堅(jiān)持問題導(dǎo)向探索輸入型超大城市食用農(nóng)產(chǎn)品安全守護(hù)路徑

食用農(nóng)產(chǎn)品既是居民日常飲食的主要食材，也是各類食品生產(chǎn)加工的主要原材料，其安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生。上海市是名副其實(shí)的輸入型城市，要做好新時(shí)代新征程輸入型超大城市的食用農(nóng)產(chǎn)品綜合治理工作，必須找準(zhǔn)工作定位，堅(jiān)定全面深化食用農(nóng)產(chǎn)品治理、提升食用農(nóng)產(chǎn)品安全水平的決心，探索適用輸入型超大城市的食用農(nóng)產(chǎn)品安全守護(hù)路徑。

一、輸入型超大城市食用農(nóng)產(chǎn)品食品安全面臨的挑戰(zhàn)

從安全現(xiàn)狀看，我國(guó)的現(xiàn)狀是大國(guó)小農(nóng)，農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖和經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量眾多、大小不一、質(zhì)量安全意識(shí)和管理水平參差不齊，不規(guī)范使用農(nóng)藥獸藥、農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)甚至檢出禁用農(nóng)藥獸藥等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在。從城市特點(diǎn)看，作為一個(gè)擁有2400萬(wàn)常住人口的超大城市，上海市是世界觀察中國(guó)的窗口，可以說任何一個(gè)“點(diǎn)上”的問題都可能給“面上”的食品安全埋下隱患。上海食用農(nóng)產(chǎn)品總消費(fèi)量年均2600萬(wàn)t，其中80%的食用農(nóng)產(chǎn)品由兄弟省市供應(yīng)，由于涉及的品種多、環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)、流通渠道復(fù)雜，存在源頭管控難等問題，食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管任務(wù)復(fù)雜且艱巨。歷年的抽檢監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，上海市本地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全總體保持較高水平，市場(chǎng)銷售的部分食用農(nóng)產(chǎn)品檢出禁用農(nóng)藥或限用農(nóng)藥超標(biāo)，農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)涉及的品種相對(duì)集中。從監(jiān)管形勢(shì)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民群眾對(duì)美好生活的期待不斷提高，食品安全作為底線問題，關(guān)注度高、輿情“燃點(diǎn)”低，再疊加自媒體等傳播效應(yīng)，本不是問題的事情可能成為問題，小問題可能成為大問題，一有事情食品安全就會(huì)出現(xiàn)在輿論的風(fēng)口浪尖。

二、攻堅(jiān)克難，精耕輸入型超大城市食用農(nóng)產(chǎn)品綜合治理

上海市聚焦食用農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域突出問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，自2021年起連續(xù)兩年深入推進(jìn)韭菜、豆芽、梭子蟹、淡水魚等食用農(nóng)產(chǎn)品綜合治理。整治工作覆蓋全市22家農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、990余家集中交易市場(chǎng)、3家工業(yè)化豆芽企業(yè)、55家農(nóng)藥獸藥生產(chǎn)企業(yè)、800家農(nóng)藥獸藥經(jīng)營(yíng)單位、150家地產(chǎn)韭菜種植主體、320家淡水魚養(yǎng)殖場(chǎng)（約13.8萬(wàn)畝1）。截至2022年底，全市市場(chǎng)銷售的韭菜、豆芽、梭子蟹、淡水魚等4類食用農(nóng)產(chǎn)品評(píng)價(jià)性抽檢合格率提升至99.12%，較整治前上升了5.55個(gè)百分點(diǎn)；監(jiān)督抽檢合格率為97.38%，較整治前專項(xiàng)抽檢上升2.56個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)。

以具體品種為整治對(duì)象，在食用農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，上海市屬于先行先試，早于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等七部門聯(lián)合開展的食用農(nóng)產(chǎn)品“治違禁控藥殘促提升”三年行動(dòng)。在沒有先例可循、沒有經(jīng)驗(yàn)可借鑒的情況下，上海市在實(shí)踐中摸索，以踏石留印、抓鐵有痕的作風(fēng)，以標(biāo)準(zhǔn)化思維引領(lǐng)，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)和行政監(jiān)管相結(jié)合，發(fā)揮技術(shù)檢驗(yàn)、食品安全信息追溯等作用，綜合施策，積極治理，工作取得明顯成效，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平顯著提升，該項(xiàng)工作榮獲第五屆中國(guó)（上海）社會(huì)治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例，在創(chuàng)新治理上獲得廣泛好評(píng)。

一是突出風(fēng)險(xiǎn)管控。聚焦高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)所，突出日常監(jiān)督管理。累計(jì)檢查批發(fā)市場(chǎng)、菜場(chǎng)、餐飲店等市場(chǎng)主體23.48萬(wàn)余戶次，查處與淡水魚、梭子蟹、韭菜、豆芽等食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的案件1646件，罰沒款數(shù)額889.8萬(wàn)元。其中，2021年全年共查處案件852件，同比上升48.4%；罰款624.6萬(wàn)余元，同比上升25.6%。聚焦高風(fēng)險(xiǎn)主體，助力市場(chǎng)主體能力提升。對(duì)小散種植養(yǎng)殖戶、小菜店經(jīng)營(yíng)者、普通菜農(nóng)等建檔納管，開展線上線下培訓(xùn)90余場(chǎng)，1.1萬(wàn)余人次參加，提高了經(jīng)營(yíng)者法治意識(shí)和管理能力。聚焦高風(fēng)險(xiǎn)品種，增加抽檢比例。聚焦問題發(fā)現(xiàn)率高的食用農(nóng)產(chǎn)品品種和檢測(cè)項(xiàng)目，提高抽檢比例和頻次。全市常規(guī)抽檢的食用農(nóng)產(chǎn)品細(xì)類有68種，韭菜等4類農(nóng)產(chǎn)品占比僅為5.8%。兩年間，市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)共抽檢韭菜等4類農(nóng)產(chǎn)品11542批次，在整個(gè)食用農(nóng)產(chǎn)品抽檢數(shù)77794批次中的權(quán)重占比提升至14.8%。其中，2021年抽檢韭菜等4類農(nóng)產(chǎn)品7056批次，同比上升了59.5%。

二是突出源頭治理。針對(duì)上海市80%食用農(nóng)產(chǎn)品來自外埠的特點(diǎn)，對(duì)全市22家農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)實(shí)施“一批發(fā)市場(chǎng)一方案”，精準(zhǔn)施策，督促市場(chǎng)主辦方落實(shí)進(jìn)滬食用農(nóng)產(chǎn)品信息登記、進(jìn)場(chǎng)查驗(yàn)等要求，發(fā)揮批發(fā)交易市場(chǎng)的首道防線作用。在此基礎(chǔ)上，激發(fā)市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力，落實(shí)市場(chǎng)管理方食品安全主體責(zé)任。上海西郊國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品交易中心推廣商戶交易上下家雙追溯體系，采用交易席位二維碼，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)戶資質(zhì)和商品流向信息臺(tái)賬電子化；上海江陽(yáng)水產(chǎn)品批發(fā)交易市場(chǎng)建立“季節(jié)性重點(diǎn)監(jiān)管蔬菜名錄”“不合格蔬菜預(yù)警機(jī)制”，完善蔬菜監(jiān)管機(jī)制。

三是突出供給優(yōu)化。結(jié)合地產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平相對(duì)較高的實(shí)際，實(shí)施擴(kuò)產(chǎn)擴(kuò)容行動(dòng)。2022年地產(chǎn)韭菜播種面積增加6664畝，擴(kuò)容166%，提高了地產(chǎn)韭菜供給量。協(xié)調(diào)上海本地企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能，推動(dòng)豆芽生產(chǎn)項(xiàng)目落地，2022年10月，清美豆芽正式投產(chǎn)，產(chǎn)能50t/日，目前每日可向市場(chǎng)提供2萬(wàn)盒豆芽。結(jié)合外埠供應(yīng)良莠不齊的現(xiàn)狀，實(shí)施供應(yīng)商優(yōu)化行動(dòng)。通過優(yōu)化供應(yīng)商目錄、篩選外埠優(yōu)質(zhì)種養(yǎng)殖基地、加強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域合作等措施，推動(dòng)外延基地管理和產(chǎn)銷對(duì)接，確保優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品入滬。督促重點(diǎn)連鎖企業(yè)建立供應(yīng)商評(píng)價(jià)制度，通過暫停合作等措施，倒逼供貨源頭強(qiáng)化食品安全質(zhì)量管控。

四是突出科技支撐。依托快檢技術(shù)提高問題發(fā)現(xiàn)能力。針對(duì)韭菜中檢出腐霉利超標(biāo)情況多發(fā)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)研發(fā)快檢試劑并向批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)投放。治理期間，市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)共開展韭菜、豆芽、梭子蟹、淡水魚等4類食用農(nóng)產(chǎn)品快檢10162批次。其中，2021年為6091批次，同比上升56.2%。依托信息技術(shù)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)品種實(shí)施全鏈條追溯。2021年10月起，先后將韭菜、豆芽、梭子蟹、青魚、草魚、鰱魚、鳙魚、鳊魚、刀鱭（刀魚）、鳳鱭（鳳尾魚）、長(zhǎng)吻（鮰魚）、鯽魚、中華絨螯蟹（大閘蟹）等食用農(nóng)產(chǎn)品納入追溯管理目錄。對(duì)散裝豆芽實(shí)行“合格證+追溯碼+送貨單”制度，確保追溯管理落實(shí)落地。

五是突出長(zhǎng)效治理。為長(zhǎng)效監(jiān)管提供法律支撐。制定頒布了《上海市水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》，自2022年5月1日起施行，為治理工作提供有力法律支撐。為規(guī)范生產(chǎn)提供標(biāo)準(zhǔn)支撐。修訂發(fā)布DB31/2011—2021《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)豆芽工業(yè)化生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范》，進(jìn)一步規(guī)范豆芽生產(chǎn)。為長(zhǎng)效治理提供機(jī)制支撐。研究出臺(tái)了《重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品動(dòng)態(tài)清單管理辦法》，發(fā)布重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品動(dòng)態(tài)清單，對(duì)清單內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管，并通過每年度定期調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，推動(dòng)階段整治向長(zhǎng)效治理轉(zhuǎn)變。

三、守正創(chuàng)新，繼續(xù)深化重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品綜合治理

保障食品安全只有“進(jìn)行時(shí)”、沒有“完成時(shí)”，保障食品安全永遠(yuǎn)在路上。經(jīng)過兩年的探索實(shí)踐，上海市在食用農(nóng)產(chǎn)品治理方面積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)。但食用農(nóng)產(chǎn)品安全治理工作，是與私利和陋習(xí)作斗爭(zhēng)，就如逆水行舟，不進(jìn)則退。面對(duì)新形勢(shì)、新問題，前進(jìn)的步伐不能停止。

（一）出臺(tái)動(dòng)態(tài)清單管理制度

為了推動(dòng)階段整治向長(zhǎng)效治理轉(zhuǎn)變，上海市食品藥品安全委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“市食藥安辦”）會(huì)同上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱“市市場(chǎng)監(jiān)管局”）、上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委”）、上海市商務(wù)委員會(huì)、上海市公安局等部門固化、優(yōu)化綜合治理工作的好做法，于2023年3月出臺(tái)《重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品動(dòng)態(tài)清單管理辦法》，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施動(dòng)態(tài)清單管理，將風(fēng)險(xiǎn)較高、問題較多的食用農(nóng)產(chǎn)品列入《重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品動(dòng)態(tài)清單》，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管、綜合治理。這是全國(guó)第一個(gè)專門就重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品開展跨部門動(dòng)態(tài)清單式綜合治理的系統(tǒng)性工作制度，把問題導(dǎo)向與風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)合，聚焦風(fēng)險(xiǎn)較高的食用農(nóng)產(chǎn)品，強(qiáng)化部門協(xié)同，整合監(jiān)管資源，開展綜合治理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)治理，是全面落實(shí)食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求的具體舉措。根據(jù)《重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品動(dòng)態(tài)清單管理辦法》規(guī)定，清單實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)列入清單的食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管。每年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，對(duì)上一年度監(jiān)督抽檢問題發(fā)現(xiàn)率≥5%或者評(píng)價(jià)性抽檢合格率＜98%或者引發(fā)敏感、重大、特別重大等輿情事件的食用農(nóng)產(chǎn)品品種，原則上應(yīng)納入清單，與年度重點(diǎn)工作同步編制、同步推進(jìn)、同步檢查。

2023年，市食藥安辦會(huì)同市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市市場(chǎng)監(jiān)管局梳理分析2022年食品監(jiān)督抽檢情況，印發(fā)《上海市食品藥品安全委員會(huì)辦公室關(guān)于發(fā)布〈上海市2023年重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品清單〉的通知》，將豇豆、生姜、鳊魚、黃鱔、鯽魚等五類食用農(nóng)產(chǎn)品列為2023年重點(diǎn)監(jiān)管品種并開展專項(xiàng)整治。

（二）新品種新打法

根據(jù)2023年清單內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督抽檢情況，市食藥安辦組織上海海洋大學(xué)等專業(yè)力量針對(duì)市售豇豆、生姜農(nóng)藥殘留安全狀況和市售黃鱔、鯽魚、鳊魚獸藥殘留安全狀況進(jìn)行研究，形成報(bào)告，為精準(zhǔn)治理提供專業(yè)依據(jù)。2024年，上海市將繼續(xù)推進(jìn)豇豆、生姜、鳊魚、黃鱔、鯽魚等五類重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品綜合治理工作。一是研究“一品種一方案”。結(jié)合不同品種問題多發(fā)的環(huán)節(jié)、時(shí)間周期、不合格產(chǎn)生的原因，研究“一品種一方案”，采取更具針對(duì)性的監(jiān)管措施，針對(duì)具體品種強(qiáng)化快檢技術(shù)研究，發(fā)布重點(diǎn)項(xiàng)目快檢目錄。二是實(shí)施“一批發(fā)市場(chǎng)/生鮮平臺(tái)一方案”。針對(duì)市場(chǎng)占比大、風(fēng)險(xiǎn)較高的批發(fā)市場(chǎng)、生鮮銷售平臺(tái)（含前置倉(cāng)），梳理轄區(qū)批發(fā)市場(chǎng)、生鮮銷售平臺(tái)（含前置倉(cāng)）名錄，收集分析名錄內(nèi)市場(chǎng)、平臺(tái)2023年重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品快檢、監(jiān)督抽檢情況、主要來源產(chǎn)地等信息，實(shí)施“一批發(fā)市場(chǎng)/生鮮平臺(tái)一方案”，督促、指導(dǎo)其健全食品安全管理體系。三是實(shí)施“一主體一方案”。針對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)較高、問題多發(fā)的種植養(yǎng)殖和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，尤其是農(nóng)村合作社、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、菜市場(chǎng)、中央廚房、學(xué)校、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)食堂、農(nóng)村家庭辦酒、重大活動(dòng)保障等交易量（用量）較大的單位、場(chǎng)所、環(huán)節(jié)，實(shí)施入戶指導(dǎo)，分析問題的產(chǎn)生原因，實(shí)施“一主體一方案”。

（三）創(chuàng)新工作機(jī)制

一是強(qiáng)化信息公示，正面引導(dǎo)和反面警示相結(jié)合。在上海市食品安全網(wǎng)增設(shè)“重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督抽檢信息公示”欄目和“重點(diǎn)監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)主體紅黑名單”欄目，加強(qiáng)種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)和市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)不合格信息公示，對(duì)連續(xù)多年均被抽檢但問題發(fā)現(xiàn)率為0的企業(yè)進(jìn)行公示。二是壓實(shí)各方責(zé)任，面上發(fā)動(dòng)和點(diǎn)上出力相結(jié)合。明確市區(qū)兩級(jí)職責(zé)分工，實(shí)際部門結(jié)合具體品種，提出條線整治工作目標(biāo)、治理思路和工作要求；各區(qū)監(jiān)管部門聚焦轄區(qū)個(gè)性問題，提出明確的工作舉措；市區(qū)兩級(jí)食藥安辦針對(duì)重難點(diǎn)問題，加強(qiáng)跨區(qū)域跨部門合作。治理工作納入年度食品安全績(jī)效考核，確保治理成效。