數(shù)字政府建設(shè)背景下的不動產(chǎn)登記電子檔案單套管理：困境與策略

摘 要：在數(shù)字政府建設(shè)背景下，不動產(chǎn)登記電子檔案管理的規(guī)范化和法制化成為提升政務(wù)服務(wù)效率的關(guān)鍵。問卷調(diào)研表明，盡管S市在不動產(chǎn)登記信息化方面取得了顯著成效，但在電子檔案管理方面仍存在文件管理雙套并存、檔案管理制度不統(tǒng)一、電子檔案四性檢測與長期保存等問題。針對這些問題，文章提出了管理理念的轉(zhuǎn)變、電子檔案管理制度的系統(tǒng)化構(gòu)建、電子檔案管理模式的協(xié)同創(chuàng)新、信息技術(shù)的應(yīng)用保障和績效評估機(jī)制的建立等策略，以提高不動產(chǎn)登記電子檔案管理的效率和質(zhì)量，為實現(xiàn)單套制管理提供支持。

關(guān)鍵詞：電子文件；電子檔案管理；不動產(chǎn)登記

分類號：G271

Single Set Management of Electronic Archives in Real Estate Registration Under the Digital Government Initiative： Challenges and Strategies： Based on the Survey of Real Estate Registration Undertakings in Districts and Counties of S City

Xue Lai1， Zhou Ying2， Mei Li3， Ye Pei3

（ 1.Suzhou Natural Resources and Planning Bureau， Suzhou， Jiangsu 215004； 2. Suzhou Real Estate Registration Center， Suzhou， Jiangsu 215000； 3. School of Information Management， Nanjing University 210046 ）

Abstract： Under the background of the digital government initiative， standardizing and legalizing electronic records management in real estate registration is crucial for enhancing administrative service efficiency. Questionnaire survey shows that while S City has made notable progress in real estate registration informatization， issues remain in electronic records management， such as the coexistence of dual management systems， unstandardized regulatory frameworks， challenges in the four-property tests （tests of authenticity， integrity， availability and security） and long-term preservation of electronic records. Addressing these challenges， the paper suggests a shift in management philosophy， systematic establishment of electronic records management regulations， collaborative innovation in management models， fortified application of information technology， and the creation of performance evaluation mechanisms. These strategies are aimed at elevating the efficiency and quality of electronic records management in real estate registration， facilitating the adoption of a unified management system.

Keywords： Electronic Records； Electronic Archives Management； Real Estate Registration

不動產(chǎn)登記是確保產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)鍵步驟，在數(shù)字政府建設(shè)的大背景下，不動產(chǎn)登記電子檔案管理工作對于提升自然資源管理的效能發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其規(guī)范化和法制化已成為提高政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量的關(guān)鍵助力。國務(wù)院發(fā)布的《在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》以及修訂后的《不動產(chǎn)登記暫行條例》《中華人民共和國檔案法》等一系列法律法規(guī)，為不動產(chǎn)登記電子檔案的單套管理模式提供了堅實的法律支撐。

目前不動產(chǎn)登記電子檔案單套管理相關(guān)文獻(xiàn)總體較少，且以實踐為主，系統(tǒng)性與理論性較低。有學(xué)者提出商品房類檔案具有檔案內(nèi)容簡單、材料真實度高、需求性大等特點，因此可實行單套制管理。[1]也有學(xué)者基于2021年J縣不動產(chǎn)登記系統(tǒng)實踐，開展不動產(chǎn)抵押登記電子文件單套制歸檔研究。[2]此外，還有研究針對電子文件的管理模式現(xiàn)狀進(jìn)行討論，認(rèn)為基于來源信息獲取、檔案文件真實性、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范完善等問題，不動產(chǎn)登記檔案暫需實行雙軌制。[3]

S市作為該領(lǐng)域的探路者，自2018年起便開始在全國范圍內(nèi)率先推行“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”的改革，逐步構(gòu)建起較為完善的信息化系統(tǒng)和檔案管理體系。但是，面對業(yè)務(wù)量的持續(xù)增長和新興技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，S市不動產(chǎn)登記電子檔案管理面臨著全新挑戰(zhàn)。本研究選取S市作為案例，旨在深入剖析“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”改革與實踐過程中電子檔案單套管理的現(xiàn)狀、遭遇的障礙、切實可行的解決方案，為實現(xiàn)不動產(chǎn)登記電子檔案單套管理提供理論依據(jù)和實踐方向。

1 研究設(shè)計與方法

1.1 概念界定

不動產(chǎn)登記電子檔案是指在不動產(chǎn)登記工作中收集、形成并經(jīng)過整理的，具有保存價值的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等不同形式的電子材料的總稱。不動產(chǎn)登記電子檔案單套管理是指僅采用電子形式進(jìn)行不動產(chǎn)登記工作的文件歸檔、檔案移交、長期保存和檔案管理的方式。

1.2 研究方法

本研究選取S地級市所轄的Z市、K市、C市、S市區(qū)及S市工業(yè)園區(qū)等不動產(chǎn)登記中心及其所屬的各服務(wù)網(wǎng)點窗口作為問卷調(diào)研對象，并在C市、S市區(qū)及S市工業(yè)園區(qū)不動產(chǎn)登記中心以現(xiàn)場訪問、座談會形式開展實地調(diào)研。

1.3 問卷設(shè)計

本研究設(shè)計并發(fā)放了三類調(diào)查問卷，分別是面向業(yè)務(wù)部門人員的問卷一《不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)文件形成情況調(diào)查問卷》，用于調(diào)查不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)文件形成質(zhì)量情況，以及業(yè)務(wù)工作與檔案工作協(xié)同情況；面向檔案部門人員的問卷二《不動產(chǎn)登記檔案工作情況調(diào)查問卷》，用于調(diào)查不動產(chǎn)登記檔案工作制度建設(shè)、檔案資源建設(shè)與檔案信息利用服務(wù)情況；面向檔案信息化技術(shù)人員的問卷三《不動產(chǎn)登記檔案管理系統(tǒng)情況調(diào)查問卷》，用于調(diào)查檔案管理系統(tǒng)及其技術(shù)應(yīng)用情況。

1.4 問卷發(fā)放與回收

本研究通過郵件發(fā)放并回收調(diào)查問卷，經(jīng)過人工排除無效問卷后，最終得到有效問卷共計171份， 其中Z市63份，K市75份，C市17份，S市13份，S市 工業(yè)園區(qū)3份；問卷一135份，問卷二26份，問卷三10份。

2 問卷調(diào)查結(jié)果

2.1 不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)文件形成情況

（1）不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)中形成文件情況

關(guān)于形成文件的主要載體（多選），97.04%的受訪者選擇了紙質(zhì)介質(zhì)，96.30%的受訪者選擇了電子介質(zhì)，60.23%的受訪者選擇了數(shù)字化副本，32.59%的受訪者選擇了實物。關(guān)于工作流程中形成文件的利用率，68.89%的受訪者選擇了非常高，16.30%的受訪者選擇了高，14.81%的受訪者選擇了一般。

（2）不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)情況

關(guān)于不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息采集的質(zhì)量，54.07%的受訪者選擇了非常好，25.19%的受訪者選擇了好，17.78%的受訪者選擇了一般，有0.74%的受訪者選擇了差，剩余未填寫。

（3）業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)的對接情況

關(guān)于業(yè)務(wù)系統(tǒng)是否與檔案系統(tǒng)有效對接，82.22%的受訪者選擇了有效對接，9.63%的受訪者選擇了未有效對接，4.44%的受訪者選擇了不清楚，剩余未填寫。關(guān)于業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)的對接能力，65.93%的受訪者選擇了非常好，14.81%的受訪者選擇了好，13.33%的受訪者選擇了一般，剩余未填寫。

（4）歸檔前業(yè)務(wù)部門的檢測情況

74.85%的受訪者表示對歸檔電子文件來源、內(nèi)容及其元數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)與內(nèi)容關(guān)聯(lián)、歸檔信息包的真實性，對歸檔電子文件總量、內(nèi)容以及元數(shù)據(jù)、歸檔信息包的完整性，對歸檔電子文件內(nèi)容及其元數(shù)據(jù)、軟硬件環(huán)境、歸檔信息包的可用性，對電子文件歸檔信息包、歸檔載體、歸檔過程的安全性等內(nèi)容進(jìn)行了檢測；19.88%的受訪者表示不清楚是否檢測，剩余未填寫。

2.2 不動產(chǎn)登記檔案工作情況

（1）制度建設(shè)與檔案工作規(guī)范

Z市、K市、C市、S市工業(yè)園區(qū)四地不動產(chǎn)登記相關(guān)單位均已制定相應(yīng)制度，包括檔案信息化建設(shè)規(guī)劃、檔案工作規(guī)范制度、檔案三合一制度、電子文件歸檔與電子檔案管理制度。Z市、K市、C市在異地備份、歸檔制度、分類方案、保管期限、開發(fā)利用、庫房管理等方面均制定了規(guī)范；S市工業(yè)園區(qū)沒有制定異地備份規(guī)范；S市工業(yè)園區(qū)超前做到了實施檔案“四合一”（分類方案、歸檔范圍、保管期限、開放控制屬性）制度。

（2）電子文件歸檔與質(zhì)量控制

電子文件歸檔方面，Z市、K市、C市、S市工業(yè)園區(qū)四地不動產(chǎn)登記檔案數(shù)字化比例均為100%；除C市做到了電子檔案單套歸檔外，其余3地管理模式均為電子與紙質(zhì)雙套并存；電子文件歸檔方式上，僅K市為在線歸檔，其余均為離線歸檔；電子文件歸檔類型上，Z市有文本、音頻、視頻、圖像、其他等類型，K市、S市工業(yè)園區(qū)有文本、音頻、圖像三種類型，C市僅有文本類型。

電子文件質(zhì)量控制采取措施方面，Z市、S市工業(yè)園區(qū)均采取了權(quán)限管理、“四性”檢測、檔案真實性保障技術(shù)手段等措施，K市未采取“四性”檢測的措施，C市未采取保障平臺安全的措施。

（3）檔案信息共享

Z市不動產(chǎn)登記相關(guān)單位與住建部門、司法部門、稅務(wù)部門、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)和教育部門實現(xiàn)了檔案信息共享，K市與住建部門、稅務(wù)部門實現(xiàn)了共享，C市與住建部門、司法部門、稅務(wù)部門、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和教育部門實現(xiàn)了共享，S市工業(yè)園區(qū)與住建部門、稅務(wù)部門、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和民政部門實現(xiàn)了共享。住建部門、稅務(wù)部門是不動產(chǎn)登記相關(guān)單位主要的共享對象，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)次之。

（4）檔案利用服務(wù)

檔案利用服務(wù)內(nèi)容方面，Z市、K市、C市、S市工業(yè)園區(qū)四地不動產(chǎn)登記相關(guān)單位均開展了檔案信息共享、檔案信息查詢、城市記憶工程等服務(wù)，Z市、C市、S市工業(yè)園區(qū)開展了檔案證明開具服務(wù)，Z市還開展了檔案資政服務(wù)、檔案展覽、檔案編研、檔案集成服務(wù)等。

檔案利用服務(wù)方式方面，四地不動產(chǎn)登記相關(guān)單位均開設(shè)了線下服務(wù)窗口。在此基礎(chǔ)上，Z市開設(shè)了不動產(chǎn)登記微信小程序、政府服務(wù)app等渠道，C市開設(shè)了線下自助服務(wù)機(jī)，S市工業(yè)園區(qū)開設(shè)了線下自助服務(wù)機(jī)、不動產(chǎn)登記服務(wù)網(wǎng)、政府微信小程序、支付寶小程序等渠道。

在檔案利用服務(wù)需要加強(qiáng)的保障方面，76.61%的受訪者認(rèn)為要加強(qiáng)資金投入保障，31.58%的受訪者認(rèn)為要加強(qiáng)技術(shù)安全保障，11.70%的受訪者認(rèn)為要加強(qiáng)服務(wù)意識保障，8.19%的受訪者認(rèn)為要加強(qiáng)機(jī)制體制、制度標(biāo)準(zhǔn)、人員能力等方面的保障，4.09%的受訪者認(rèn)為要加強(qiáng)對系統(tǒng)流暢度的保障。

（5）檔案工作意見反饋渠道

K市不動產(chǎn)登記相關(guān)單位開設(shè)了官網(wǎng)意見欄、微信公眾號、線下意見簿/箱、服務(wù)電話等檔案工作意見反饋渠道，在此基礎(chǔ)上Z市還開設(shè)了郵箱，C市僅開設(shè)了評價器，S市工業(yè)園區(qū)僅開設(shè)了線下意見簿/箱。

（6）信息技術(shù)應(yīng)用

Z市不動產(chǎn)登記相關(guān)單位在檔案管理和利用中運用了人臉識別、OCR文本識別、信息檢索、數(shù)據(jù)挖掘、區(qū)塊鏈等技術(shù)，K市運用了人臉識別、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，C市運用了信息檢索和人工智能等技術(shù)，S市工業(yè)園區(qū)運用了人臉識別和信息檢索等技術(shù)。人臉識別、信息檢索是使用頻率最高的技術(shù)，人工智能、區(qū)塊鏈次之。

2.3 不動產(chǎn)登記檔案管理系統(tǒng)情況

（1）電子文件及其元數(shù)據(jù)歸檔接口

Z市、K市、C市、S市工業(yè)園區(qū)四地不動產(chǎn)登記相關(guān)單位均采用了歸檔電子文件及其元數(shù)據(jù)的規(guī)范存儲結(jié)構(gòu)，Z市、C市還采用了中間數(shù)據(jù)庫歸檔接口。

（2）電子檔案及其元數(shù)據(jù)的管理功能

Z市不動產(chǎn)登記相關(guān)單位不動產(chǎn)登記系統(tǒng)所具備的電子檔案及其元數(shù)據(jù)的管理功能包括采集、登記、分類、編目、命名、存儲、利用、統(tǒng)計、鑒定、銷毀、移交、備份，K市包括存儲、利用、銷毀、移交、備份、報表管理，C市包括登記、分類、編目、命名、存儲、利用、統(tǒng)計、移交、備份，S市工業(yè)園區(qū)包括采集、登記、分類、編目、存儲、利用、統(tǒng)計、報表管理。存儲、利用是使用最多的管理功能，采集、分類、編目、統(tǒng)計、移交、備份次之。

（3）電子檔案管理系統(tǒng)具備的功能

在安全管理方面，Z市、K市、C市、S市工業(yè)園區(qū)四地不動產(chǎn)登記相關(guān)單位電子檔案管理系統(tǒng)均具備身份認(rèn)證、權(quán)限管理等安全管理功能，Z市、C市還具備跟蹤審計、生成固化信息功能。

在系統(tǒng)管理方面，Z市、K市、C市、S市工業(yè)園區(qū)四地不動產(chǎn)登記相關(guān)單位電子檔案管理系統(tǒng)均具備系統(tǒng)參數(shù)管理、系統(tǒng)用戶和資源管理、系統(tǒng)功能配置、操作權(quán)限分配等系統(tǒng)管理功能，Z市電子檔案管理系統(tǒng)還具備事件報告功能。

在檔案管理方面，具備四庫分離的有Z市和K市不動產(chǎn)登記相關(guān)單位，具備電子檔案在線存儲系統(tǒng)具有容錯技術(shù)的有Z市、K市和C市，具備和紙質(zhì)檔案同步編目、排序、編制檔號等功能的有Z市、C市、S市工業(yè)園區(qū)，具備紙質(zhì)檔案數(shù)字化與檔案數(shù)字副本管理功能的有Z市、C市、S市工業(yè)園區(qū)；對于后二者，K市不動產(chǎn)登記相關(guān)單位均反饋不清楚。

3 電子檔案單套管理待優(yōu)化事項

3.1 檔案管理制度建設(shè)與歸檔實踐問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實際工作中不動產(chǎn)登記檔案管理分散，各部門之間的檔案管理工作未實現(xiàn)統(tǒng)一系統(tǒng)管理，檔案信息化標(biāo)準(zhǔn)不一，業(yè)務(wù)銜接流程繁瑣，整合與共享難度大。目前還缺少針對不動產(chǎn)登記實際情況制定的電子檔案單套管理方案和不動產(chǎn)登記電子檔案管理制度，這導(dǎo)致目前雙套并存的情況是常態(tài)。

目前，不動產(chǎn)登記檔案歸檔存在諸多問題。一方面，紙質(zhì)歸檔不及時，業(yè)務(wù)辦理時掃描歸檔速度慢，導(dǎo)致歸檔耗時長；尚有大量老舊紙質(zhì)檔案，歸檔難度較大，轉(zhuǎn)化為電子檔案進(jìn)度慢；對于一些不清晰的電子文件，需要對紙質(zhì)檔案重新掃描和處理。另一方面，電子文件來源廣泛且復(fù)雜，涵蓋了各種業(yè)務(wù)活動和部門，并未實現(xiàn)所有業(yè)務(wù)線上歸檔；在線歸檔的比例較低，離線歸檔存在一定的滯后性；電子歸檔類型較為局限，大部分以文本為主，音頻、視頻、圖像等非文本類型檔案較少或不歸檔。

3.2 電子檔案四性檢測與長期保存問題

當(dāng)前不動產(chǎn)登記檔案工作中，電子文件的“四性”檢測不足，部分單位未按照要求對歸檔的電子文件進(jìn)行“四性”檢測。真實性一般由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，但針對其他三性的檢測工作存在較大問題：完整性上，電子文件歸檔類型多以文本為主，音頻、視頻、圖像較為欠缺；安全性上，電子文件歸檔質(zhì)量控制能力有待提升，電子檔案管理系統(tǒng)安全性檢測不足，一些單位沒有制定異地備份規(guī)范建設(shè)；可用性上，電子文件歸檔存在少歸檔、重復(fù)歸檔、歸檔無關(guān)文件等問題。

此外，在線存儲系統(tǒng)的容錯技術(shù)、事件報告功能、管理功能、審計功能、生成固化信息等安全管理功能，登記、命名、統(tǒng)計、鑒定、銷毀等電子檔案及其元數(shù)據(jù)的管理功能均存在一定欠缺，一些單位甚至還未實現(xiàn)檔案管理系統(tǒng)的長期保存庫、接收庫、管理庫、利用庫的四庫分離。

3.3 數(shù)據(jù)共享機(jī)制完善與利用效能提升問題

一方面，已有共享的機(jī)制需要完善。各個系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)接口的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)接口對接變得復(fù)雜且耗時。一份材料往往需要在多個系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行查詢，例如，在工作人員辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)時，無法直接從業(yè)務(wù)系統(tǒng)中查詢相關(guān)檔案數(shù)據(jù)，而是需要訪問檔案系統(tǒng)來查閱信息，或是向檔案部門提交檔案查閱申請，尚未實現(xiàn)快速調(diào)檔。重復(fù)管理和多頭管理等問題大大增加了查詢的難度和工作量，這不僅影響了工作效率，還可能造成資源浪費和信息冗余。當(dāng)然，數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建立涉及與個人信息保護(hù)沖突的調(diào)和，需要結(jié)合共享過程確定職責(zé)承擔(dān)方式。[4]

另一方面，需要擴(kuò)寬不同部門之間的數(shù)據(jù)共享范圍。目前不動產(chǎn)登記檔案僅與銀行數(shù)據(jù)共享程度較高，與其他部門如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、公安、民政、財政、稅務(wù)、工商、金融、審計、統(tǒng)計等幾乎少有數(shù)據(jù)共享。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)這些部門之間的檔案沒有實現(xiàn)統(tǒng)一系統(tǒng)管理，檔案材料量大且分散，造成不動產(chǎn)登記檔案信息共享實現(xiàn)的難度系數(shù)較高；不動產(chǎn)登記檔案管理標(biāo)準(zhǔn)因部門而異，特別是在檔案信息化、檔案管理系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度之間的差異，不動產(chǎn)登記檔案信息資源難以整合，檔案獲取困難。

3.4 信息管理系統(tǒng)對接及功能優(yōu)化問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)的有效對接存在不足，部分工作人員對系統(tǒng)功能認(rèn)識不清，導(dǎo)致信息采集質(zhì)量和文件利用率不理想。首先，電子檔案的存儲和傳輸都需要依賴服務(wù)器，一旦服務(wù)器出現(xiàn)故障，可能會導(dǎo)致數(shù)據(jù)丟失或無法及時提供服務(wù)，然而目前服務(wù)器存在穩(wěn)定性不足的問題，難以保證持續(xù)、高效地運行。其次，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”的推廣，電子檔案的類別和數(shù)量不斷增長，需要更先進(jìn)的技術(shù)以滿足不斷增長的業(yè)務(wù)需求。再次，系統(tǒng)內(nèi)存的需求也在逐漸增加，需要擴(kuò)大系統(tǒng)內(nèi)存，提高系統(tǒng)的處理和存儲能力。最后，現(xiàn)有的電子檔案管理系統(tǒng)功能和性能還需要進(jìn)一步優(yōu)化和完善，目前系統(tǒng)操作不夠便捷，界面不夠友好，用戶體驗感有待提升。系統(tǒng)的安全性和備份機(jī)制也需要加強(qiáng)，以確保電子檔案的安全和可恢復(fù)性。

3.5 人員素質(zhì)培養(yǎng)與經(jīng)費短缺問題

目前，不動產(chǎn)登記部門對工作人員的培訓(xùn)尚不到位。問卷調(diào)研過程中部門內(nèi)部存在填寫問卷不一致的情況，對于業(yè)務(wù)系統(tǒng)或檔案系統(tǒng)是否具備相應(yīng)功能、單位是否執(zhí)行相應(yīng)規(guī)定不清楚。這說明相關(guān)工作人員對業(yè)務(wù)系統(tǒng)、檔案系統(tǒng)、單位的規(guī)章制度的了解程度有待加深。受制于經(jīng)費欠缺，人才培養(yǎng)和人才招聘工作也面臨困境。

4 不動產(chǎn)登記電子檔案單套管理策略

現(xiàn)階段不動產(chǎn)登記電子檔案的管理距離真正意義上的“單套制”仍有很長的一段道路。針對不動產(chǎn)登記電子檔案的單套管理實踐中的各項問題，本研究分析了S市應(yīng)對問題的工作模式，并結(jié)合其他領(lǐng)域單套制試點的經(jīng)驗，基于不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的流程再造，對不動產(chǎn)登記電子文件歸檔與歸檔后電子檔案管理模式進(jìn)行了再思考與再設(shè)計。

4.1 管理理念漸進(jìn)式發(fā)展不動產(chǎn)登記電子檔案的管理需要檔案工作者和有關(guān)部門樹立與社會進(jìn)步、技術(shù)發(fā)展和業(yè)務(wù)發(fā)展同步的管理理念。第一，樹立主體協(xié)同意識。厘清不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)部門、檔案部門和信息技術(shù)部門及人員的具體職責(zé)，并加強(qiáng)與其他部門交互協(xié)同管理。檔案部門在電子文件檔案化管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時出于有效管理的需要，檔案部門需支持其他部門多元主體的管理地位以及運作機(jī)制和規(guī)律，建立健全各種制度化的溝通渠道，強(qiáng)化對其他部門管理力量的支持和培育。業(yè)務(wù)部門是不動產(chǎn)登記電子文件的首要責(zé)任主體，要負(fù)責(zé)協(xié)同檔案部門制定不動產(chǎn)登記電子文件歸檔和電子檔案管理制度并依規(guī)有序開展歸檔工作。第二，樹立前端管理理念，將歸檔工作前置嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，依托平臺建設(shè)提前進(jìn)行電子文件及元數(shù)據(jù)的采集、整理、檢測、安全驗證等操作，在前端確保電子文件的真實有效。第三，樹立檔案全過程管理理念。檔案工作者應(yīng)對檔案管理運動的全過程進(jìn)行系統(tǒng)管理，并且對不動產(chǎn)登記電子文件歸檔與歸檔后電子檔案管理總體流程進(jìn)行整體設(shè)計，通過數(shù)字化建設(shè)等信息建設(shè)手段提高檔案管理總過程的效率和質(zhì)量。

4.2 電子檔案管理制度系統(tǒng)化構(gòu)建

不動產(chǎn)登記電子檔案管理制度體系作為一個有機(jī)的整體，需確保制度間協(xié)調(diào)、配套、有序?qū)嵤?。一方面?yīng)以《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894—2016）、《電子文件管理系統(tǒng)通用功能要求》（GB/T 29194—2012）等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為指導(dǎo)，制定《不動產(chǎn)登記電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》。此標(biāo)準(zhǔn)作為制度體系的核心，須能涵蓋各不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)電子文件歸檔和電子檔案管理的一般方法，明確機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門檔案管理的基本職能與責(zé)任落實，確定電子文件歸檔與歸檔后電子檔案管理的總體流程，使不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的電子檔案管理工作有規(guī)可依。另一方面，面向不同的機(jī)構(gòu)主體制定行政規(guī)范性文件作為補(bǔ)充文本，將制度規(guī)范直接推向有需要的主體，從管理層面提供更有針對性的制度保障。例如面向多方協(xié)同的平臺用戶及其管理要求，可制定《不動產(chǎn)登記電子檔案一體化管理平臺建設(shè)與運營方案》（以下簡稱“一體化平臺”），對不同類型業(yè)務(wù)主體職責(zé)功能、操作流程、目標(biāo)效果進(jìn)行全面評估；面向不動產(chǎn)登記檔案管理部門，制定《不動產(chǎn)登記電子檔案單套管理操作規(guī)程》細(xì)化不動產(chǎn)登記檔案管理的具體工作方法和流程，指導(dǎo)檔案工作者的具體實踐。

4.3 電子檔案管理模式協(xié)同創(chuàng)新

以信息化建設(shè)驅(qū)動檔案管理模式轉(zhuǎn)型升級的重心是對不動產(chǎn)登記電子檔案管理的流程再造以及一體化平臺的建立，發(fā)揮前端管理在不動產(chǎn)登記檔案工作中的能動性，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記電子檔案的“嵌入式”管理。

流程再造是指對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本性的再思考和徹底性的再設(shè)計，以便在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等衡量組織績效的重要指標(biāo)上取得顯著性的進(jìn)展。[5]此前，不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)獨立運行，缺少反饋機(jī)制，在工作中易出現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)重復(fù)管理、多頭管理等問題，限制了業(yè)務(wù)部門與檔案部門數(shù)據(jù)共享互通。不動產(chǎn)登記電子檔案管理的流程再造是在“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”模式下優(yōu)化電子文件的歸檔流程，將歸檔工作前置到業(yè)務(wù)系統(tǒng)完成。由業(yè)務(wù)審核人員依據(jù)不動產(chǎn)登記檔案的歸檔范圍，直接對上傳系統(tǒng)的申請材料進(jìn)行篩選與剔除的操作，保留符合歸檔要求的文件材料，對不符合規(guī)定的材料或是冗余文件進(jìn)行刪除。初步審核與整理應(yīng)歸檔材料后，將進(jìn)行數(shù)字簽名與電子簽章，最終形成電子文件信息包推送至檔案人員。依托制度保障、系統(tǒng)建設(shè)、技術(shù)支撐，從而保證歸檔環(huán)節(jié)內(nèi)嵌至前端業(yè)務(wù)的可行性，完善電子檔案的全流程閉環(huán)管理，力爭從源頭上保障歸檔文件的真實、完整、可用、安全。

不動產(chǎn)登記電子檔案管理的流程優(yōu)化需借助一體化平臺實現(xiàn)對電子文件的“嵌入式”管理，即由一體化平臺統(tǒng)一接收業(yè)務(wù)申請和材料，進(jìn)行預(yù)審、審批、結(jié)案、歸檔等，并且實現(xiàn)各職能機(jī)構(gòu)之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，滿足線上業(yè)務(wù)全部無紙化的要求，最終達(dá)到電子檔案單套管理的降本增效。平臺內(nèi)部由“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)、數(shù)據(jù)保真系統(tǒng)、檔案室管理系統(tǒng)、檔案利用查詢系統(tǒng)等構(gòu)成，借助一體化平臺即可以完成歸檔信息包推送、歸檔入庫、數(shù)據(jù)共享等協(xié)同功能?！扒度胧健钡奶攸c在于進(jìn)一步開發(fā)平臺的業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能，在前端審核環(huán)節(jié)即實現(xiàn)自動數(shù)據(jù)采集、整理、檢測、安全驗證等操作，最終借助平臺驅(qū)動完成對不動產(chǎn)登記電子檔案管理的流程再造以及保障電子文件的全生命周期管理。

4.4 信息技術(shù)應(yīng)用保障

一體化平臺構(gòu)建應(yīng)遵循國家相關(guān)技術(shù)規(guī)范，采用具備電子文件簽名、安全認(rèn)證等穩(wěn)定可靠的信息技術(shù)，保證電子檔案在歸檔、接收和長期保存等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的真實性、完整性、可用性與安全性。此外，對單套制歸檔的信息數(shù)據(jù)還應(yīng)采取分庫保存、異地容災(zāi)備份、雙機(jī)熱備等措施，以應(yīng)對突發(fā)的系統(tǒng)故障。[6]

電子簽名技術(shù)基于非對稱密碼體制的加密算法，利用相應(yīng)的算法來實現(xiàn)對電子形式內(nèi)容的簽名或蓋章，在不動產(chǎn)登記電子檔案管理中起到身份認(rèn)證、數(shù)據(jù)校驗、可信驗證等作用。電子文件歸檔時需要依據(jù)相關(guān)電子簽名處理原則，對原電子簽名進(jìn)行保留和解除處置。

底層區(qū)塊鏈技術(shù)可為上級應(yīng)用層提供區(qū)塊鏈存證、校驗、時間戳等功能，操作時對某份檔案生成特定的序列碼，作為可信檔案碼使用。可信檔案碼由原單位、來源系統(tǒng)、檔案類型、接收時間、檔號、操作內(nèi)容、操作人等元素組成，主要用于移交存證、接收下載校驗以及時間軸追溯。通過電子簽章、元數(shù)據(jù)封裝遷移、可信檔案碼等技術(shù)可建立起連續(xù)可溯的不動產(chǎn)登記電子檔案保管鏈。

移動互聯(lián)技術(shù)可以支持“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)，憑借移動互聯(lián)技術(shù)可實時接入，信息及時獲取，辦理業(yè)務(wù)擺脫空間限制。在政務(wù)服務(wù)中，移動互聯(lián)技術(shù)一般用于兩類場景：一是工作人員依靠移動端實時線上處理事務(wù)，通過移動互聯(lián)可隨時隨地了解內(nèi)部業(yè)務(wù)辦理進(jìn)度；二是用戶利用移動端進(jìn)行預(yù)約取號、預(yù)申辦、在線查詢、在線開具電子證明等業(yè)務(wù)活動，拓寬政務(wù)服務(wù)的便民渠道，提高社會公眾查詢、利用不動產(chǎn)登記檔案信息的效率。

4.5 績效評估機(jī)制建立支撐

檔案信息化建設(shè)的績效評估有助于及時發(fā)現(xiàn)并準(zhǔn)確把握電子政務(wù)環(huán)境下檔案信息資源管理及利用存在的問題，提高檔案工作人員對電子檔案管理的重視程度，有利于檔案整體信息化水平的提升?？煽紤]將不動產(chǎn)登記檔案單套管理工作納入“一網(wǎng)通辦”的績效考核體系，基于一體化平臺對檔案單套管理提出的新要求，出臺針對性的績效評估方案，過程中加強(qiáng)檢查評估。

開展績效評估時須明確電子檔案單套管理的投入、產(chǎn)出以及實際效益，具體可采取綜合評價與專項評價結(jié)合，定性評估與定量評估結(jié)合，日?？己伺c年度考核相結(jié)合的方法。考核評價內(nèi)容可涉及檔案信息化規(guī)劃、檔案管理工作職責(zé)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、檔案信息安全管理、電子檔案利用服務(wù)等方面。通過科學(xué)合理的評估指標(biāo)、成熟的評價系統(tǒng)、及時的反饋制度，提升政務(wù)服務(wù)背景下不動產(chǎn)登記的檔案人員綜合素質(zhì)和電子文件歸檔的業(yè)務(wù)能力。開展績效評估的同時還應(yīng)建立公平公正的考核獎懲制度，重視考核的激勵、鞭策作用。

5 結(jié) 語

在數(shù)字政府建設(shè)的宏觀背景下，構(gòu)建一套適用于“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”模式下電子檔案的綜合性管理策略的重要性日益顯著。通過五位一體的管理策略，構(gòu)建了從宏觀到微觀的管理體系，旨在實現(xiàn)不動產(chǎn)登記電子檔案管理的高效運作和服務(wù)質(zhì)量的全面提升，為數(shù)字政府建設(shè)的整體推進(jìn)提供有益借鑒和參考，為構(gòu)建智慧型、服務(wù)型政府奠定堅實基礎(chǔ)，助力構(gòu)建更加高效、透明、便民的政務(wù)服務(wù)體系。

作者貢獻(xiàn)說明

薛來：確定選題與框架，撰寫與修改論文；周穎：調(diào)研數(shù)據(jù)收集、論文關(guān)鍵部分撰寫；梅麗：論文部分內(nèi)容撰寫與修改；葉培：調(diào)研數(shù)據(jù)分析、修改論文。

注釋與參考文獻(xiàn)

[1]智璐璐，左宏嫄.商品房登記檔案實行“單套制”的可行性研究[J].檔案與建設(shè)，2018（9）：86-87，80.

[2]夏盛.電子文件單套制歸檔實踐研究——以嘉善縣為例[J].浙江檔案，2022（2）：46-48.

[3]程相英.不動產(chǎn)登記檔案助力政務(wù)服務(wù)升級[J].山東檔案，2023（5）：78-79.

[4]苗運衛(wèi)，王瑋.數(shù)字檔案共享與個人信息保護(hù)的沖突及其調(diào)和[J].檔案管理，2024（1）：54-56.

[5]桓德銘，蘇毅，劉建.“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”一體化平臺建設(shè)及改革實踐[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2021.

[6]魏欣.單套制背景下電子文件“四性”保障思考[J].蘭臺世界，2023（5）48-51.

（責(zé)任編輯：馮婧愷 張 帆）