中國鐵路改革如何持續(xù)加速？

2024年上半年，國鐵集團(tuán)扭虧為盈，負(fù)債水平也在降低。

8月31日，國鐵集團(tuán)披露了2024年上半年財(cái)務(wù)決算：營(yíng)收5794.31億元，同比減少0.22%；凈利潤(rùn)17.37億元，去年同期虧損110.86億元。

尤其值得關(guān)注的是，負(fù)債水平由去年同期66.16%下降至如今的64.55%。數(shù)據(jù)顯示，上半年國鐵集團(tuán)總負(fù)債6.21萬億元，較上年同期增長(zhǎng)1.8%；同期總資產(chǎn)9.62萬億元，同比增加4.34%——這是自2015年國鐵集團(tuán)前身鐵路總公司負(fù)債率達(dá)到65.6%后，十年來負(fù)債率首次回落至65%以內(nèi)。

《中國經(jīng)營(yíng)報(bào)》援引國鐵集團(tuán)人士報(bào)道，近年來，國鐵集團(tuán)積極推進(jìn)權(quán)益性融資，資本運(yùn)營(yíng)成效顯著。其中鐵路客貨運(yùn)輸?shù)牟粩嘞蚝靡约岸嘣?jīng)營(yíng)帶來的穩(wěn)定現(xiàn)金流，使國鐵集團(tuán)總資產(chǎn)增幅連續(xù)大幅跑贏總負(fù)債增幅，負(fù)債率水平得以下降。

鐵路改革正在持續(xù)加速。2024年7月21日，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，再次釋放出“推進(jìn)鐵路體制改革”的信號(hào)。

西南交通大學(xué)交通運(yùn)輸與物流學(xué)院副教授、交通公共政策研究中心研究員左大杰告訴《財(cái)經(jīng)》，鐵路系統(tǒng)復(fù)雜、龐大，改革涉及的方面眾多，核心環(huán)節(jié)是準(zhǔn)確界定鐵路行業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，按照公益性與商業(yè)性分類對(duì)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)進(jìn)行區(qū)分，這是進(jìn)一步全面深化鐵路改革的“牛鼻子”。

站在負(fù)債率回落至十年前水平的節(jié)點(diǎn)，鐵路改革走過了怎樣的歷程？未來又有怎樣的發(fā)展方向？

鐵路改革牽動(dòng)人心

鐵路作為大多數(shù)中國人長(zhǎng)途出行的交通方式之一，種種改革牽動(dòng)人心。

而鐵路市場(chǎng)化改革作為牽一發(fā)而動(dòng)全身的龐大工程，已有約40年歷史，最早可以追溯到改革開放。

相比石油、煤炭、民航、郵電等產(chǎn)業(yè)，鐵路體制改革的路走得尤為漫長(zhǎng)、艱難，在這幾個(gè)產(chǎn)業(yè)中，鐵路是最后一個(gè)實(shí)現(xiàn)“政企分開”的。

早期中國鐵路市場(chǎng)化改革可謂一波三折。

早在1998年，受到財(cái)政赤字等問題的影響，針對(duì)柳州、南昌、呼和浩特和昆明等鐵路管理局，當(dāng)時(shí)的鐵道部開始實(shí)行“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”試點(diǎn)改革，將部分權(quán)限下放到各地路局，在允許地方自主經(jīng)營(yíng)的情況下，以是否能自負(fù)盈虧來考核地方路局領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)時(shí)中國，越來越多大型企業(yè)試水體制改革，隨著電力、民航、電信陸續(xù)推出改革方案，鐵道部的改革壓力與日俱增。

2000年鐵道部明確提出“網(wǎng)運(yùn)分離”方案，對(duì)全路進(jìn)行“網(wǎng)運(yùn)分離”改造，把客運(yùn)、貨運(yùn)與路網(wǎng)分開。但鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院擬定的《鐵路體制改革方案》卻始終未獲得國務(wù)院的批準(zhǔn)。

2002年時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)傅志寰回應(yīng)改革方案推出遲緩時(shí)，提到了兩個(gè)因素：一是鐵路運(yùn)能緊張，需要國家宏觀調(diào)控，“比如說春運(yùn)，我們只能停下一部分貨運(yùn)來保證客運(yùn)，這時(shí)候的客運(yùn)并不賺錢”；二是“鐵路是一個(gè)比較復(fù)雜的大系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)的改革要十分小心”。

彼時(shí)，中國鐵路有獨(dú)立的鐵路公檢法系統(tǒng)、通信網(wǎng)、教育系統(tǒng)和衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)，改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，鐵路改革持續(xù)緩慢推進(jìn)。

最終在2013年，鐵路改革終于邁出歷史性的“關(guān)鍵一步”。十二屆全國人大一次會(huì)議第四次全體會(huì)議表決通過《第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》，批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案。

方案明確，實(shí)施鐵路政企分開改革，撤銷鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。

64歲的鐵道部正式退出歷史舞臺(tái)，一分為三：一部分企業(yè)職能剝離出來，成立總公司；一部分屬于綜合性管理職能，比如規(guī)劃、政策、法規(guī)的制定等，劃給交通運(yùn)輸部；一部分安全生產(chǎn)監(jiān)管的職能，專門成立國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理。

次年中央領(lǐng)導(dǎo)來中國鐵路總公司考察時(shí)稱，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，撤銷鐵道部，組建中國鐵路總公司，是深化改革的重大舉措。過去，鐵路通過扭住政企分開這個(gè)“牛鼻子”，在轉(zhuǎn)觀念、改體制、換機(jī)制上啃“硬骨頭”“革自己命”，做了大量工作，各項(xiàng)改革平穩(wěn)有序，轉(zhuǎn)型發(fā)展成效明顯，對(duì)國企改革具有示范作用。

表1：2013年-2024年上半年國鐵集團(tuán)歷年資產(chǎn)負(fù)債情況

從追趕到引領(lǐng)的新時(shí)代十年

2013年，鐵路實(shí)現(xiàn)“政企分開”的這一年，中國鐵路總里程達(dá)到了10.3萬公里，其中高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到了1.1萬公里，位居世界第一。

2017年，中國鐵路總公司制定了“三步走”戰(zhàn)略，即按照“非運(yùn)輸企業(yè)-鐵路局-總公司”來完成公司制改革。

在此背景下，18個(gè)鐵路局加快公司制改革步伐。2017年末，中國鐵路總公司所屬鐵路局均改制為集團(tuán)有限公司，法人治理結(jié)構(gòu)基本形成，新舊體制實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

2018年，鐵總通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓確定與騰訊、吉利控股攜手建設(shè)經(jīng)營(yíng)動(dòng)車組Wi-Fi平臺(tái)，這也成為鐵總?cè)f億級(jí)混改的第一單。

2019年6月18日，“中國國家鐵路集團(tuán)有限公司”正式掛牌，標(biāo)志著自2017年始的鐵總公司制改革“三步走”順利落定，鐵總改制完成最后一躍。

改制后的國鐵集團(tuán)，既能更靈活地參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，又為推動(dòng)公司股份制改造創(chuàng)造了先機(jī)。

同期，中國鐵路發(fā)展持續(xù)踏步前進(jìn)。

2013年至2022年十年間，全國鐵路固定資產(chǎn)投資7.7萬億元，是上一個(gè)十年的1.9倍，全國鐵路營(yíng)業(yè)里程由9.8萬公里增加到15.5萬公里，較十年前增長(zhǎng)58.6%，高鐵由0.9萬公里增加到4.2萬公里，增長(zhǎng)351.4%，還開出了6.5萬列中歐班列。

剛剛過去的2023年，成為國鐵集團(tuán)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)歷史上最好的一年，1.25萬億元的總收入與33.04億元凈利潤(rùn)，雙雙打破歷史紀(jì)錄。

中國高鐵實(shí)現(xiàn)了從“追趕”到“引領(lǐng)”的重大跨越，但改革的任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。

左大杰認(rèn)為，盡管中國鐵路發(fā)展處于世界領(lǐng)先水平，具有四個(gè)“世界一流”，即基礎(chǔ)設(shè)施世界一流、技術(shù)裝備世界一流、運(yùn)作管理世界一流、職工素質(zhì)世界一流，但長(zhǎng)期以來，中國鐵路運(yùn)輸難以完全適應(yīng)市場(chǎng)化，盈利能力偏弱，還本付息壓力大，投融資渠道有待通暢，可持續(xù)發(fā)展水平有待提高。

從負(fù)債水平來看，截至2023年12月31日，國鐵集團(tuán)負(fù)債6.13萬億元，較上年同期6.11萬億元增加0.33%，同期總資產(chǎn)9.35萬億元，同比增加1.63%。由于國鐵集團(tuán)總資產(chǎn)增幅跑贏總負(fù)債，使負(fù)債率明顯回落，由2022年的66.38%減少到2023年的65.54%。

進(jìn)入2024年上半年，負(fù)債水平繼續(xù)降到65%以下。同期國鐵集團(tuán)總負(fù)債6.21萬億元，較上年同期增長(zhǎng)1.8%；同期總資產(chǎn)9.62萬億元，同比增加4.34%。

高負(fù)債的背后是中國鐵路“籌錢難”，引入社會(huì)化資本成為必需。不過，鐵路建設(shè)投入大，投資回報(bào)率不足，仍是鐵路運(yùn)營(yíng)的重要問題。

以開通了中國首條民營(yíng)控股高鐵的浙江省為例，浙江省交通投資集團(tuán)有限公司宗心曉在《關(guān)于浙江省合資鐵路改革發(fā)展面對(duì)問題及應(yīng)對(duì)策略的思考》中表示，據(jù)測(cè)算2020年浙江省地方控股合資鐵路經(jīng)營(yíng)虧損約10億元。隨著地方控股鐵路相繼建成，2025年起，預(yù)計(jì)全省地方控股鐵路平均每年虧損約50億元，且有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。省方控股和獨(dú)資的存量鐵路經(jīng)營(yíng)存在較大的現(xiàn)金流缺口。

正確界定自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)是關(guān)鍵

2024年7月21日，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，再次釋放出“推進(jìn)鐵路體制改革”的信號(hào)。

這份綱領(lǐng)性文件重點(diǎn)部署未來五年的重大改革舉措。其中提到，鐵路行業(yè)要進(jìn)行自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，健全監(jiān)管體制機(jī)制。

怎么樣讓社會(huì)資本更多地參與，一直是鐵路改革的重中之重。左大杰告訴我們，劃分自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，就是調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的好方法。

一般認(rèn)為，自然壟斷環(huán)節(jié)的特點(diǎn)是資本密集型、長(zhǎng)周期投資和高度市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的特點(diǎn)是投資回報(bào)快、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈。從鐵路行業(yè)角度看，前者包括鐵路網(wǎng)絡(luò)中的基礎(chǔ)設(shè)施，后者包括運(yùn)輸服務(wù)等，從鐵路網(wǎng)絡(luò)來看，前者包括國鐵集團(tuán)管理的鐵路干線，后者包括地方鐵路和市域鐵路。

圖：2019年-2023年末全國鐵路營(yíng)業(yè)里程

表2：2019年-2023年國鐵集團(tuán)營(yíng)收/利潤(rùn)/負(fù)債情況

“以前鐵路主要是從技術(shù)屬性和投融資主體來區(qū)分，分為國家鐵路、地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線。十多年來的實(shí)踐證明，這種分法可能并不能解決問題。新時(shí)代鐵路改革必須引入新的分類維度，按照公益性與商業(yè)性分類，把鐵路基礎(chǔ)設(shè)施視為壟斷性、公益性環(huán)節(jié)，把運(yùn)輸服務(wù)視為競(jìng)爭(zhēng)性、商業(yè)性環(huán)節(jié)，則二者各得其所。”左大杰指出。

在實(shí)踐層面，瑞銀證券研究部總監(jiān)徐賓對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，這意味著“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革趨勢(shì)，將重資產(chǎn)和輕資產(chǎn)的部分分離。“網(wǎng)”是基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)動(dòng)輒數(shù)百億元、數(shù)千億元，社會(huì)資本較難參與；“運(yùn)”是鐵路運(yùn)營(yíng)，可以引入國企、民企的多元主體，讓各類資本各得其所。

左大杰分析，未來鐵路改革的目標(biāo)，一是自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)由不同的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)，自然壟斷環(huán)節(jié)保障基礎(chǔ)設(shè)施的供給質(zhì)量，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，客運(yùn)票價(jià)和貨運(yùn)運(yùn)價(jià)與市場(chǎng)接軌，有升有降，各種供給多樣化，全方位滿足市場(chǎng)需求；二是投融資渠道暢通，國有資本優(yōu)先布局于自然壟斷環(huán)節(jié)，非國有資本主要布局于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)；三是積極推進(jìn)股份制改造，盤活鐵路存量資產(chǎn)。

“中國鐵路投資的回報(bào)率還不夠高，如何讓社會(huì)資本更多參與，這是鐵路改革的重點(diǎn)環(huán)節(jié)?！毙熨e認(rèn)為，要提高投資回報(bào)率，首先要將輕資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)單獨(dú)拆分，其次允許實(shí)行市場(chǎng)化的票價(jià)水平、盤活鐵路沿線以及車站沿線的土地資產(chǎn)。有了合理的回報(bào)率，才能引入更多社會(huì)資本。

中國鐵路已經(jīng)處于世界領(lǐng)先水平，如何通過改革的深化，持續(xù)保持領(lǐng)先地位，是下一階段的核心命題。

編輯：王靜儀