多地撤縣設(shè)區(qū)擱淺

“青島膠州設(shè)區(qū)進(jìn)展到哪一步了？”2024年9月，有網(wǎng)友在青島民生在線網(wǎng)留言咨詢。

膠州市市長(zhǎng)于冬泉回復(fù)稱：“行政區(qū)劃應(yīng)當(dāng)保持總體穩(wěn)定，必須變更時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)等的方針，制訂變更方案，逐級(jí)上報(bào)審批?！?/p>

于冬泉并未給出明確時(shí)間表，但也引發(fā)了外界對(duì)撤縣設(shè)區(qū)（市）的關(guān)注。

從行政區(qū)劃變更的形式看，我國(guó)縣級(jí)區(qū)劃調(diào)整主要包括撤縣設(shè)市（縣改為縣級(jí)市）、撤縣設(shè)區(qū)（縣改為市轄區(qū)）、撤市設(shè)區(qū)（縣級(jí)市改為市轄區(qū)）等類型。

近日，《中國(guó)新聞周刊》聯(lián)系甘肅、湖北、山東等曾打算撤縣設(shè)區(qū)（市）的地區(qū)的民政部門，他們均表示此事已處于擱淺狀態(tài)，何時(shí)重啟尚無明確時(shí)間。

公開數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)縣的數(shù)量，1978年底有2011個(gè)，截至2023年底，這一數(shù)量變?yōu)?299個(gè)，這意味著改革開放45年來，減少了712個(gè)縣。目前，在4個(gè)直轄市中，除了重慶，京滬津都已進(jìn)入“無縣狀態(tài)”，此外，廣州、深圳、南京等多市也早已開啟“無縣模式”。

大量縣的消失，與撤縣設(shè)區(qū)（市）密切相關(guān)。不過，受訪的業(yè)內(nèi)專家表示，2021年以來，我國(guó)的撤縣設(shè)區(qū)（市）基本暫停了，但這并不意味著這一通道完全關(guān)閉?，F(xiàn)在，國(guó)家對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整越來越重視，行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整已經(jīng)從“由下到上”的自主性思路變成了“由上到下”的中央統(tǒng)籌式思路，涉及縣級(jí)以上的重要調(diào)整必須經(jīng)過中央決策。

醞釀多年，至今擱淺

膠州是山東青島代管的縣級(jí)市，屬于千億GDP大縣（2023年GDP達(dá)1637.5億元，經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)各大縣域中位列第18名）。近年來，膠州何時(shí)能成為市轄區(qū)的話題備受關(guān)注。

早在2018年，膠州市就在為成為“膠州區(qū)”做準(zhǔn)備。這一年，山東省規(guī)委會(huì)公布《山東省沿海城鎮(zhèn)帶規(guī)劃（2018—2035年）》，其中提到了推進(jìn)膠州撤市設(shè)區(qū)，目的是“為適應(yīng)沿海城鎮(zhèn)帶空間布局優(yōu)化和治理能力提升需要”。

同年9月25日，時(shí)任膠州市市長(zhǎng)張友玉做客一檔電視節(jié)目。有觀眾向其提問：膠州市何時(shí)改為膠州區(qū)？“膠州撤市設(shè)區(qū)，一直是我們盼望的。這件事青島市委市政府同意，省委省政府也同意，都在走程序，但是最終決定權(quán)在國(guó)務(wù)院，在民政部，具體什么時(shí)間能完成，現(xiàn)在確實(shí)不好說。”張友玉說。

到了2020年，膠州仍然有所動(dòng)作。“一個(gè)青島不能有兩條蘇州路”。2020年7月，膠州市政府發(fā)布公告，對(duì)該市89條道路名稱進(jìn)行調(diào)整，以避免和青島其他區(qū)重名。這也被外界解讀為膠州對(duì)撤市設(shè)區(qū)充滿信心，正在為全面融入青島主城區(qū)提前做工作。

但一年后，山東暫停全省各級(jí)各類行政區(qū)劃調(diào)整的調(diào)研、論證、審核、報(bào)批工作，膠州的撤市設(shè)區(qū)之路也擱淺。

10月17日，膠州市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前，膠州撤市設(shè)區(qū)還依舊沒有確切時(shí)間，確定變更后，政府會(huì)向社會(huì)公告，“撤市設(shè)區(qū)呼聲再強(qiáng)烈，也要符合流程。而且按照規(guī)定，區(qū)劃調(diào)整的過程應(yīng)該是保密的。在政府出公告前，我們不會(huì)說這個(gè)事情”。

與膠州情況類似的，還有江蘇的縣級(jí)市。江陰、宜興都是無錫市下轄的縣級(jí)市，也都是千億GDP大縣。2023年6月，有網(wǎng)友在江蘇省政府官網(wǎng)“政民互動(dòng)”欄目留言咨詢：“江陰、宜興何時(shí)撤市設(shè)區(qū)？”江蘇省發(fā)展改革委回復(fù)稱：“鑒于中央對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整有明確規(guī)定，要求保持總體穩(wěn)定，我們將積極配合有關(guān)部門開展統(tǒng)籌研究工作?！?/p>

撤縣設(shè)區(qū)（市）遭遇擱淺的不只有東部沿海省份經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣。榆中縣隸屬于甘肅蘭州，縣城距蘭州市僅38公里。蘭州市民政局公布的《中共蘭州市民政局黨組關(guān)于2019年全市民政工作總結(jié)和2020年度工作打算的報(bào)告》就提到，榆中縣撤縣設(shè)區(qū)已經(jīng)完成了申請(qǐng)的前期工作。

2021年10月，榆中縣委辦公室對(duì)外稱，為解決蘭州市行政區(qū)劃不合理的問題，市政府提出了撤銷榆中縣、設(shè)立榆中區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整方案。目前榆中縣各類撤縣設(shè)區(qū)資料均已上報(bào)蘭州市民政局，省市對(duì)榆中縣撤縣設(shè)區(qū)工作也進(jìn)行了多次調(diào)研，榆中縣撤縣設(shè)區(qū)縣級(jí)層面工作全部完成，待省政府上報(bào)民政部審批后實(shí)施。

不過，到了2022年5月，蘭州市民政局在人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板解答“榆中撤縣設(shè)區(qū)是不是已經(jīng)停止了”的網(wǎng)友提問時(shí)表示，目前從國(guó)家層面，撤縣設(shè)區(qū)工作已暫緩。

近日，《中國(guó)新聞周刊》致電蘭州市民政局，咨詢榆中撤縣設(shè)區(qū)的進(jìn)展，該局區(qū)劃地名科一位工作人員表示，行政區(qū)劃調(diào)整涉及方方面面的政策，需要大范圍征集意見、論證，“我們目前沒有得到更具體的消息”。

值得注意的是，還有的縣曾經(jīng)設(shè)區(qū)后又改回縣，之后再次準(zhǔn)備撤縣設(shè)區(qū)時(shí)擱淺。江陵縣就是一個(gè)案例。該縣隸屬于湖北荊州，是為數(shù)不多的有過“撤區(qū)設(shè)縣”的地方。

1994年10月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷荊州地區(qū)、沙市市和江陵縣，設(shè)立荊沙市（1996年更名荊州市），荊沙市設(shè)立沙市區(qū)、荊州區(qū)和江陵區(qū)。

有分析稱，新成立的江陵區(qū)是由幾個(gè)缺少工業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成的，本質(zhì)上還是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的縣。作為一個(gè)剛成立的地級(jí)市，荊沙市無法支撐這個(gè)剛成立的區(qū)。最終只能在設(shè)區(qū)不到4年后，重新改為縣。

1998年7月，經(jīng)民政部批準(zhǔn)，撤銷江陵區(qū)，于原江陵區(qū)設(shè)立江陵縣，仍屬荊州市管轄。

江陵縣民政局基層政權(quán)和區(qū)劃地名股一位工作人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，江陵“撤區(qū)設(shè)縣”后，再次推動(dòng)“撤縣設(shè)區(qū)”，是在2017年，初衷是推動(dòng)荊州跨江發(fā)展。

同年，江陵縣人大常委會(huì)關(guān)于江陵縣撤縣設(shè)區(qū)的決議提到：“撤銷江陵縣設(shè)立江陵區(qū)，有利于江陵向荊州主城區(qū)融合，解決江陵發(fā)展瓶頸，提升江陵經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人民社會(huì)保障水平?！?/p>

2018年2月，荊州市政府向省政府上報(bào)了《荊州市人民政府關(guān)于撤銷江陵縣公安縣設(shè)立江陵區(qū)公安區(qū)的請(qǐng)示》，省政府未批復(fù)同意。另外，曾被納入動(dòng)議的成都都江堰、鄭州滎陽、合肥肥東、昆明富民等地的撤縣設(shè)區(qū)，近年來也都處在擱淺狀態(tài)。

“一哄而上”背后的利益考量

撤縣設(shè)區(qū)（市）是從20世紀(jì)80年代開始的。相關(guān)縣多是先改為縣級(jí)市，又改為市轄區(qū)，后來也有一些縣直接撤縣設(shè)區(qū)。

1986年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，規(guī)定“總?cè)丝谖迨f以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口十萬以上、常住人口中農(nóng)業(yè)人口不超過40％、年國(guó)民生產(chǎn)總值三億元以上，可以設(shè)市撤縣；總?cè)丝谖迨f以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口一般在十二萬以上、年國(guó)民生產(chǎn)總值四億元以上，可以設(shè)市撤縣”。這成為后來撤縣設(shè)市的門檻。

1993年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》對(duì)撤縣設(shè)市有了更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，包含了人口、GDP、財(cái)政收入等眾多指標(biāo)。

截至1998年底，中國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。江蘇吳江市（后改區(qū)）、浙江義烏市等都是在此時(shí)期實(shí)現(xiàn)了撤縣設(shè)市。

從縣到市，調(diào)整一字，卻有著巨大的區(qū)別。作為1983年獲批的改革開放后全國(guó)首批、江蘇首個(gè)縣級(jí)市，江蘇常熟的最后一任縣長(zhǎng)、常熟市第一任市長(zhǎng)何耀文曾直白地表示，縣的工作重心是“三農(nóng)”工作，而市的主要功能是發(fā)展工業(yè)、城市建設(shè)等，縣的用地指標(biāo)限制得非常死，不能有突破，即使縣政府想改，上面也不會(huì)批，“真正要發(fā)展，非建市不可”。

人民網(wǎng)曾發(fā)文，對(duì)此作詳細(xì)闡釋：首先，在職權(quán)方面，從全國(guó)范圍看，縣歸地級(jí)市直管，縣級(jí)市則由省政府直管，地級(jí)市政府只是代管，隸屬層次不一樣，行政管理權(quán)限就要大一點(diǎn)，優(yōu)惠政策也會(huì)多一點(diǎn)；其次是定位，縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，這也體現(xiàn)在政府部門設(shè)置和編制確定上，縣一般涉農(nóng)部門較多，市則以城市經(jīng)濟(jì)和城市管理部門設(shè)置為主；再次，財(cái)權(quán)不一樣，比如上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)扶持資金，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域，還有，市可以開征并使用城市維護(hù)建設(shè)稅，而縣不可。

自1997年前后開始，撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段。中國(guó)人民大學(xué)歷史學(xué)院教授華林甫曾撰文稱，1997—2002年的6年間全國(guó)撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量達(dá)115個(gè)。有媒體統(tǒng)計(jì)，2014—2021年全國(guó)共有112個(gè)縣（市）被調(diào)整為市轄區(qū)。

設(shè)區(qū)后，最直觀的一大改變是城區(qū)面積和城區(qū)常住人口的增加。

2016年12月，濟(jì)南市委市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，正式通報(bào)了章丘區(qū)撤市設(shè)區(qū)。發(fā)布會(huì)稱，章丘撤市設(shè)區(qū)后，濟(jì)南市城區(qū)面積將由3303平方公里擴(kuò)大到5022平方公里，城區(qū)常住人口由458.16萬人擴(kuò)大到567.49萬人，“城市規(guī)模的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，將為我市統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化提供更加便利的條件”。

一位對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整有過大量實(shí)地走訪調(diào)研的學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，無論是撤縣設(shè)區(qū)還是撤市設(shè)區(qū)，變更后，原來的人口都將變成城區(qū)常住人口。而常住人口是一些基建項(xiàng)目上馬的重要指標(biāo)。

他舉例稱，南方某市很早便成為萬億GDP城市，但由于城區(qū)人口不足300萬，未能達(dá)到申報(bào)發(fā)展地鐵的城市人口最低標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)年前，該市將某縣級(jí)市撤并為區(qū)，從而達(dá)到了300萬人口的門檻，滿足了建設(shè)地鐵的條件。

不過，上述受訪學(xué)者表示，在一哄而上撤縣設(shè)區(qū)的背景下，也出現(xiàn)了“假性城市化”等問題，不少實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)的地方，城鎮(zhèn)化發(fā)展依然緩慢，基本的配套設(shè)施也沒有跟上。

華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院教授曹賢忠接受媒體采訪時(shí)也表示，有些縣域成為城區(qū)已經(jīng)好幾年，但實(shí)際上與中心城區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度并不高，尤其是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力還是以土地財(cái)政為主，缺失主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，縣域公共設(shè)施與服務(wù)同城區(qū)的差距也依然較大。同時(shí)，撤縣設(shè)區(qū)的具體執(zhí)行過程中還面臨一些阻礙，如從縣級(jí)政府角度來說，此舉大幅縮減了財(cái)政收入，弱化審批、規(guī)劃等方面的自主權(quán)。此外，中心城區(qū)對(duì)縣域產(chǎn)生虹吸作用，造成設(shè)區(qū)后縣域擁有的資源反而變少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展因此受限。

與此同時(shí)，行政區(qū)劃調(diào)整卻已經(jīng)付出了巨大的人力成本和經(jīng)濟(jì)成本。不論是一些地級(jí)市改名，還是撤縣設(shè)區(qū)，只改一個(gè)字也會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身。

上述受訪學(xué)者表示，在現(xiàn)實(shí)中，一些縣（市）和地級(jí)市，在是否改區(qū)方面存在著利益博弈。例如東部沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市，城鎮(zhèn)化率很高，早就是全國(guó)百強(qiáng)縣，其所在的地級(jí)市想將其改為市轄區(qū)，但這些縣級(jí)市“不想抱地級(jí)市的大腿”，更想保持財(cái)政獨(dú)立性。

在盲目撤縣設(shè)區(qū)后，一些地方也開始反思當(dāng)初的決定。上述受訪學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，他在多地調(diào)研走訪時(shí)，一些基層干部甚至表示，設(shè)區(qū)后，他們沒有得到預(yù)期的自主權(quán)和配套資金，卻要加大財(cái)政支出。還有的基層干部感慨，未撤縣時(shí)，會(huì)得到上級(jí)下?lián)艿囊恍┽槍?duì)縣域的配套資金，現(xiàn)在卻得不到了。

從“由下到上”到“由上到下”

隨著多地跟風(fēng)撤縣設(shè)區(qū)（市）暴露諸多問題后，近年來，國(guó)家開始逐漸收緊撤縣設(shè)區(qū)（市）。

2019年12月，民政部頒布《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》規(guī)定，市、市轄區(qū)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源環(huán)境承載能力、國(guó)土空間開發(fā)利用狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況和基本公共服務(wù)能力等。

2021年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》要求慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)，嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張，確需調(diào)整的要嚴(yán)格程序、充分論證，穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

2022年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出，要“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。同年5月6日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提出，“嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”。

曹賢忠說，依附于城市不一定能帶來縣域發(fā)展，而盲目擴(kuò)張對(duì)城市自身也造成治理難題。從“慎重”到“慎重從嚴(yán)”再到“嚴(yán)格控制”，撤縣設(shè)區(qū)（市）需要一個(gè)“冷靜期”。

2022年6月22日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議召開，會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準(zhǔn)的不動(dòng)、時(shí)機(jī)條件不成熟的不改。”

會(huì)議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出，要加強(qiáng)黨中央對(duì)行政區(qū)劃工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行政區(qū)劃的重大改革、重要政策、重大調(diào)整由黨中央研究決策。

地理學(xué)博士后趙逸才現(xiàn)任教于中國(guó)人民大學(xué)歷史學(xué)院歷史地理學(xué)研究中心，曾對(duì)涉及撤縣設(shè)區(qū)（市）的多地做過實(shí)地調(diào)研工作，參與過國(guó)家民政部以及云南、甘肅等9個(gè)省區(qū)的行政區(qū)劃課題或委托項(xiàng)目。在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，趙逸才表示上述《意見》表明，黨中央對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整越來越重視。此前，撤縣設(shè)區(qū)（市）的審批流程相對(duì)簡(jiǎn)單，一般是自下而上的逐級(jí)上報(bào)，由國(guó)務(wù)院審批。但現(xiàn)在這種審批流程，已經(jīng)從“由下到上”的自主性思路變成了“由上到下”的中央統(tǒng)籌式思路，涉及縣級(jí)以上的重要調(diào)整必須經(jīng)過黨中央決策。

趙逸才強(qiáng)調(diào)，2021年以來，我國(guó)的撤縣設(shè)區(qū)（市）行政區(qū)劃調(diào)整基本暫停了，但這并不意味著已經(jīng)完全取消。

多位受訪者表示，近年來，中央越來越重視基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，重視發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。比如，“十四五”規(guī)劃提出大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，在2023年的中央一號(hào)文件——《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中，“縣域”一詞出現(xiàn)達(dá)13次之多。這都使得熱度不減的撤縣設(shè)區(qū)（市）得以降溫。

根據(jù)國(guó)家數(shù)據(jù)局的統(tǒng)計(jì)，截至2023年，中國(guó)有2844個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，其中有977個(gè)市轄區(qū)、397個(gè)縣級(jí)市、1299個(gè)縣、117個(gè)自治縣等。

趙逸才說，行政區(qū)劃調(diào)整是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，撤縣設(shè)區(qū)（市）涉及大量調(diào)研和評(píng)估工作，關(guān)系到區(qū)域均衡發(fā)展問題，國(guó)家層面需要立足頂層設(shè)計(jì)，通盤考慮。“所以，我預(yù)計(jì)在未來較長(zhǎng)一段時(shí)間里，收緊還將是一個(gè)趨勢(shì)，短期內(nèi)不會(huì)大規(guī)模放開。”