智能社會(huì)中的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制論綱

摘 要：智能社會(huì)背景下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制面臨著規(guī)制理念革新、參與主體擴(kuò)大、規(guī)制手段多元與規(guī)制規(guī)范龐雜的新特點(diǎn)。當(dāng)前構(gòu)成檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系包括法律法規(guī)層面、黨內(nèi)法規(guī)層面、檔案工作標(biāo)準(zhǔn)層面以及其他規(guī)范性文件層面四個(gè)面向；檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的基本內(nèi)容面貌則由制定檔案數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則、確立檔案數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制以及出臺(tái)檔案數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)具體辦法三項(xiàng)基本類(lèi)別構(gòu)成。面對(duì)檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系存在的規(guī)制理念、主體、手段和效果等方面的不足，應(yīng)當(dāng)從革新檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念、引導(dǎo)多方主體有序參與、豐富現(xiàn)有規(guī)制手段與內(nèi)容以及解釋與協(xié)調(diào)既有規(guī)范內(nèi)容四個(gè)方面予以完善。

關(guān)鍵詞：檔案數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)治理；規(guī)制；依法治檔

分類(lèi)號(hào)：G271.3

An Outline of Archival Data Regulation in the Intelligent Society

He Xiaoqin1，2

（ 1.Development Strategy and Cooperation Center Zhejiang Lab， Hangzhou， Zhejiang 311121； 2. Zhejiang Laboratory of Philosophy and Social Sciences-Laboratory of Intelligent Society and Governance， Zhejiang Lab， Hangzhou， Zhejiang 311121 ）

Abstract： The regulation of archival data in the context of an intelligent society is confronted with a number of new challenges， including the emergence of innovative regulatory concepts， the expansion of the number of subjects involved in the regulatory process， the diversification of regulatory instruments and the increasing complexity of regulatory norms. The current normative system of archival data regulation encompasses four aspects： laws and regulations， intraparty rules and regulations， standards of archival undertakings and other normative documents. The fundamental content of archival data regulation is constituted by three principal categories： the formulation of archival data classification and grading rules， the establishment of archival data security and protection mechanisms， and the introduction of specific measures for the cross-border flow of archival data. In light of the shortcomings of the extant archival data regulatory system with respect to regulatory concepts， subjects， means and effects， it is necessary to implement improvements in four key areas. These include the reformulation of the concept of archival data regulation， the guidance of the orderly participation of multiple subjects， the enrichment of the existing regulatory means and contents， and the interpretation and coordination of the existing normative contents.

Keywords： Archival Data； Data Governance； Regulation； Archival Management According to Law

智能社會(huì)背景下，檔案數(shù)據(jù)的規(guī)模呈現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其形態(tài)也日趨多樣化，從傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案到數(shù)字檔案，再到大數(shù)據(jù)檔案，檔案數(shù)據(jù)的形態(tài)和管理方式正在發(fā)生著深刻變革。如何構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理、有效的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，確保檔案數(shù)據(jù)在智能社會(huì)中發(fā)揮積極作用，成為亟待解決的重要課題。檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需綜合考慮技術(shù)、法律、倫理等多個(gè)層面。本文旨在探討智能社會(huì)背景下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的構(gòu)建綱要。首先，分析智能社會(huì)檔案數(shù)據(jù)的基本含義及其所呈現(xiàn)的新特點(diǎn)；其次，探討檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系與內(nèi)容構(gòu)成；最后，討論當(dāng)前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的不足與完善路徑，以期勾勒出檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的基本框架。

1 智能社會(huì)下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的概念內(nèi)涵

1.1 檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的含義

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制是由“檔案數(shù)據(jù)”與“規(guī)制”兩個(gè)詞語(yǔ)構(gòu)成的偏正結(jié)構(gòu)式短語(yǔ)，語(yǔ)義重心落腳在“規(guī)制”二字上，被規(guī)制對(duì)象是檔案數(shù)據(jù)。檔案學(xué)界目前對(duì)“檔案數(shù)據(jù)”的認(rèn)識(shí)尚處于討論之中，本文選取金波教授對(duì)檔案數(shù)據(jù)作出的定義，將“檔案數(shù)據(jù)”界定為“數(shù)據(jù)化的檔案信息及具備檔案性質(zhì)的數(shù)據(jù)記錄”[1]。檔案的“數(shù)據(jù)”屬性和數(shù)據(jù)的“檔案”價(jià)值構(gòu)成檔案數(shù)據(jù)的底層邏輯代碼，可以用一個(gè)公式加以概括總結(jié)：檔案數(shù)據(jù)化 + 數(shù)據(jù)檔案化 = 檔案數(shù)據(jù)。[2]

“規(guī)制”一詞對(duì)應(yīng)于英文單詞“regulation”，其譯法首見(jiàn)于朱紹文等翻譯的《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》。[3]作為術(shù)語(yǔ)，規(guī)制已廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，但定義尚不統(tǒng)一。[4]本文采用著名規(guī)制學(xué)者布萊克的定義，認(rèn)為“規(guī)制”是指有意使用權(quán)力，根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用信息搜集和行為修正等工具，來(lái)影響其他當(dāng)事人的行為過(guò)程。[5]顯然，布萊克的這一定義未明確規(guī)制主體。依照規(guī)制主體的公私屬性，可以作出“私人規(guī)制”與“公的規(guī)制”這一基礎(chǔ)分類(lèi)：“由私人進(jìn)行的規(guī)制，譬如私人（父母）約束私人（孩子）的行動(dòng)，稱(chēng)之為‘私人規(guī)制’；由社會(huì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的規(guī)制，是由司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的對(duì)私人及經(jīng)濟(jì)主體的規(guī)制，稱(chēng)之為‘公的規(guī)制’”[6]。作為概念的“私人規(guī)制”一詞，是對(duì)于作為現(xiàn)象的私主體（包括企業(yè)、個(gè)人或其他組織）依據(jù)合同、法律或政府機(jī)構(gòu)授權(quán)、委托以及自身使命獲得相應(yīng)“權(quán)力”，獨(dú)立或參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)規(guī)制現(xiàn)象的總結(jié)和理論概括。[7]規(guī)制理論對(duì)于“權(quán)力”持包容性觀念[8]，認(rèn)為“權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系內(nèi)，自己的意志即使遭到反對(duì)也能貫徹的任何機(jī)會(huì)，而不管這些機(jī)會(huì)建立在什么基礎(chǔ)上”[9]，故而企業(yè)、個(gè)人或者其他組織等私主體均可以成為規(guī)制主體，這與傳統(tǒng)檔案管理理念中僅將權(quán)力賦予有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的做法有所不同。

由此來(lái)看，“規(guī)制”一詞屬于動(dòng)詞詞類(lèi)，邏輯上至少包含著三個(gè)要素：規(guī)制主體（動(dòng)作發(fā)起者）、被規(guī)制主體（動(dòng)作承受者）及被規(guī)制對(duì)象（動(dòng)作作用對(duì)象）。綜上，檔案數(shù)據(jù)規(guī)制意指：公私規(guī)制者通過(guò)使用（包容性）權(quán)力，根據(jù)既有的特定檔案數(shù)據(jù)規(guī)制準(zhǔn)則，綜合運(yùn)用信息搜集和行為修正等手段，對(duì)被規(guī)制主體所擁有的數(shù)據(jù)化檔案信息及具備檔案性質(zhì)的數(shù)據(jù)記錄進(jìn)行合規(guī)性判斷，并采取相應(yīng)處理措施的行為。

1.2 智能社會(huì)下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的特點(diǎn)

規(guī)制理論并非一成不變，而是隨著時(shí)代與實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行著相應(yīng)的理論修正。因此，規(guī)制理論作用于智能社會(huì)下的檔案數(shù)據(jù)必然存在著與以往檔案數(shù)據(jù)規(guī)制實(shí)踐所不同之處，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：尋求更佳規(guī)制理念、希冀相關(guān)主體參與、呼喚多元規(guī)制手段和必然龐雜的法律法規(guī)。具體而言，規(guī)制理念不僅是規(guī)制技巧層面的問(wèn)題，更是一個(gè)涉及政策制定、資源配置、法律法規(guī)完善等多個(gè)方面的系統(tǒng)性問(wèn)題；改變過(guò)去以檔案主管部門(mén)為單一規(guī)制主體的局面，構(gòu)建多元化的規(guī)制主體結(jié)構(gòu)，是檔案數(shù)據(jù)規(guī)制實(shí)踐發(fā)展的必然趨勢(shì)；傳統(tǒng)單一的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制手段已然難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)不斷完善和優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)規(guī)制手段；同時(shí)，當(dāng)前各類(lèi)法律法規(guī)之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密，其規(guī)范對(duì)象相互交織，現(xiàn)行有效的八千多部法律法規(guī)均不同程度地涉及檔案數(shù)據(jù)內(nèi)容。

2 檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系與內(nèi)容構(gòu)成

2.1 檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系是指現(xiàn)行有效的可以作為規(guī)制依據(jù)的各級(jí)各類(lèi)法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及其他規(guī)范性文件中，涉及檔案內(nèi)容的文本，主要包括四個(gè)類(lèi)別。

（1）法律法規(guī)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系

法律法規(guī)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，是指廣義的國(guó)家法律中涉及檔案事宜的法律條款，這些法律條款依照法律位階理論，自上而下大體構(gòu)成一個(gè)金字塔式的復(fù)雜規(guī)制體系（如圖1所示），依次包括法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。對(duì)國(guó)家法律法規(guī)庫(kù)、國(guó)家行政法規(guī)庫(kù)和國(guó)家規(guī)章庫(kù)分別進(jìn)行檢索，經(jīng)統(tǒng)計(jì)核驗(yàn)，截至2024年8月13日，現(xiàn)行有效的直接涉及檔案內(nèi)容的法律共有59部[10]，行政法規(guī)108部，監(jiān)察法規(guī)1部，各級(jí)各類(lèi)地方性法規(guī)4497部，自治條例和單行條例329部，部門(mén)規(guī)章781部，地方政府規(guī)章2591部?？傮w上，我國(guó)法律法規(guī)層面涉及檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的現(xiàn)行有效法律法規(guī)達(dá)8284部，其中標(biāo)題明確包含“檔案”二字的法律法規(guī)為72部。檔案內(nèi)容已然滲入法律法規(guī)內(nèi)容之中，足以看出檔案數(shù)據(jù)法律法規(guī)規(guī)制體系的龐大。

（2）黨內(nèi)法規(guī)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系

黨內(nèi)法規(guī)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，是指黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則這七類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)文本中涉及檔案內(nèi)容的條款?；诠P者的自建黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，現(xiàn)行公開(kāi)有效的直接涉及檔案內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)共有63部，包括條例15部、規(guī)則2部、規(guī)定24部、辦法20部、細(xì)則2部。其中，標(biāo)題明確包含“檔案”二字的黨內(nèi)法規(guī)有5部，分別是《機(jī)關(guān)檔案工作條例》《干部人事檔案工作條例》《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》《干部人事檔案造假問(wèn)題處理辦法（試行）》和《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件檔案管理辦法》?？梢?jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)干部人事檔案問(wèn)題的高度重視，通過(guò)出臺(tái)三個(gè)不同層級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)范全黨范圍內(nèi)的干部人事檔案工作。對(duì)干部人事檔案數(shù)據(jù)開(kāi)展規(guī)制工作時(shí)，應(yīng)綜合考慮并協(xié)調(diào)好涉檔黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)之間的關(guān)系。

（3）檔案工作標(biāo)準(zhǔn)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系

檔案工作標(biāo)準(zhǔn)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，是指專(zhuān)門(mén)針對(duì)檔案行業(yè)制定的一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，該體系主要由國(guó)家檔案局歸口管理，旨在推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和高效管理。通過(guò)查閱國(guó)家檔案局官網(wǎng)的檔案標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)可知，檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系全面覆蓋了檔案分類(lèi)、存儲(chǔ)、利用等多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作為例，該項(xiàng)工作的開(kāi)展需要從機(jī)構(gòu)及人員、基礎(chǔ)設(shè)施、工作方案、管理制度、工作流程控制、工作文件管理、檔案數(shù)字化外包等方面做好組織和管理工作。相關(guān)機(jī)構(gòu)依照《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》（DA/ T 31—2017）等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，確保紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作的規(guī)范進(jìn)行。通過(guò)制定和實(shí)施一系列檔案數(shù)據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，能夠有力提高檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范化水平。

（4）其他規(guī)范性文件層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系

其他規(guī)范性文件層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，是指雖未形成完整的法規(guī)體系，但對(duì)檔案數(shù)據(jù)的管理、保護(hù)和利用具有指導(dǎo)意義的政策、規(guī)范性文件。其中，國(guó)家檔案局單獨(dú)或聯(lián)合特定部委發(fā)布的政策和規(guī)范性文件居于主導(dǎo)地位。這些規(guī)定雖法律位階相對(duì)較低，但在實(shí)際工作中發(fā)揮著不可替代的作用，全面覆蓋檔案數(shù)據(jù)收集、整理、存儲(chǔ)、傳輸、利用等各個(gè)環(huán)節(jié)。這一層面的規(guī)制體系是檔案數(shù)據(jù)規(guī)制工作中不可或缺的重要組成部分。檔案數(shù)據(jù)規(guī)制工作中，應(yīng)當(dāng)全面考慮這些規(guī)定，確保檔案數(shù)據(jù)得到合理、有效的管理和利用。

2.2 檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的內(nèi)容構(gòu)成

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制貫穿于檔案管理的八大環(huán)節(jié)中，既要體現(xiàn)檔案行業(yè)的獨(dú)特屬性，也不能忽視數(shù)據(jù)規(guī)制的一般規(guī)則，如此方能便于檔案數(shù)據(jù)的法益實(shí)現(xiàn)。檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的內(nèi)容構(gòu)成勾勒出檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的基本實(shí)體面貌，主要包括三個(gè)方面。

（1）制定檔案數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則

檔案數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是檔案數(shù)據(jù)管理的基本前提。對(duì)檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)的法律依據(jù)源自《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第二十一條，該條款明確了國(guó)家建立數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度的要求。2024年10月1日起實(shí)施的《數(shù)據(jù)安全技術(shù)數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則》（GB/T 43697—2024，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則》），為檔案數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則的制定提供了重要參考。就數(shù)據(jù)分類(lèi)與分級(jí)的關(guān)系來(lái)看，兩者雖屬不同維度，但密不可分，邏輯上遵循先“分類(lèi)”后“分級(jí)”的順序，共同構(gòu)成數(shù)據(jù)法益識(shí)別和判斷的基礎(chǔ)。[11]具體實(shí)施策略包括：第一，將《數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則》提出的科學(xué)實(shí)用、邊界清晰、就高從嚴(yán)、點(diǎn)面結(jié)合與動(dòng)態(tài)更新五個(gè)分類(lèi)分級(jí)原則貫穿于檔案數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則的制定過(guò)程中；第二，結(jié)合檔案數(shù)據(jù)的描述對(duì)象（用戶(hù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)等）、檔案數(shù)據(jù)主體（公共檔案數(shù)據(jù)、組織檔案數(shù)據(jù)和個(gè)人信息檔案數(shù)據(jù)）以及檔案數(shù)據(jù)加工程度（原始與衍生檔案數(shù)據(jù)），確定檔案數(shù)據(jù)的具體分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)；第三，參照《數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則》中的數(shù)據(jù)分級(jí)方法”，并結(jié)合檔案法規(guī)關(guān)于檔案密級(jí)、永久保管檔案級(jí)別的規(guī)定，將檔案數(shù)據(jù)劃分為核心、重要和一般三個(gè)基本等級(jí)。

（2）確立檔案數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制

正如《數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)規(guī)則》在給出“6.2數(shù)據(jù)分級(jí)方法”時(shí)所提及的，檔案數(shù)據(jù)分級(jí)正是為了保護(hù)檔案數(shù)據(jù)安全。但需注意的是，檔案數(shù)據(jù)分級(jí)規(guī)則僅是檔案數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制中的一項(xiàng)靜態(tài)維度措施，檔案數(shù)據(jù)分級(jí)規(guī)則制定后具有常態(tài)穩(wěn)定性、不輕易變更性，但檔案數(shù)據(jù)的安全保護(hù)機(jī)制應(yīng)當(dāng)兼具穩(wěn)定性與靈活性，具備應(yīng)對(duì)突發(fā)檔案數(shù)據(jù)安全事件的制度效能。檔案數(shù)據(jù)安全不僅是“數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)安全的重要環(huán)節(jié)”[12]，也是國(guó)家安全的重要組成部分。檔案數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制主要涉及網(wǎng)絡(luò)安全、國(guó)家安全、保密以及個(gè)人信息四個(gè)方面，要求相關(guān)主體（國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)組織、其他組織和個(gè)人等）履行《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的法定義務(wù)，以保障檔案數(shù)據(jù)接入的網(wǎng)絡(luò)免受干擾、破壞或者未經(jīng)授權(quán)的訪問(wèn)，防止檔案數(shù)據(jù)泄露、被竊取、篡改。此外，檔案數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)定期開(kāi)展國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估[13]；檔案數(shù)據(jù)有權(quán)部門(mén)在進(jìn)行開(kāi)放利用過(guò)程中，對(duì)于其知悉的個(gè)人隱私、個(gè)人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息等數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。總體上，通過(guò)確定檔案數(shù)據(jù)安全治理中的關(guān)鍵域，對(duì)檔案數(shù)據(jù)安全治理能力成熟度等級(jí)進(jìn)行劃分，構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)安全治理能力成熟度模型，可有效提升檔案數(shù)據(jù)安全治理能力。[14]

（3）出臺(tái)檔案數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)具體辦法

檔案數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)涉及的規(guī)則體系復(fù)雜，涵蓋我國(guó)檔案數(shù)據(jù)出境與別國(guó)檔案數(shù)據(jù)入境時(shí)應(yīng)遵守的相關(guān)準(zhǔn)則。目前，檔案數(shù)據(jù)出境應(yīng)遵守《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》，該辦法第二條第二款的規(guī)定為未來(lái)制定檔案數(shù)據(jù)出境安全相關(guān)法律法規(guī)預(yù)留了制度空間。具體而言，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法實(shí)施條例》）作為行政法規(guī)類(lèi)別，其第二十七條對(duì)檔案出境的程序?qū)嶓w要求作了規(guī)定，檔案數(shù)據(jù)出境可以參照?qǐng)?zhí)行：第一，一級(jí)或者核心檔案數(shù)據(jù)嚴(yán)禁出境，二級(jí)或者重要檔案數(shù)據(jù)出境需經(jīng)國(guó)家檔案主管部門(mén)審查批準(zhǔn)；第二，屬于《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）第二十五條規(guī)定的檔案數(shù)據(jù)確需出境的，需按管理權(quán)限報(bào)國(guó)家或省級(jí)檔案主管部門(mén)審查批準(zhǔn)；第三，遵守《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》等數(shù)據(jù)出境相關(guān)規(guī)定。

此外，檔案數(shù)據(jù)出境流動(dòng)應(yīng)當(dāng)注意擬入境當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制措施，基于對(duì)等互惠原則制定相關(guān)出境策略。在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題上，歐盟認(rèn)為，數(shù)據(jù)只能傳輸?shù)胶蜌W盟具有同等保護(hù)程度的國(guó)家和地區(qū)，只能在少數(shù)特殊情形下進(jìn)行克減。[15]在此情形下，如若歐盟相關(guān)組織方請(qǐng)求我國(guó)檔案數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)至歐盟境內(nèi)用于文化交流、學(xué)術(shù)合作等，我國(guó)檔案數(shù)據(jù)管理者在作出出境決策之前，應(yīng)當(dāng)衡量“該歐盟組織方管理的檔案數(shù)據(jù)是否亦能夠跨境流動(dòng)至中國(guó)境內(nèi)”這一重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

開(kāi)展檔案數(shù)據(jù)規(guī)制工作，首要任務(wù)是根據(jù)檔案數(shù)據(jù)的“敏感性、重要性、被危害程度等因素”[16]對(duì)其進(jìn)行級(jí)別劃分。其次須針對(duì)檔案數(shù)據(jù)所屬級(jí)別制定相應(yīng)規(guī)制措施，對(duì)高級(jí)別檔案數(shù)據(jù)實(shí)施嚴(yán)格規(guī)則，對(duì)低級(jí)別檔案數(shù)據(jù)采取寬松管理，避免制定出“大炮打蚊子”式的畸重規(guī)制措施或“一刀切”式的惰性規(guī)制措施。最后，隨著法律法規(guī)變遷、技術(shù)進(jìn)步以及檔案數(shù)據(jù)實(shí)踐的發(fā)展，動(dòng)態(tài)調(diào)整并適時(shí)修正規(guī)制措施。

3 當(dāng)前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的不足與完善

當(dāng)前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系面臨著系統(tǒng)性不足，需采取針對(duì)性措施加以完善。主要問(wèn)題包括：檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念有待升級(jí)、規(guī)制主體較為單一、規(guī)制手段有限、規(guī)制效果欠佳。針對(duì)前述不足，可以通過(guò)革新檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念、引導(dǎo)多方主體有序參與、豐富現(xiàn)有規(guī)制手段與內(nèi)容、協(xié)調(diào)解釋相關(guān)法律法規(guī)等路徑予以完善。

3.1 當(dāng)前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的不足

（1）規(guī)制理念有待升級(jí)

當(dāng)前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制依然是以“命令–控制”型為主的規(guī)制理念，在此模式下，檔案主管部門(mén)居于核心，發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，這種模式也帶來(lái)了顯著的規(guī)制弊端。一方面，該模式可能限制被規(guī)制主體的創(chuàng)新性和靈活性?！懊瞑C控制”型規(guī)制通常要求企業(yè)或組織嚴(yán)格遵循特定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，這可能會(huì)限制檔案數(shù)據(jù)治理的創(chuàng)新性和靈活性，使得被規(guī)制主體難以根據(jù)自身情況和需求進(jìn)行檔案數(shù)據(jù)治理的定制和優(yōu)化。另一方面，該模式可能阻礙檔案企業(yè)或組織之間的合作和協(xié)同。盡管這些企業(yè)和組織可能已達(dá)到外部規(guī)定的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，但它們內(nèi)部仍可能存在不同的檔案數(shù)據(jù)處理流程和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏促進(jìn)被規(guī)制主體間合作協(xié)同的制度激勵(lì)，相關(guān)檔案企業(yè)與組織難以形成統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)治理體系，導(dǎo)致信息共享和互操作性困難。這可能阻礙檔案行業(yè)組織間的有效合作，從而降低檔案數(shù)據(jù)治理的整體效果。

（2）規(guī)制主體較為單一

當(dāng)前，檔案數(shù)據(jù)規(guī)制主要依賴(lài)于檔案主管部門(mén)的主導(dǎo)作用，這種做法具有一定合理性和正當(dāng)性，但隨著檔案行業(yè)的快速發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，這種以檔案主管部門(mén)為主導(dǎo)的規(guī)制方式已經(jīng)難以滿(mǎn)足新實(shí)踐樣態(tài)的需求。2018年機(jī)構(gòu)改革使得檔案行政編制縮減的同時(shí)，對(duì)檔案主管部門(mén)也提出了一系列新的要求。與此同時(shí)，在日漸鋪開(kāi)實(shí)行的行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”要求下，檔案執(zhí)法人員力量不足和從業(yè)資格欠缺的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。檔案主管部門(mén)過(guò)度主導(dǎo)亦可能滋生官僚主義，科層制使得檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的決策過(guò)程緩慢且缺乏透明度，進(jìn)而影響檔案數(shù)據(jù)治理的效率和質(zhì)量。這些問(wèn)題使得以檔案主管部門(mén)為核心的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，繼續(xù)依賴(lài)單一主體進(jìn)行規(guī)制的做法難以為繼。此種情形下，需要尋找更加有效和可持續(xù)的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制方式，以適應(yīng)檔案行業(yè)的快速發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步。

（3）規(guī)制手段有限

作為規(guī)制對(duì)象的檔案數(shù)據(jù)具有顯著的技術(shù)性特征，涉及的被規(guī)制主體呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)，這使得單一、單調(diào)的規(guī)制手段治理效果有限。規(guī)制原理中，可以用作規(guī)制手段的工具豐富多樣，如法律法規(guī)類(lèi)的制度規(guī)制、行政規(guī)制、信息規(guī)制等。然而，在當(dāng)前的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制中，主要存在以下問(wèn)題：一是大量檔案數(shù)據(jù)仍采用傳統(tǒng)的本地存儲(chǔ)方式，技術(shù)手段單一，缺乏云存儲(chǔ)、分布式存儲(chǔ)等多元化的存儲(chǔ)手段，導(dǎo)致檔案數(shù)據(jù)的安全性和可靠性難以保障；二是行政手段容易采取一刀切方式，缺乏針對(duì)不同檔案數(shù)據(jù)類(lèi)型、不同檔案數(shù)據(jù)主體的差異化規(guī)制策略；三是尚未建立起有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制；四是檔案數(shù)據(jù)規(guī)制過(guò)程中缺乏有效的社會(huì)參與，社會(huì)組織和公眾對(duì)檔案數(shù)據(jù)的關(guān)注和參與度不高；五是缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的檔案法治體系來(lái)指導(dǎo)規(guī)制實(shí)踐。

（4）規(guī)制效果欠佳

由于檔案數(shù)據(jù)治理中的規(guī)制理念傳統(tǒng)、規(guī)制主體單一、規(guī)制手段有限，實(shí)際規(guī)制效果難以滿(mǎn)足規(guī)制主體的制度預(yù)期，相應(yīng)的規(guī)制能力與規(guī)制效率之間存在著緊張關(guān)系，這可能增加檔案數(shù)據(jù)的規(guī)制成本和復(fù)雜性?！懊瞑C控制”型規(guī)制往往需要企業(yè)或組織投入更多的資源來(lái)遵守相關(guān)規(guī)定，這可能導(dǎo)致涉檔行業(yè)組織的運(yùn)營(yíng)管理成本增加。此外，復(fù)雜的規(guī)制體系可能增加被規(guī)制主體的運(yùn)營(yíng)和管理復(fù)雜性，對(duì)檔案數(shù)據(jù)治理的效率和效果產(chǎn)生負(fù)面影響，與此同時(shí)也會(huì)降低有用檔需求的用戶(hù)參與度。缺乏用戶(hù)的參與和反饋，檔案數(shù)據(jù)治理的針對(duì)性和有效性可能會(huì)受到影響，難以滿(mǎn)足用戶(hù)的實(shí)際需求，這與民眾日益增長(zhǎng)的檔案開(kāi)放需求不甚相符。

3.2 智能社會(huì)背景下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的完善路徑

隨著《檔案法》《檔案法實(shí)施條例》的修訂升級(jí)，軟性規(guī)制理念被引入其中。例如，《檔案法》第七條第一款明確規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展；《檔案法》第六條第一款和第三款、《檔案法》第七條第二款同樣體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)以鼓勵(lì)支持為主的激勵(lì)性規(guī)制理念。《檔案法實(shí)施條例》作為《檔案法》的執(zhí)行性立法，其條文中亦體現(xiàn)了這一理念。這為檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的完善帶來(lái)了重要制度契機(jī)。

（1）革新檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念需要加以革新，以適應(yīng)智能社會(huì)的發(fā)展要求。首先，革新規(guī)制主體與被規(guī)制主體的檔案數(shù)據(jù)理念，樹(shù)立檔案數(shù)據(jù)意識(shí)。智能社會(huì)中數(shù)據(jù)已成為重要資源，對(duì)于檔案工作尤為重要。全社會(huì)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到檔案數(shù)據(jù)的價(jià)值，及其在決策、管理、研究等方面的重要作用，以更好地保護(hù)、利用和管理檔案數(shù)據(jù)。其次，應(yīng)當(dāng)重視檔案數(shù)據(jù)規(guī)制主體的能力與規(guī)制效率之間的根本性張力，加強(qiáng)檔案執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和技能培訓(xùn)。檔案主管部門(mén)應(yīng)切實(shí)履行《檔案法實(shí)施條例》第四十七條的規(guī)定，加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和教育培訓(xùn)。最后，檔案數(shù)據(jù)規(guī)制主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到“命令–控制”型規(guī)制的局限，借鑒回應(yīng)型規(guī)制與精巧規(guī)制理論資源[17]，綜合運(yùn)用軟硬治理手段，用好《檔案法》中的激勵(lì)機(jī)制[18]，有效貫徹《檔案法實(shí)施條例》確立的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府依托、部門(mén)主責(zé)、多方參與”的檔案協(xié)同治理新格局[19]，進(jìn)一步提升檔案數(shù)據(jù)治理水平。

（2）引導(dǎo)多方主體有序參與

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的規(guī)制層面廣泛，需要多方主體共同參與、協(xié)同治理，這些主體包括檔案主管部門(mén)、涉檔行業(yè)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、其他組織以及關(guān)心檔案事業(yè)發(fā)展的個(gè)人。為了將以上主體有效納入檔案數(shù)據(jù)規(guī)制進(jìn)程，提高規(guī)制效率并優(yōu)化規(guī)制結(jié)果，可以從四個(gè)方面著手設(shè)計(jì)相關(guān)機(jī)制：一是推動(dòng)檔案部門(mén)與數(shù)據(jù)管理部門(mén)之間職能的協(xié)調(diào)優(yōu)化[20]，使檔案部門(mén)融入數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理體系，獲得數(shù)據(jù)管理的法定參與機(jī)制，推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和檔案數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)的完善[21]；二是利用制度激勵(lì)措施，鼓勵(lì)涉檔單位和行業(yè)組織積極參與檔案數(shù)據(jù)治理，減輕檔案主管部門(mén)規(guī)制壓力并提高規(guī)制效率；三是加強(qiáng)檔案專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)，通過(guò)教育部等部門(mén)的支持，在高等院校、職業(yè)院校設(shè)立相關(guān)專(zhuān)業(yè)，為檔案數(shù)據(jù)規(guī)制工作提供人才儲(chǔ)備，以落實(shí)《檔案法實(shí)施條例》第八條提出的法定政策內(nèi)容[22]；四是開(kāi)展包括檔案法規(guī)在內(nèi)的涉檔知識(shí)宣傳，提升公民對(duì)檔案價(jià)值的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化守檔、護(hù)檔、用檔意識(shí)。通過(guò)綜合舉措，引導(dǎo)多方主體有序參與檔案數(shù)據(jù)規(guī)制實(shí)踐，有效提升檔案數(shù)據(jù)治理水平。

（3）豐富現(xiàn)有規(guī)制手段與內(nèi)容

《檔案法》第八條第一款明確國(guó)家檔案主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)檔案工作的統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)；《檔案法實(shí)施條例》第十一條進(jìn)一步規(guī)定了國(guó)家檔案主管部門(mén)的六項(xiàng)具體職責(zé)，第十二條、第十三條和第十四條分別規(guī)定了縣級(jí)以上地方檔案主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的具體職責(zé)。上述部門(mén)和組織在其職責(zé)范圍內(nèi)豐富、創(chuàng)新現(xiàn)有的規(guī)制手段與具體規(guī)制措施。例如，針對(duì)檔案行政編制大幅縮減帶來(lái)的執(zhí)法力量不足等問(wèn)題，北京市通州區(qū)委發(fā)布了《檔案行政管理若干工作規(guī)程》，明確區(qū)委辦統(tǒng)籌負(fù)責(zé)加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，積極探索檔案行政執(zhí)法委托、執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員、第三方參與等制度和機(jī)制，并提供必要的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)保障，采取多種形式支持相關(guān)科室人員考取檔案執(zhí)法資格證書(shū)、參與行政執(zhí)法。[23]基于現(xiàn)有實(shí)踐，檔案主管部門(mén)應(yīng)及時(shí)出臺(tái)頂層制度設(shè)計(jì)，如制定檔案數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，探索利用信息技術(shù)開(kāi)展檔案數(shù)據(jù)智能監(jiān)管實(shí)踐。此外，可利用檔案行業(yè)各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將一定規(guī)制權(quán)授權(quán)給中國(guó)檔案學(xué)會(huì)，探索構(gòu)建以中國(guó)檔案學(xué)會(huì)、重點(diǎn)行業(yè)檔案企事業(yè)單位、檔案專(zhuān)家為主要參與主體的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制委員會(huì)等。

（4）解釋與協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)范內(nèi)容

隨著《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》等法律的出臺(tái)，數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理已成為共識(shí)，然而在上述法律的相互援引中，檔案法律卻被排除在外。[24]實(shí)踐中條塊分割的數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管機(jī)制，不利于部門(mén)職責(zé)和相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接。[25]因此，亟須明確檔案法律在數(shù)據(jù)法律體系中的地位和作用，確保檔案部門(mén)在數(shù)據(jù)協(xié)同治理機(jī)制中的參與度，理順檔案管理部門(mén)與數(shù)據(jù)生產(chǎn)部門(mén)、數(shù)據(jù)管理部門(mén)等多個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系，進(jìn)而厘清檔案數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)等的交叉重合關(guān)系，通過(guò)規(guī)劃統(tǒng)籌形成合力，破解數(shù)據(jù)治理的難題。新近出臺(tái)的法律法規(guī)在短期內(nèi)修改的可能性不大，但是檔案數(shù)據(jù)治理實(shí)踐中所面臨的法律法規(guī)沖突現(xiàn)象是客觀存在的。為此，應(yīng)當(dāng)利用法律解釋以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接機(jī)制，理順檔案數(shù)據(jù)治理體系，切實(shí)提升檔案數(shù)據(jù)治理能力。

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[10]“直接涉及檔案內(nèi)容”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是法律法規(guī)文本中是否出現(xiàn)“檔案”二字，若出現(xiàn)則為直接涉及，反之則非直接涉及。

[11]張勇.數(shù)據(jù)安全分類(lèi)分級(jí)的刑法保護(hù)[J].法治研究，2021（3）：17-27.

[12]丁家友，周涵瀟，張照余.數(shù)據(jù)安全與檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展——《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》解讀與思考[J].檔案與建設(shè)，2021（9）：12-15，11.

[13]《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第五十六條規(guī)定：國(guó)家建立國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，定期開(kāi)展各領(lǐng)域國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估。有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期向中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提交國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

[14]周林興，韓永繼.檔案數(shù)據(jù)安全治理能力成熟度模型構(gòu)建研究[J].檔案與建設(shè)，2020（7）：24-27，19.

[15]丁曉東.數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法理反思與制度重構(gòu)——兼評(píng)《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》[J].行政法學(xué)研究，2023（1）：62-77.

[16]商希雪，韓海庭.數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)治理規(guī)范的體系化建構(gòu)[J].電子政務(wù)，2022（10）：75-87.

[17]劉鵬，王力.回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適用性分析[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（1）：91-101.

[18]何曉琴.新《檔案法》的立法技術(shù)特點(diǎn)、不足及其完善[J].檔案學(xué)研究，2022（3）：36-43.

[19]學(xué)習(xí)貫徹《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》座談會(huì)[EB/OL].[2024-07-05].https：//dag. changzhou.gov.cn/index.php c=phone&a=show&id=189 22&catid=4491.

[20]劉越男.數(shù)據(jù)治理：大數(shù)據(jù)時(shí)代檔案管理的新視角和新職能[J].檔案學(xué)研究，2020（5）：50-57.

[21][24]王玉玨，吳一諾，凌敏菡.《數(shù)據(jù)安全法》與《檔案法》協(xié)調(diào)研究[J].圖書(shū)情報(bào)工作，2021（22）：24-34.

[22]《檔案法實(shí)施條例》第八條指出：“國(guó)家加強(qiáng)檔案相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)，支持高等院校、職業(yè)學(xué)校設(shè)立檔案學(xué)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)。”

[23]北京市通州區(qū)著力做好檔案機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”試行《規(guī)程》確保檔案行政管理有制可依[N].中國(guó)檔案報(bào)，2020-05-28（02）.

[25]劉素華.大數(shù)據(jù)時(shí)代保障公民數(shù)據(jù)信息安全的網(wǎng)絡(luò)治理[J].理論視野，2016（11）：45-49，59.

（責(zé)任編輯：張 帆 李 婧）