。

（二）評價步驟

在構(gòu)建評價體系時，測度方法可分為主觀評價法與客觀評價法兩類。主觀評價法依賴評價者的專業(yè)經(jīng)驗和直覺來分配權(quán)重；客觀評價法則通過一系列數(shù)學(xué)方法自動確定權(quán)重，減少人為偏差。本文指標(biāo)體系的計算方法選擇客觀評價法中的熵權(quán)法。若某項指標(biāo)的數(shù)據(jù)分布越廣泛，則其熵值越小，意味著該指標(biāo)包含的有效信息量越多，對整體評價的重要性（即權(quán)重）就越大；相反，數(shù)據(jù)集中、熵值大的指標(biāo)，其對綜合評價的影響相對較小。熵權(quán)法利用數(shù)據(jù)本身的特性來確定權(quán)重，增強(qiáng)了評價結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。熵權(quán)法的具體步驟如下（結(jié)果見表2）：

第一步，對各指標(biāo)進(jìn)行歸一化處理：為兼容一整列都為相同值的情況，對最小值減去0.0001，對最大值加上0.0001，對整體結(jié)果影響不大，可忽略不計。

Xmin =min （X1j，X2j，…，Xnj）－0.0001（1）

Xmax =max （X1j，X2j，…，Xnj）+0.0001（2）

對于正向指標(biāo)：zij=Xij－Xmin Xmax －Xmin 。對于負(fù)向指標(biāo)：

zij=Xmax －XijXmax －Xmin 。其中，Xij代表第i個地區(qū)、第j項指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)，n代表地區(qū)的樣本數(shù)，zij是對原始數(shù)據(jù)Xij進(jìn)行歸一化處理的結(jié)果。

第二步，計算第j項指標(biāo)的熵值ej：

ej=－k∑ni=1pijln pij，j=1，…，m（3）

其中，k=1/ln n>0，滿足ej≥0，m為指標(biāo)個數(shù)。

第三步，計算指標(biāo)信息熵冗余度dj：

dj=1－ej， j=1，…，m （4）

第四步，計JeAc3K4m6XXPN4HXkE2Qjw==算各指標(biāo)的權(quán)重ωj：

ωj=dj/∑mj=1dj， j=1，…，m（5）

第五步，計算各地區(qū)地方財政風(fēng)險水平：

si=∑mj=1ωjzij， i=1，…，n（6）

其中，si是地方財政風(fēng)險指標(biāo)的最終數(shù)值。

三、地方財政風(fēng)險的測度分析

（一）全國平均地方財政風(fēng)險水平

將構(gòu)建的地方財政風(fēng)險指標(biāo)取全國平均值，見圖1。從圖中可見，2015—2021年全國平均地方財政風(fēng)險水平穩(wěn)定在0.4左右，呈平穩(wěn)態(tài)勢。這主要得益于：第一，財政收入穩(wěn)步增長。盡管面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，但南京、無錫、蘇州等城市通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)稅收征管等措施，保持財政收入的穩(wěn)定增長，緩解了地方財政壓力，進(jìn)而降低了財政風(fēng)險。第二，財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。其中，廣州市優(yōu)先保障民生支出和重點領(lǐng)域的投入，通過合理安排預(yù)算，確保教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域的資金需求得到滿足，提升了財政資金的使用效率，進(jìn)而降低了財政風(fēng)險。第三，債務(wù)風(fēng)險得到有效控制。其中，成都市嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模，積極化解存量債務(wù)。通過建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)債務(wù)限額管理和預(yù)算管理等措施，成都市的債務(wù)風(fēng)險得到了有效控制。第四，中央財政支持與地方自主努力相結(jié)合。對于貴陽、蘭州等中西部欠發(fā)達(dá)城市，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付、專項補(bǔ)助等方式給予了支持；同時，地方政府通過加強(qiáng)財政管理、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率等措施，共同促成了地方財政風(fēng)險的可控。第五，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與高質(zhì)量發(fā)展。其中，杭州市作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍城市，其數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展降低了地方財政對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴度，提高了財政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。綜上所述，這些因素的共同作用使得地方財政在面臨各種挑戰(zhàn)時能夠保持相對穩(wěn)定的運行態(tài)勢。

2020年全國平均地方財政風(fēng)險水平略有下降，可能的原因有三：一是我國政府迅速實施了積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策，有效緩解了疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，保障了地方財政穩(wěn)定；二是我國經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)出強(qiáng)勁的韌性與潛力^[29]，疫情得到控制后，工業(yè)與服務(wù)業(yè)快速復(fù)蘇，推動了地方財政收入穩(wěn)定增長；三是中央政府持續(xù)加大對地方的支持力度，包括轉(zhuǎn)移支付與債券發(fā)行，減輕了地方財政壓力，進(jìn)而降低了地方財政風(fēng)險。

（二）地方財政風(fēng)險的區(qū)域異質(zhì)性分析

鑒于地理位置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政實力與地方財政風(fēng)險管理能力各異，導(dǎo)致地方財政風(fēng)險呈現(xiàn)區(qū)域差異性。依據(jù)中國七大地理區(qū)域、沿海城市與非沿海城市、新一線城市與非新一線城市、省會城市與非省會城市的分類標(biāo)準(zhǔn)，將246個城市劃分為不同組別，分別進(jìn)行地方財政風(fēng)險的區(qū)域異質(zhì)性分析。

1.基于城市地理位置的異質(zhì)性分析

（1）依據(jù)中國七大地理區(qū)域分類?；谥袊叽蟮乩韰^(qū)域，將246個城市劃分為七類③進(jìn)行異質(zhì)性分析，如圖2所示。圖2的條形從左至右分別為華北地區(qū)、東北地區(qū)、華東地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)、西南地區(qū)和西北地區(qū)。其中，位于華中地區(qū)城市的地方財政風(fēng)險自2015年高于全國平均水平。具體來說，其中南昌市的財政風(fēng)險受到經(jīng)濟(jì)增長放緩、財政收入下降、財政支出剛性增長、債務(wù)風(fēng)險累積等影響而有所提升。華中地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，重工業(yè)比重較高，受市場需求變化和政策調(diào)整的影響較大，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長動力不足。隨著城市化進(jìn)程的加快和人口老齡化的加劇，南昌市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障與服務(wù)方面的財政支出逐漸增加，給地方財政帶來巨大壓力。

位于東北、西北和華北地區(qū)城市的地方財政風(fēng)險超過全國平均水平。東北地區(qū)的長春市受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化及人口流失的影響，經(jīng)濟(jì)增長乏力，財政收入受限；從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，哈爾濱面臨國企改革、社會保障體系完善等體制挑戰(zhàn)，地方政府的財政負(fù)擔(dān)加重。西北地區(qū)的西寧市財政負(fù)債率在全國名列前茅，高達(dá)84.3%，這主要是由于政府過度依賴基建項目和不合理的財政支出。青海省地處青藏高原，區(qū)域經(jīng)濟(jì)相對落后，財政收入相對較低，而基建投資又十分巨大，導(dǎo)致財政壓力巨大。華北地區(qū)的石家莊、太原面臨嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，需要投入大量財政資金進(jìn)行環(huán)境治理；隨著國家對房地產(chǎn)市場調(diào)控力度的加大，華北地區(qū)部分城市的房地產(chǎn)市場出現(xiàn)波動，這可能導(dǎo)致土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)稅收減少，進(jìn)而增加財政風(fēng)險。

華東地區(qū)城市的地方財政風(fēng)險最低，優(yōu)于全國平均水平，華南、西南地區(qū)次之。華東地區(qū)包括南京、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)、財政收入廣，且債務(wù)結(jié)構(gòu)合理，以專項債為主，有利于降低財政風(fēng)險。華南地區(qū)以廣州為代表，經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)，但粵東西北地區(qū)的城市發(fā)展相對滯后，可能面臨一定的財政風(fēng)險。不過，整體上華南地區(qū)的財政狀況仍優(yōu)于全國平均水平。西南地區(qū)的城市如昆明擁有豐富的自然資源和獨特的民族文化資源，可為地方財政提供穩(wěn)定的收入來源。隨著國家政策的支持和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，貴陽獲得了扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的幫助，財政狀況逐步改善。

（2）依據(jù)城市是否沿海分類?；谘睾Ｅc非沿海的城市分類標(biāo)準(zhǔn)，將246個城市劃分為兩類④進(jìn)行異質(zhì)性分析，如圖2所示。圖2中的最后兩個條形為沿海和非沿海城市。其中，沿海城市的地方財政風(fēng)險遠(yuǎn)低于非沿海城市的，符合實際。沿海城市如青島、廣州等具有得天獨厚的地理位置和資源優(yōu)勢，如便利的海運條件、豐富的海洋資源以及與國際市場的緊密聯(lián)系。這些優(yōu)勢使沿海城市在吸引外資、發(fā)展對外貿(mào)易、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級方面具有顯著優(yōu)勢。同時，沿海城市在財政管理和風(fēng)險控制方面也表現(xiàn)出更高的水平。這些城市可能更注重財政紀(jì)律和透明度，加強(qiáng)債務(wù)管理和預(yù)算管理，提高財政資金使用效率，從而降低了地方財政風(fēng)險。相比之下，非沿海城市可能在上述方面存在一定的劣勢。它們可能面臨地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便、資源匱乏等挑戰(zhàn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，財政收入有限。

2.基于城市類型的異質(zhì)性分析

（1）依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模和實力分類?；诔鞘薪?jīng)濟(jì)規(guī)模和實力，將246個城市劃分為新一線城市⑤與非新一線城市兩類進(jìn)行異質(zhì)性分析，如圖3所示。其中，新一線城市的地方財政風(fēng)險遠(yuǎn)低于非新一線城市的，這與實際情況一致。新一線城市如杭州、成都等，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政實力、人口規(guī)模、科技創(chuàng)新等方面具有較強(qiáng)的競爭力和發(fā)展?jié)摿?。這些城市能吸引大量的國內(nèi)外投資，形成多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為地方財政提供穩(wěn)定的收入來源。同時，它們也更加注重財政管理和風(fēng)險控制，通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)債務(wù)管理、提高財政資金使用效率等措施，有效降低了地方財政風(fēng)險。相比之下，非新一線城市可能經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較單一，財政收入來源有限，且財政管理和風(fēng)險控制能力相對較弱。因此，在面對經(jīng)濟(jì)波動、自然災(zāi)害等不確定性因素時，非新一線城市的地方財政風(fēng)險可能較高。

（2）依據(jù)城市行政級別分類?；谑鞘信c非省會城市分類標(biāo)準(zhǔn)，將246個城市劃分為兩類進(jìn)行異質(zhì)性分析，如圖3所示。其中，省會城市的地方財政風(fēng)險遠(yuǎn)低于非省會城市的，符合實際情況。省會城市作為各省級行政區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，通常具有較優(yōu)越的發(fā)展條件和資源。這些城市往往能吸引更多的政府投資、政策支持以及企業(yè)和人才的聚集，從而推動經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財政收入也相應(yīng)增加，為地方政府提供充裕的財政資源。此外，省會城市在財政管理和風(fēng)險控制方面表現(xiàn)出更高的水平。這些城市擁有更完善的財政管理體系、更嚴(yán)格的財政紀(jì)律和更高效的財政資金使用效率，從而降低了地方財政風(fēng)險。相比之下，非省會城市可能面臨資源相對匱乏、政策支持不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后等挑戰(zhàn)，導(dǎo)致財政收入有限，財政管理和風(fēng)險控制能力相對較弱。

四、結(jié)論與政策建議

以上研究結(jié)果顯示：全國地方財政風(fēng)險均值約為0.4，整體保持穩(wěn)定；地方財政風(fēng)險呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異性。具體來說，東北、西北和華北地區(qū)的城市的地方財政風(fēng)險超過全國平均水平；華東、華南、西南地區(qū)的城市的財政風(fēng)險水平相對較低；華中地區(qū)的城市的財政風(fēng)險逐年升高，需引起重視。相較于非沿海、非新一線及非省會城市，沿海城市、新一線城市及省會城市憑借其獨特的地理優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)活力和更完善的財政管理體系，展現(xiàn)出相對較低的地方財政風(fēng)險水平。

鑒于以上研究結(jié)論，提出如下政策建議：

第一，我國地方財政風(fēng)險整體穩(wěn)定，但仍需進(jìn)一步降低風(fēng)險水平，確保地方財政穩(wěn)健發(fā)展。一是尋求新的具有支柱性意義的地方財源。隨著“土地財政”的逐步退出，地方政府的土地收入大幅度下滑，需要培植新的財源支柱。從當(dāng)前地方實際來看，要因地制宜地探索“股權(quán)財政”的構(gòu)建思路。順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，加快從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，提高新型財源在地方財源中的比重。二是規(guī)范債務(wù)發(fā)行，積極開展債務(wù)重組和并購。建立嚴(yán)格的債務(wù)發(fā)行審批制度，確保債務(wù)規(guī)模與地方政府償債能力相匹配；對于部分債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地方政府，可通過債務(wù)重組和并購的方式，降低債務(wù)風(fēng)險。三是提升財政透明度，加強(qiáng)財政信息公開。通過公開預(yù)算、決算和地方政府財務(wù)報告等信息，增強(qiáng)財政管理的公信力，鼓勵社會各界監(jiān)督財政管理工作，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，促進(jìn)財政管理的規(guī)范化和科學(xué)化。

第二，我國地方財政風(fēng)險水平存在區(qū)域間的差異性，要求構(gòu)建區(qū)域財力協(xié)調(diào)機(jī)制，保障區(qū)域間財力的均衡發(fā)展。一是加強(qiáng)區(qū)域財政政策協(xié)調(diào)。政府應(yīng)制定更細(xì)化和差異化的區(qū)域財政政策，對財政風(fēng)險上升顯著的城市提供必要的財政支持和政策傾斜，鼓勵財政風(fēng)險趨降或相對穩(wěn)健的城市保持良好的財政管理實踐。二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮區(qū)域財力均衡作用。中央政府可從消費稅上解收入中劃撥部分資金建立收入調(diào)節(jié)基金，用于補(bǔ)助消費稅增長緩慢的地區(qū)。三是完善稅收制度，促進(jìn)區(qū)域間財力均衡。加快確立地方主體稅種，將部分消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，拓展地方財政收入來源。構(gòu)建區(qū)域間的稅收征管協(xié)調(diào)機(jī)制，縮小區(qū)域間原始財力差距。四是深化地方財政改革，加強(qiáng)地方財政監(jiān)管，提高財政管理水平。完善財政管理體制，深入推進(jìn)地方財稅體制改革，增強(qiáng)地方政府的財政自主權(quán)和透明度。

注釋：

① 2023年，全國一般公共預(yù)算收入216784億元，同比增長6.4%。分中央和地方看，中央一般公共預(yù)算收入99566億元，同比增長4.9%；地方一般公共預(yù)算本級收入117218億元，同比增長7.8%。2023年，全國一般公共預(yù)算支出274574億元，同比增長5.4%。分中央和地方看，中央一般公共預(yù)算本級支出38219億元，同比增長7.4%；地方一般公共預(yù)算支出236355億元，同比增長5.1%。數(shù)據(jù)來源于財政部網(wǎng)站：www.mof.gov.cn。

② 截至2022年末，全國地方政府法定債務(wù)余額35.1萬億元，加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)余額25.9萬億元，全國政府債務(wù)余額61萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的2022年GDP初步核算數(shù)121.02萬億元計算，全國政府法定負(fù)債率（政府債務(wù)余額與GDP之比）為50.4%。數(shù)據(jù)來源于財政部網(wǎng)站：www.mof.gov.cn。

③ 東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江；華北地區(qū)包括河北、山西、內(nèi)蒙古；華東地區(qū)包括江蘇、浙江、安徽、福建、山東；華中地區(qū)包括河南、湖北、湖南、江西；華南地區(qū)包括廣東、福建、廣西、海南；西南地區(qū)包括四川、貴州、云南、西藏；西北地區(qū)包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

④ 沿海城市包括丹東、大連、營口、盤錦、錦州、葫蘆島、秦皇島、唐山、滄州、濱州、東營、煙臺、威海、青島、日照、連云港、鹽城、南通、嘉興、杭州、紹興、寧波、舟山、臺州、溫州、寧德、福州、莆田、泉州、漳州、潮州、汕頭、揭陽、汕尾、惠州、東莞、廣州、中山、珠海、茂名、湛江、北海、欽州、防城港。其余樣本城市為非沿海城市。

⑤ 新一線城市包括成都、杭州、蘇州、武漢、西安、長沙、南京、鄭州、東莞、無錫、寧波、青島、合肥。

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（責(zé)任編輯：允萱）

Local Fiscal Risk Measurement

and Regional Heterogeneity Analysis

LIU Jianmin¹， ZHANG Xiaotong¹， LIU Xiaohan¹， WU Jinguang²，LIU Jiayi3

（1．School of Economics & Management， Changsha University of Science and Technology， Changsha，

Hunan 410076， China;2．School of Finance， Hunan University of Finance and Economics， Changsha，

Hunan 410205， China;3．Department of Fiscal Affairs，School of Medicine， Emory University，Atlanta，Georgia 30322，U.S.）

Abstract：Preventing and resolving local fiscal risks is the focus of China’s current fiscal work. Therefore， the fiscal data of 246 cities nationwide from 2015 to 2021 are used to construct a local fiscal risk evaluation system to measure and analyse local fiscal risk from four dimensions： local fiscal internal operation risk， local fiscal institutional mechanism risk， local fiscal credit risk and local fiscal internal governance risk. The results show that the local financial risk is stable at around 0.4 nationwide， but with significant regional differences. The fiscal risk of cities in Northwest， North， Central and Northeast China has increased significantly， while the level of fiscal risk of cities in East， South and Southwest China is lower. Coastal， new first-tier and provincial capital cities have relatively low fiscal risks， which are better than non-coastal， non-new first-tier and non-provincial capital cities. Given this， a regional fiscal coordination mechanism should be constructed. The article provides references for China to realize the high-quality development of local finance.

Key words：local fiscal risk; measurement indicators; regional heterogeneity