撤縣設區(qū)“急剎車”

撤縣設區(qū)，到底意味著什么？又何以在今天開始收緊？

“撤縣設區(qū)進展到哪一步了？”2024年9月，東部某省份的網(wǎng)友在當?shù)氐拿裆诰€網(wǎng)留言咨詢。當?shù)刎撠熑嘶貜头Q：“行政區(qū)劃應當保持總體穩(wěn)定，必須變更時，應堅持與國家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的方針，制訂變更方案，逐級上報審批?！?/p>

這一番回復態(tài)度模糊，似乎預示著撤縣設區(qū)的工作進展尚不明顯。而在近日，有媒體聯(lián)系甘肅、湖北、山東等曾打算撤縣設區(qū)（市）的地區(qū)的民政部門，他們均表示此事已處于擱置狀態(tài)，何時重啟尚無明確時間。

事實上，撤縣設區(qū)“急剎車”早已有跡可循。

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，明確“嚴格控制撤縣建市設區(qū)”。自此，持續(xù)數(shù)十年的撤縣設區(qū)開始在實質層面降溫。

01

所謂撤縣設區(qū)，是指將縣級行政區(qū)域升格為市轄區(qū)，行政級別不變，同樣轉為城市管理模式，并納入城區(qū)之中。

在過去一段時間，很多地方非常熱衷于撤縣設區(qū)。目前全國共有1300多個縣、900多個市轄區(qū)、300多個縣級市。相比十年前，市轄區(qū)增加了lIO個，而縣數(shù)量減少了141個?？h的數(shù)量甚至達到了歷史低點。曾有學者統(tǒng)計，如今“縣”在縣級政區(qū)中的比例只有約49.88%，達到秦漢以來最低值，占比已跌破50%，并且還有繼續(xù)減少的趨勢。

當然，“消失”的縣并不僅僅是并入城市轄區(qū)，還有很多變成了縣級市。

撤縣建市設區(qū)，好處是非常明顯的。從縣到市、區(qū)，一字之差，但城市功能和管理模式卻發(fā)生了巨大改變。

縣的中心工作事實上還是農業(yè)。所以無論是用地指標、區(qū)位規(guī)劃等限制都非常嚴格，大開大闔、轟轟烈烈的地方建設很難放開手腳。此外，行政編制的數(shù)量、崗位，包括轉移支付的資金使用，城市維護建設稅等稅種的開征等，縣的騰挪空間都遠遠小于區(qū)和市。

由此，很多具有發(fā)展?jié)摿Φ目h都對撤縣設區(qū)充滿了期待。就不說更加全面的產業(yè)發(fā)展，哪怕就是給中心城區(qū)提供一個“睡城”，那些拔地而起高樓背后的房地產行業(yè)，就已經(jīng)充滿了“誘惑”。

而對于城市來說，將縣并入自己的轄區(qū)也有著非常現(xiàn)實的利益考量。一旦撤縣設區(qū)，那么最直觀的改變就是城區(qū)面積和城區(qū)常住人口的增加，城市將有可能馬上跨入一個新的量級。

城區(qū)面積和常住人口，其實是很多大型建設的基礎指標。比如根據(jù)《關于加快城市快速軌道交通建設管理的通知》，建設地鐵的門檻是一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區(qū)生產總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。那么撤縣設區(qū)當然是達標的捷徑。

由此人們得以看到過去幾年撤縣設區(qū)的快速推進。在四大一線城市和15座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這9城都已進入“無縣時代”，即轄區(qū)內再沒有縣的存在。

更多的三四線城市也在醞釀跟進。陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、安徽蕪湖、江西贛州等多地均在當?shù)氐摹笆奈濉币?guī)劃綱要中提出撤縣設區(qū)相關內容。

撤縣設區(qū)，看似轟轟烈烈、遍地開花，但這一切為何在近幾年戛然而止？

02

撤縣設區(qū)，不是沒有代價的。

撤縣設區(qū)雖然可以打破從發(fā)展規(guī)劃到經(jīng)費使用的一系列限制，但對于縣域來說也會失去財政自主權，縣不再能夠根據(jù)自身需要使用經(jīng)費，而要服從“安排”。而這就容易造成城市的虹吸效應?？h域原本的產業(yè)結構、人口分布等，很容易在城市整體的規(guī)劃之下被“打散”，資源進一步向城市集中。

因為喪失財政自主權，縣一級政府的長期激勵消失，反倒可能導致原本的縣域喪失活力，失去自身的發(fā)展優(yōu)勢。

有學者表示，東部沿海一些經(jīng)濟發(fā)達的縣級市，城鎮(zhèn)化率很高，早就是全國百強縣，其所在的地級市想將其改為市轄區(qū)，但這些縣級市更想保持財政獨立性。

而另一個更嚴重的問題則是，很多地方對撤縣設區(qū)“一哄而上”，但并沒有多少現(xiàn)實層面的連接，導致了一種“假性城市化”——城市數(shù)字層面攤大了，但原本被撤掉的縣域卻并沒有迎來想象中的快速發(fā)展，各項指標裹足不前，甚至和中心城區(qū)的發(fā)展差距進一步拉大。

此外，還會產生諸如地名改換、證件更替等行政成本。

也正是在這個大背景下，近些年國家層面對撤縣設區(qū)的反思也開始出現(xiàn)，政策也開始逐漸收緊。

2022年國務院政府工作報告提出，“要提升新型城鎮(zhèn)化質量”“嚴控撤縣建市設區(qū)”。同年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，提出“嚴格控制撤縣建市設區(qū)”。

2022年6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議召開，會議強調：“要堅持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改?！?/p>

大城市告別無序擴張，在這個大背景下，有媒體直言撤縣設區(qū)迎來了大轉向。

但從政策層面看，似乎并未完全堵上撤縣設區(qū)的口子，只是標準恐怕會大幅提高。像過去那樣“大手一揮就版圖一變”的現(xiàn)象，怕是很難出現(xiàn)了。

03

過去，人們習慣的是一種城市化敘事。城市，都是更先進、更現(xiàn)代的；而縣，一如這個最古老的區(qū)劃名稱，有著某種過時、前現(xiàn)代的意味，是終將被改變的。

這也是為什么在很多人心中，撤縣設區(qū)都有著天然的“正確性”。對撤縣設區(qū)最為熱心的群體之一，恐怕就是本地民眾，這意味著他們將成為一個“城市人”。就像網(wǎng)上的那些提問，很多都來自普通百姓，他們熱切地向政府信箱提問：“撤縣設區(qū)什么時候落地？”

但伴隨著撤縣設區(qū)的剎車，或許也是到了反思這種城市敘事的時候了。

很多時候，一些地方一窩蜂地撤縣設區(qū)，也像一種城市的“形象工程”，這標志著一種城市文明的勝利：這一片區(qū)域完全進入了城市空間，不再需要縣城，而不大在乎一地的長遠發(fā)展以及一地民眾的真實生活。

仔細想想，近些年的一些熱點，似乎也在呼應著現(xiàn)今的政策轉向。比如近些年掀起的“縣域旅游”熱，據(jù)《全國縣域旅游發(fā)展研究報告2024》顯示，2023年，1866個縣域旅游總收入平均值為42.95億元，接待游客總人數(shù)平均值為508.27萬人次，同比分別增長41.19%、35.18%。

此外，一些縣域也成為了網(wǎng)紅地，比如因銷售漢服而爆火的山東曹縣，舉辦了“村超”的貴州榕江縣，因為“藍色眼淚”而出名的福建平潭縣等等，社會輿論似乎也在有意地尋找縣域的魅力。而這或許也標志著一種返璞歸真：希望一個地方能夠具備地方特色，去找到自己的發(fā)展路徑，而不是簡單地融入城市、泯去自我。

事實上，在當前快速推進基礎設施建設的時代，無論是物流、高鐵，還是互聯(lián)網(wǎng)電商等，都讓縣具備了接入大市場的能力，具備自我造富的能力，而不再依賴于行政層面的區(qū)劃調整。

比如2023年7月，賽迪顧問發(fā)布《2023中國縣域經(jīng)濟百強研究》，百強縣總GDP達到86萬億元，占全國經(jīng)濟總量的7.1%；“千億縣”已達54個，比2022年多10個；百強縣居民人均可支配收入均值達46009元，高出全國水平247%。

這組數(shù)據(jù)是個及時的提醒，對于縣來說，最終的歸宿并不是只有撤縣設區(qū)這一個選項。

某種程度上來看，撤縣設區(qū)的降溫，也是一種去中心化思路的回歸。而任何一種去中心化，都蘊含著一種深層的邏輯：權限下沉、地方本位、自我負責。

從這個角度說，這也不是一個壞事，破除對宏大敘事的迷戀，轉而去領悟最本質、最基礎的社會經(jīng)濟規(guī)則，恰恰是很多地方要補上的重要一課。（微信公眾號“冰川思享號”）