數(shù)字政府協(xié)同治理的困境與路徑

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；協(xié)同治理；信息化；路徑

中圖分類號：TP399 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3044（2024）26-0064-03開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID） ：

0 引言

近年來，世界局勢日益復(fù)雜，引發(fā)學(xué)者重新思考國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的相關(guān)問題，特別是促使基于信息化領(lǐng)域技術(shù)革命帶來的智能化、云計算、區(qū)塊鏈技術(shù)如何助力國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，成為政府和學(xué)界研究的熱點方向。黨的十八大以來，各地響應(yīng)中央層面推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)號召，如貴州省基于大數(shù)據(jù)優(yōu)勢建立首個省級政務(wù)數(shù)據(jù)平臺“云上貴州”；浙江省打破信息孤島，推進(jìn)“最多跑一次”實踐；廣東省施行“管運分離”數(shù)字改革。在新一輪的改革中，協(xié)同治理成為數(shù)字政府建設(shè)的重點方向，運用平臺化的思維和數(shù)字化手段推動跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)的政府協(xié)同工作正在積極推進(jìn)。但在數(shù)字政府治理模式轉(zhuǎn)變過程中，基于科層制管理技術(shù)形成的條塊分割的部門主義觀念與數(shù)字政府整體協(xié)同治理觀念尖銳對立[1]，信息共享的政府業(yè)務(wù)項目分散化、碎片化，數(shù)據(jù)煙囪和數(shù)據(jù)孤島等影響協(xié)同治理效能的問題依舊存在，如何優(yōu)化不同治理主體間信息資源配置，從社會需求角度對政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組優(yōu)化成為數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵[2]。本文以協(xié)同治理為切入點，深入研究當(dāng)前數(shù)字政府發(fā)展困境，為推進(jìn)數(shù)字政府協(xié)同治理提供參考和借鑒。

1 數(shù)字政府與整體性理論

1.1 數(shù)字政府概念

數(shù)字政府是傳統(tǒng)政府應(yīng)數(shù)字時代而產(chǎn)生的一種新型政府形態(tài)，起初與數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用密切相關(guān)，通常指在數(shù)字時代，通過技術(shù)賦能政府和技術(shù)賦權(quán)社會兩種機(jī)制共同作用而構(gòu)建的新興治理體系，旨在構(gòu)建由政府、數(shù)字化技術(shù)企業(yè)、媒體和公眾等多元主體協(xié)同共享共治的數(shù)字治理生態(tài)。從技術(shù)角度來說，數(shù)字政府是基于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)實體政府相融合的結(jié)果。戴長征、鮑靜認(rèn)為信息技術(shù)革命為普通民眾參與政府治理，提出個人社會需求提供了新的通道，社會公共問題不再局限于政治精英內(nèi)部的討論協(xié)商[3]。王偉玲認(rèn)為數(shù)字政府標(biāo)志著政府治理形態(tài)和治理方式從過去工業(yè)思維到信息思維的轉(zhuǎn)變[4]。

數(shù)字政府的定義雖各有側(cè)重，但應(yīng)包含以下內(nèi)涵：數(shù)字政府借助數(shù)字化技術(shù)的高速發(fā)展，日益成為社會信息的匯聚中心，并且通過數(shù)字技術(shù)的嵌入，打破不同部門不同層級間的信息壁壘，促進(jìn)數(shù)據(jù)整合共享和組織結(jié)構(gòu)扁平化。其次，政府注重與各類社會力量的緊密合作，提高對公共事務(wù)的治理能力和辦事效率，實現(xiàn)社會治理精細(xì)化。

1.2 整體性理論

數(shù)字化技術(shù)高速發(fā)展使得政府治理理念、治理方式發(fā)生改變，大數(shù)據(jù)時代政府內(nèi)部跨業(yè)務(wù)、跨部門、跨層級之間的合作日益頻繁。而傳統(tǒng)行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)往往較為僵化，缺乏靈活性和適應(yīng)性，行政系統(tǒng)按照條塊分割的方式組織，部門主義現(xiàn)象較為普遍，各部門之間的數(shù)據(jù)難以有效整合共享，數(shù)據(jù)孤島問題十分突出。郭寧寧認(rèn)為科層制組織內(nèi)部的利益固化也會妨礙政府內(nèi)外協(xié)同的實現(xiàn)，因而建設(shè)數(shù)字政府的難點不在于技術(shù)而在于傳統(tǒng)官僚體制與數(shù)字政府扁平化需求之間的張力[5]。

近年來興起的整體性理論就是在數(shù)字化技術(shù)推動政府創(chuàng)新背景下發(fā)展起來的。整體性理論作為數(shù)字治理時代的主要研究范式，強(qiáng)調(diào)以公眾需求、社會需求為導(dǎo)向?qū)φM織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。整體性理論與數(shù)字政府的契合之處在于價值理念和治理工具的一致性。數(shù)字政府通過信息技術(shù)革命減少信息的縱向傳遞層級，為民眾提供更加精細(xì)化的公共服務(wù)。整體性治理尊重公民身份，增強(qiáng)公民在治理結(jié)構(gòu)中的角色和功能，滿足社會和公民需求。因此將整體性治理理論運用于協(xié)同治理視域下數(shù)字政府建設(shè)的研究具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

2 協(xié)同治理理論

2.1 協(xié)同治理理論基礎(chǔ)

協(xié)同治理是協(xié)同論和治理理論共同融合的結(jié)果，其理論淵源可從兩方面討論：一是協(xié)同論，各國學(xué)者都從不同角度對協(xié)同進(jìn)行解釋[6]。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同是基于兩個以上行為者的互動策略，是在完成同一目標(biāo)的過程中共享資源、承擔(dān)責(zé)任、分享利益的行為。曾渝認(rèn)為協(xié)同是具有互相依賴關(guān)系的多個主體進(jìn)行合作的活動[7]。二是治理理論，治理源于古希臘語“引領(lǐng)導(dǎo)航”一詞，指特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。它隱含著一個政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實施某項計劃[8]。

2.2 數(shù)字化協(xié)同治理特點

進(jìn)入信息時代以來，數(shù)字化協(xié)同治理作為一種基于數(shù)字技術(shù)的治理模式，通過數(shù)字化技術(shù)消除物理限制，構(gòu)建全方位、多層次的協(xié)同機(jī)制架構(gòu)，促進(jìn)政府部門間的信息共享和協(xié)作，加強(qiáng)政府層級間的溝通合作。其具有以下特點：一是組織結(jié)構(gòu)扁平化。為實現(xiàn)治理的高效化，采用網(wǎng)格化、扁平化的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，將各個子系統(tǒng)納入目標(biāo)的實現(xiàn)過程之中，最大限度減少治理主體間推諉扯皮的可能。二是治理主體多元化。協(xié)同治理不再僅僅依靠行政手段，而是引入經(jīng)濟(jì)、法律等手段，根據(jù)不同治理主體選擇最優(yōu)治理方式，政府不再是主導(dǎo)一切的單極，取而代之的是經(jīng)濟(jì)組織、社會組織和廣大公民群眾都可以成為治理主體。三是治理過程動態(tài)化。這一特征，決定了它是一種靈活、適應(yīng)性強(qiáng)、高度互動的社會管理機(jī)制，在協(xié)調(diào)與適應(yīng)中不斷維護(hù)與增進(jìn)公共利益。

3 當(dāng)前數(shù)字政府協(xié)同治理困境

數(shù)字政府協(xié)同治理更強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)和數(shù)字化平臺的使用，其作為一種新的治理理念，面臨著技術(shù)應(yīng)用邏輯與科層組織邏輯之間的沖突。王彥飛[9]認(rèn)為，科層制的特色之一是分工和專業(yè)化，這必然伴生協(xié)同需求，隨著數(shù)字化技術(shù)的嵌入，政府業(yè)務(wù)協(xié)同情境、目標(biāo)、方式等都發(fā)生了變化，數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同面臨的挑戰(zhàn)也呈現(xiàn)出新的內(nèi)涵。

3.1 科層制結(jié)構(gòu)制約數(shù)字協(xié)同治理

科層制以縱向等級化、橫向分工化、工作程序化的制度特點，適用于工業(yè)社會對效率的追求，成為當(dāng)下主流的行政范式。數(shù)字政府協(xié)同治理一定程度上打破了科層制下嚴(yán)格的等級制度和權(quán)力分配模式，通過信息化手段實現(xiàn)了政府內(nèi)部不同層級、不同部門之間的扁平化管理和協(xié)同工作，而這與傳統(tǒng)政府的運行邏輯是矛盾的。從當(dāng)前實踐來看，政務(wù)數(shù)據(jù)部門內(nèi)部、政府職能部門之間等均未突破種種協(xié)同困境。政務(wù)數(shù)據(jù)部門對各政府職能部門業(yè)務(wù)需求、堵點問題掌握不充分，使得基礎(chǔ)業(yè)務(wù)部室與信息技術(shù)服務(wù)部室的協(xié)同互動不暢通。隨著數(shù)據(jù)價值和安全意識提高，政務(wù)職能部門之間的協(xié)同面臨著利益沖突、責(zé)任糾紛、信任壁壘等問題的加劇，自上而下的信息化推動模式也使得對接部委或省級垂直管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)面臨重重障礙，制約了政務(wù)數(shù)據(jù)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)流動。

3.2 地區(qū)協(xié)同治理能力發(fā)展不平衡

從國家到地方，各級政府在數(shù)字政府建設(shè)上投入和進(jìn)展存在差異。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在數(shù)字政府建設(shè)上投入的資源與欠發(fā)達(dá)地區(qū)差異顯著，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，數(shù)字化協(xié)同建設(shè)越完善，數(shù)據(jù)共享能力相對較強(qiáng)。其次，不同地區(qū)或部門數(shù)字化建設(shè)能力、管理能力存在差異。一些地區(qū)或部門在數(shù)字化人才儲備和培養(yǎng)能力上有所欠缺，不能制定出符合上級要求和具有可操作性的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在數(shù)字政府建設(shè)中進(jìn)展不一，難以形成有效的協(xié)同。

3.3 數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制不完善

數(shù)據(jù)流動是數(shù)字化政府協(xié)同治理運作的核心，但當(dāng)前部分地區(qū)開放力度不夠、開放意識不強(qiáng)、開放平臺投入不夠，嚴(yán)重制約了協(xié)同共享機(jī)制的構(gòu)建。當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)主要以政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)整合融通為主，黨政協(xié)同層面的數(shù)據(jù)共享剛剛起步，各級黨委、人大、政協(xié)、法院等相關(guān)機(jī)構(gòu)均有各自信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)價值較高，但是這些主體彼此分散，數(shù)據(jù)資源共享力度弱，尚難發(fā)揮數(shù)字化轉(zhuǎn)型在賦能國家治理上的關(guān)鍵作用。

客觀因素上，技術(shù)發(fā)展不足和法律法規(guī)體系不完善同樣制約數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)。數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)支撐工作發(fā)展的滯后性嚴(yán)重限制政府對數(shù)據(jù)資源的共享利用，政府海量的數(shù)據(jù)信息價值并沒有真正被挖掘出來。同時，我國數(shù)字化協(xié)同治理法律體系構(gòu)建并不完善，對于數(shù)據(jù)安全問題，法律懲戒相對滯后，容易造成政府敏感信息泄露，在實際治理中同樣制約著共享機(jī)制的建設(shè)。

4 數(shù)字政府協(xié)同治理的發(fā)展路徑

面對當(dāng)前協(xié)同困境，準(zhǔn)確理解數(shù)字政府內(nèi)涵外延，全方位推進(jìn)數(shù)字政府協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建多維支撐體系，是推動數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的必然選擇。

4.1 準(zhǔn)確理解數(shù)字政府內(nèi)涵外延

數(shù)字政府是公眾對“善治”追求在數(shù)字時代的投影，對數(shù)字政府的理解不能僅停留在數(shù)字技術(shù)層面，而是聚焦于政府部門借助數(shù)字化技術(shù)手段對市場、社會以及自身治理方式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型[10]。其次，在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的同時，要深刻意識到數(shù)字政府的局限性。公共部門改革涉及組織架構(gòu)、管理體制、運行機(jī)制等多個方面的變革，數(shù)字政府可以提供信息化的解決方案，但不能代替公共部門變革本身。

4.2 整體性統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府協(xié)同發(fā)展

一方面要強(qiáng)化橫縱聯(lián)動，增強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)同。首先，要堅持科層體制改革，打破部門束縛，發(fā)揮不同層級功能，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的協(xié)同機(jī)制。其次，堅持一體化發(fā)展，加強(qiáng)上下之間的層級聯(lián)動，優(yōu)化資源配置，探索高效智能的資源配置方式，充分釋放數(shù)字資源的潛在價值。另一方面要堅持多措并舉，推動數(shù)字化協(xié)同治理能力提升。一是持續(xù)擴(kuò)大數(shù)字化聯(lián)接。不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打破信息孤島，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接口，推動不同行業(yè)、部門之間的協(xié)作創(chuàng)新，促進(jìn)更深層次、更大范圍的互聯(lián)互通。二是健全數(shù)字化人才培養(yǎng)機(jī)制，定期對政府工作人員開展數(shù)字化技術(shù)培訓(xùn)，加快培養(yǎng)一批數(shù)字政府建設(shè)骨干。數(shù)字化變革不僅涉及技術(shù)的更新和應(yīng)用，更需要人的智慧來引領(lǐng)、推動和解決問題。三是突出合作創(chuàng)新，充分總結(jié)各地區(qū)、各行業(yè)部門數(shù)字化協(xié)同治理實踐經(jīng)驗，推廣優(yōu)秀實踐成果，鼓勵高等院校、科研機(jī)構(gòu)、技術(shù)企業(yè)等社會力量參與。

4.3 構(gòu)建多維支撐體系增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享協(xié)同

數(shù)據(jù)的共享交換是數(shù)字化協(xié)同治理的核心，建立和完善數(shù)據(jù)共享協(xié)同機(jī)制，應(yīng)從以下三個方面入手：第一，擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放體系。政府應(yīng)該擁抱更加開放的治理理念，以公眾需求為導(dǎo)向，在科層制與數(shù)字政府之間尋求動態(tài)平衡，為各部門機(jī)構(gòu)提供更為開放的信息環(huán)境，使數(shù)據(jù)的共享交換更加便捷；第二，建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)技術(shù)體系。數(shù)字政府的運作對技術(shù)有較強(qiáng)的依賴性，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)據(jù)共享協(xié)同的重要環(huán)節(jié)，構(gòu)建包括數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等的完整數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系有助于規(guī)范不同部門數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，消除數(shù)據(jù)彼此不協(xié)調(diào)的問題；第三，完善法律法規(guī)體系，通過數(shù)據(jù)立法，保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益，規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動，確保數(shù)據(jù)安全，為數(shù)字政府建設(shè)提供法律保障。

5 結(jié)束語

數(shù)字政府的發(fā)展立足于人們對“善治”的理想追求，其理論和實踐表明，激發(fā)各主體共同參與數(shù)字政府建設(shè)熱情和能力，堅持以人民為中心的價值邏輯、協(xié)同治理的理論邏輯和數(shù)字技術(shù)、數(shù)字化平臺賦能的技術(shù)邏輯是未來數(shù)字政府改革的題中之義、發(fā)展進(jìn)路。