食品安全城市建設(shè)的法治保障探析

為壓實食品安全屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任，貫徹習(xí)近平總書記“四個最嚴(yán)”要求，2014年，國務(wù)院食安委啟動了國家食品安全示范城市建設(shè)工作。截至2023年底，已經(jīng)有200余座城市被命名為“國家食品安全示范城市”，食品安全全過程監(jiān)管能力和人民滿意度得到顯著提升。食品安全城市建設(shè)的關(guān)鍵在于構(gòu)建健全、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖称钒踩O(jiān)督管理制度，推動食品安全治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。因此，食品安全法治建設(shè)是破解食品安全城市建設(shè)瓶頸，提升城市建設(shè)效果的重要保障。

一、食品安全城市建設(shè)的核心問題

食品安全城市建設(shè)的最終目的是保障人民群眾“舌尖上的安全”，其關(guān)鍵是讓監(jiān)管部門管得住違法、讓生產(chǎn)經(jīng)營主體守得住底線。從各地實踐來看，監(jiān)管資源有限與市場機制失靈是制約食品安全城市建設(shè)的核心問題。

“事多人少”，監(jiān)管資源明顯不足。長期以來，食品監(jiān)管部門面臨著人力資源稀缺與監(jiān)管任務(wù)繁重的矛盾，有限的監(jiān)管資源無法匹配高強度的監(jiān)管負(fù)荷。其一，從農(nóng)田到餐桌的全鏈條，都不能缺少必要的監(jiān)管，任何環(huán)節(jié)監(jiān)管的缺失，都可能引發(fā)安全風(fēng)險；其二，食品生產(chǎn)經(jīng)營主體不僅規(guī)模龐大，而且類型多元，監(jiān)管部門很難實現(xiàn)監(jiān)管對象的全覆蓋；其三，食品安全風(fēng)險變化較快，新的生物技術(shù)、食品技術(shù)的應(yīng)用增加了食品安全風(fēng)險的不確定性，使監(jiān)管成本進(jìn)一步提升?？梢?，僅靠監(jiān)管部門的監(jiān)管資源難以實現(xiàn)食品安全的有效監(jiān)管。

市場機制難以自我矯正食品安全違法行為。由于消費者并不了解食品的生產(chǎn)、加工、儲存過程，加之其難以僅憑觀察就分辨出食品的原料、成分，食品生產(chǎn)經(jīng)營主體與消費者之間存在明顯的信息不對稱，消費者不能對食品安全作出正確評判，所以就存在食品生產(chǎn)經(jīng)營者利用信息不對稱而違法逐利的巨大空間。例如，餐飲企業(yè)不標(biāo)識使用轉(zhuǎn)基因食品，銷售者隨意改寫生鮮生產(chǎn)日期等。而對于只進(jìn)行短期或一次性交易的流動攤販來說，其違法行為更是無法得到市場機制的糾偏。

二、食品安全城市建設(shè)的制度需求

盡管《國家食品安全示范城市標(biāo)準(zhǔn)》為食品安全城市建設(shè)提供了規(guī)范指引，但仍然需要圍繞補充監(jiān)管資源與有效組織市場兩個方面進(jìn)行制度構(gòu)建，以為食品安全城市建設(shè)提供長久的法治保障。

第一，補充監(jiān)管資源的制度需求。有效補充監(jiān)管資源應(yīng)主要從兩個方面著手：一是調(diào)動其他行政資源與社會資源共同發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)；二是高效利用既有監(jiān)管資源，實現(xiàn)無資源增長的監(jiān)管效果的改善。對于前者，首先應(yīng)當(dāng)建立食品安全社會評估、舉報、獎勵制度，鼓勵第三方機構(gòu)或社會主體監(jiān)督食品安全；其次，建立食品安全“包保責(zé)任”制度，壓實單位主體責(zé)任與屬地管理責(zé)任，擴充監(jiān)管資源，提升監(jiān)管能力。對于后者，要建立分類監(jiān)管、繁簡分流制度，通過對監(jiān)管對象的分級分類，以及對案件的分流，實現(xiàn)監(jiān)管資源的高效配置。

第二，有效組織市場的制度需求。對市場的組織不完全等同于對市場的強制性干預(yù)，而是通過制度設(shè)計幫助市場機制發(fā)揮作用，克服自身弊端。其一，通過公開制度，對生產(chǎn)制作過程、檢查結(jié)果、違法行為等全面公開，縮小食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費者之間的信息差，使消費者能夠有充分的信息選擇安全可靠的食品；其二，流動攤販管理制度，使流動的食品經(jīng)營攤販的不法投機行為不僅受到監(jiān)管者的懲罰，同時也承受市場的制裁；其三，建立食品安全責(zé)任保險制度，對權(quán)益受到侵害的消費者給予及時賠償，補充市場自身公共責(zé)任缺失的問題。

三、構(gòu)建食品安全城市的法治保障

習(xí)近平總書記強調(diào)，“制度的生命力在于執(zhí)行”?！秶沂称钒踩痉冻鞘性u價與管理辦法》與《國家食品安全示范城市標(biāo)準(zhǔn)》雖然都對食品安全城市建設(shè)的相關(guān)制度進(jìn)行了設(shè)計，但若要提高制度執(zhí)行力，使食品安全城市標(biāo)準(zhǔn)在全國推廣，則要細(xì)化制度內(nèi)容、優(yōu)化制度供給、提升監(jiān)管能力與強化執(zhí)行監(jiān)督，以法治方式保障食品安全城市建設(shè)。

第一，固化食品安全城市建設(shè)經(jīng)驗成果，規(guī)范權(quán)利和義務(wù)責(zé)任關(guān)系，補充食品安全城市建設(shè)的制度體系。

出臺食品安全信用管理辦法，統(tǒng)一食品安全信用評級與信用檔案管理。為解決食品安全城市建設(shè)過程中信用管理對象不全面、信用管理手段不豐富、信用管理不規(guī)范等問題，其一，應(yīng)將所有食品經(jīng)營主體納入信用評級范圍，并按照經(jīng)營特點分類設(shè)定評價內(nèi)容，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的全覆蓋；其二，分類使用食品安全信用信息，無關(guān)食品安全風(fēng)險的信用信息無須公開，防范監(jiān)管部門以公開為名對食品安全經(jīng)營者實施懲戒[1]；其三，吸納實踐經(jīng)驗，豐富以信用信息為基礎(chǔ)的信用監(jiān)管手段，推行非強制性的“助推”式監(jiān)管，通過信用分級、信用公開、信用積分兌換等方式實現(xiàn)市場的自我矯正。

建立食品安全責(zé)任保險制度，兜底食品安全風(fēng)險責(zé)任。食品安全責(zé)任保險制度既具有公益性又具有商業(yè)性，在商業(yè)保險的基礎(chǔ)上，政府要發(fā)揮必要的作用，設(shè)立保險基金或公益險種。對于學(xué)校、農(nóng)貿(mào)市場、養(yǎng)老機構(gòu)等食品安全重點領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)全部納入保險范圍，實現(xiàn)保險全覆蓋。對于流動攤販、小型食品作坊、互聯(lián)網(wǎng)外賣企業(yè)等食品經(jīng)營主體，可以采用政府、平臺補貼的方式，強制其購買責(zé)任險，監(jiān)管機構(gòu)或保險公司可以定期公布事故率，倒逼經(jīng)營者強化食品安全責(zé)任[2]。同時，可以設(shè)置1+X的險種模式，以基礎(chǔ)險為兜底，為食品經(jīng)營者與消費者量身定制安全保障。

推動網(wǎng)紅經(jīng)濟立法，防范虛假網(wǎng)絡(luò)宣傳。網(wǎng)紅的有償推介已經(jīng)成為食品經(jīng)營者普遍采用的銷售策略，但由于立法缺失，網(wǎng)紅推宣缺乏責(zé)任約束，有可能誤導(dǎo)消費者選擇存在食品安全風(fēng)險的經(jīng)營者。因此，亟須網(wǎng)紅經(jīng)濟立法規(guī)范網(wǎng)紅推宣的責(zé)任義務(wù)[3]。網(wǎng)紅接受食品帶貨或推介宣傳前，應(yīng)盡合理的安全風(fēng)險核查義務(wù)，不僅應(yīng)在形式上審查相關(guān)部門的審批許可以及有資質(zhì)機構(gòu)的檢測鑒定意見，還應(yīng)對食品的制作、生產(chǎn)環(huán)境與原料進(jìn)行實質(zhì)審查。對于法律明確要求標(biāo)識風(fēng)險的食品，應(yīng)當(dāng)在推宣中明示。

出臺食品安全第三方監(jiān)督管理辦法，吸納并規(guī)范第三方主體對食品經(jīng)營者進(jìn)行食品安全監(jiān)督。為補充監(jiān)管資源，部分地區(qū)采用購買第三方服務(wù)的方式實施食品監(jiān)督。但第三方監(jiān)督存在專業(yè)性欠缺、公共責(zé)任意識不足等問題，如不合理規(guī)范，同樣可能擾亂正常的食品市場秩序，浪費監(jiān)管資源。因此建議出臺食品安全第三方監(jiān)督管理辦法，明確第三方監(jiān)督主體的資質(zhì)要求、法律地位、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與法律責(zé)任等內(nèi)容。

第二，優(yōu)化資源配置、轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式、強化協(xié)同參與，提升食品安全治理能力，充分落實既有制度安排。

構(gòu)建“食品行政案件快速辦理程序”，實現(xiàn)案件的精細(xì)化分流，精準(zhǔn)配置執(zhí)法資源。行政案件快速辦理程序，是行政處罰一般程序的特殊方式，其通過簡化程序流程，可以實現(xiàn)案件的快速處置[4]?？燹k程序已經(jīng)在治安執(zhí)法中取得了較好的執(zhí)法效果，有效節(jié)約了警力，《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂草案）》將其設(shè)定為治安案件辦理的法定程序。建議在食品辦案程序中加入快速辦理程序，對于當(dāng)事人認(rèn)錯認(rèn)罰，且對事實認(rèn)定與法律適用無異議的食品行政案件，就可以適用快速辦理程序，精簡文書，簡化流程，節(jié)約辦案資源，以使執(zhí)法資源集中于重大、疑難的食品行政案件中。

以數(shù)字化改革推動執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)食品安全的智慧化、全鏈條監(jiān)管。有效實施食品安全的分級分類監(jiān)管，有賴于快速、精準(zhǔn)的風(fēng)險研判能力，人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的應(yīng)用，可以完成食品安全風(fēng)險的自動監(jiān)測、快速溯源與敏捷處置，改變了傳統(tǒng)的食品安全執(zhí)法方式，提升了監(jiān)管機關(guān)的制度執(zhí)行能力。如上海市閔行區(qū)通過搭建“智慧監(jiān)管云中心”實現(xiàn)了食品安全的非現(xiàn)場監(jiān)管；浙江省依托“浙食鏈”實現(xiàn)了食品安全風(fēng)險的溯源監(jiān)管?？梢?，技術(shù)應(yīng)用帶來的執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，可以為制度實施提供有效支撐，是實現(xiàn)監(jiān)管能力無資源增長型改善的有效途徑。

拓寬參與渠道，匯集監(jiān)管合力，形成監(jiān)管部門主導(dǎo)、群眾共同參與、社會多元共治的食品安全監(jiān)管格局。人民群眾既是食品安全的直接受益者，也是最靈敏的風(fēng)險感知者。實踐表明，僅靠經(jīng)濟激勵的群眾舉報，無法充分激活社會監(jiān)督活力。監(jiān)管部門應(yīng)主動拓寬參與渠道，強化與社會團體、自治組織的監(jiān)管合作，開發(fā)便捷、快速的線索舉報APP，通過角色再造與價值賦能，充分調(diào)動各類群體監(jiān)督食品安全問題的積極性。對“包保責(zé)任主體”開展宣傳、培訓(xùn)，提升其監(jiān)督履職能力，保證食品安全監(jiān)督效果。

第三，構(gòu)建法治化的監(jiān)督考核指標(biāo)體系，保障食品安全城市建設(shè)相關(guān)制度既落地又生根。

“人民性”是法治的根本底色，要以人民滿意作為食品安全城市建設(shè)的出發(fā)點與落腳點，防范食品安全城市建設(shè)工作成為“盆景”工程。人民滿意體現(xiàn)于人民在食品安全城市建設(shè)中的獲得感，具體表現(xiàn)為人民群眾關(guān)心的食品安全問題是否得到及時回應(yīng)，食品安全風(fēng)險能否得到有效控制。因此，考核應(yīng)突出問題導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向，既要考核制度建設(shè)情況與亮點，更要對制度落實情況以及食品安全治理效果進(jìn)行考核評估。

“科學(xué)性”是法治的基本要求，要科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)，謹(jǐn)防矯枉過正，遏制市場活力與破壞營商環(huán)境。食品安全城市建設(shè)要遵循市場規(guī)律，并非監(jiān)管越多越有效，對食品市場的過度干預(yù)同樣難以保障食品安全。尤其在制度競爭的時代背景下，優(yōu)化食品營商環(huán)境、激發(fā)食品市場活力應(yīng)當(dāng)成為食品安全城市建設(shè)的目標(biāo)追求。因此，食品安全城市的考核，應(yīng)當(dāng)兼顧安全與效率，注重評估制度執(zhí)行的科學(xué)性，避免出現(xiàn)過度執(zhí)法與過度干預(yù)。

“正當(dāng)性”是法治的內(nèi)在品質(zhì)，要注重考核權(quán)力運行的規(guī)范性與正當(dāng)性。食品安全監(jiān)管是食品安全城市建設(shè)的核心內(nèi)容之一，無論是規(guī)范性文件制定還是監(jiān)管執(zhí)法活動，除了要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定外，也要遵循法治精神，保護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益不被侵犯。例如，對于流動的食品經(jīng)營攤販不能“一刀切”，取締了之或沒收了之，而是要通過規(guī)范管理，幫助其實現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營，保障其生存權(quán)與經(jīng)營權(quán)?？山叽a登記臨時經(jīng)營制度，在地攤集中區(qū)域劃定臨時經(jīng)營攤位并設(shè)置二維碼，通過掃碼登記攤位經(jīng)營者信息，以實現(xiàn)規(guī)范經(jīng)營[5]。只有注重監(jiān)督權(quán)力運行的正當(dāng)性，才能建設(shè)有溫度、有品質(zhì)的食品安全城市。