“一業(yè)一證”行業(yè)綜合許可制度的實(shí)踐探索及深化思路

〔摘要〕在“放管服”改革和行政審批制度改革的過(guò)程中，地方不斷推陳出新，豐富了國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)。其中，上海市浦東新區(qū)、山東省較早開始行政審批制度改革的新探索，推進(jìn)“一業(yè)一證”行業(yè)綜合許可制度改革。“一業(yè)一證”改革實(shí)現(xiàn)了“一表申請(qǐng)”“一門受理”“一并審批”“一門審批”，并取得了顯著成效。通過(guò)技術(shù)嵌入，推動(dòng)了信息傳遞模式的數(shù)字化，提升了審批效率，重塑了組織結(jié)構(gòu)，使其趨向扁平化，重構(gòu)了責(zé)權(quán)利分配結(jié)構(gòu)。深化“一業(yè)一證”改革，需從做好法治保障工作、明確行政審批局的主體地位、加強(qiáng)部門協(xié)同、整合治理層級(jí)關(guān)系等方面入手。

〔關(guān)鍵詞〕“一業(yè)一證”，行業(yè)綜合許可制度，行政審批

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2024）05-0071-07

行政審批制度改革是行政體制改革的突破口和政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。改革開放以來(lái)，中央一直高度重視行政審批制度改革的問(wèn)題。在深化行政審批制度改革的過(guò)程中，各地進(jìn)行了積極有效的探索，開始于2019年的“一業(yè)一證”行業(yè)綜合許可制度改革（下文簡(jiǎn)稱“一業(yè)一證”改革）就是在中央行政審批體制改革的大框架內(nèi)地方政府創(chuàng)新的重要成果。

一、“一業(yè)一證”改革的背景分析

行政審批制度改革持續(xù)多年，取得了顯著成效，但碎片化問(wèn)題依然存在。“在公共管理中，碎片化指政府組織局限于地方和部門資源與權(quán)力的運(yùn)用，缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和整合?！薄?〕在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府部門條塊分割的資源分配機(jī)制導(dǎo)致公共服務(wù)供給碎片化。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府管理面對(duì)的環(huán)境日益復(fù)雜，職能部門的分工越來(lái)越細(xì)，原本相對(duì)完整的事項(xiàng)與權(quán)限被分割，審批制度的碎片化由此產(chǎn)生。具體表現(xiàn)為：一是審批標(biāo)準(zhǔn)碎片化。由于標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制不健全，標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的制定比較滯后，現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范和要求分散于不同的政策文件、業(yè)務(wù)方案、流程方案中，缺乏系統(tǒng)性和完整性，出現(xiàn)審批標(biāo)準(zhǔn)的相互矛盾、彼此沖突，以及審批環(huán)節(jié)和程序之間互為前置、循環(huán)往復(fù)。二是審批權(quán)限碎片化。由于分工不同，同一事項(xiàng)往往需由不同部門分別進(jìn)行專業(yè)化審批，但這些部門屬平級(jí)關(guān)系，在資源調(diào)配、協(xié)同服務(wù)上均存在一定的困難。審批權(quán)限分散導(dǎo)致各職能部門協(xié)調(diào)困難，并聯(lián)審批效果不理想。三是數(shù)據(jù)信息碎片化。主要體現(xiàn)為：查詢數(shù)據(jù)不完整，包括審批的相關(guān)規(guī)范、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、辦事指南、示范文本等信息；共享數(shù)據(jù)不到位，包含審批事項(xiàng)啟動(dòng)、審核、辦結(jié)、服務(wù)評(píng)價(jià)整個(gè)過(guò)程中審批主客體所有相關(guān)行為產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，如電子化材料、審批信息、流轉(zhuǎn)信息、評(píng)價(jià)信息等，各部門都有獨(dú)立的信息系統(tǒng)，它們往往以內(nèi)部規(guī)定、信息安全與保密等為由拒絕共享，造成部門權(quán)力分割下的“信息割據(jù)”“信息孤島”問(wèn)題。

為了進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革，解決行政審批碎片化的問(wèn)題，各地都建立了政務(wù)服務(wù)中心。1995年，深圳市開始行政審批服務(wù)中心模式的探索，將與外商投資項(xiàng)目審批有關(guān)的18個(gè)政府部門集中起來(lái)，成立聯(lián)合審批服務(wù)中心，一個(gè)窗口對(duì)外，力圖解決企業(yè)、公眾辦事跑多個(gè)部門、多次往返的問(wèn)題，隨后各地也紛紛效仿。但行政審批服務(wù)中心僅是場(chǎng)所的集中，屬于“物理集中”，被視作接收申請(qǐng)材料和發(fā)放許可證的窗口，甚至被戲稱為“收發(fā)室”，并沒(méi)有真正的審批權(quán)力，實(shí)質(zhì)性的審批工作還在原職能部門進(jìn)行。行政審批服務(wù)中心模式?jīng)]有根本解決許可主體過(guò)多、審批權(quán)限分散、審批效能低、制度性交易成本過(guò)高等長(zhǎng)期存在的行政審批制度問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，各地政府開始探索相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，目的是提高許可效率，方式是主體集中，典型模式是“一枚印章管審批”的行政審批局模式。

行政審批局模式最早由成都市武侯區(qū)于2008年首創(chuàng)，是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的一種探索。之后，中央編辦、原國(guó)務(wù)院法制辦在2015年和2016年先后兩次發(fā)文在全國(guó)14個(gè)省推行相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)?！安煌谛姓?wù)中心的‘物理集中’，行政審批局進(jìn)行了更為徹底的組織變革，一級(jí)政府的行政審批權(quán)力統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)集中行使，并按照‘編隨事走，人隨編走’的原則把原來(lái)分散在各職能部門的審批人員一同轉(zhuǎn)入，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體機(jī)構(gòu)、人員編制和職能權(quán)限等組織要素的‘化學(xué)融合’”〔2〕。有學(xué)者認(rèn)為，行政審批局是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的重要范式〔3〕。相對(duì)集中行政許可權(quán)的關(guān)鍵是集約化行使許可權(quán)，許可權(quán)包含受理、審核、決定、送達(dá)等程序，其中，決定權(quán)、審核權(quán)是許可權(quán)的關(guān)鍵和核心。開展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的直接法律依據(jù)是《行政許可法》第25條和26條。第25條原則上規(guī)定了行政許可權(quán)的主體集中①，第26條則進(jìn)一步細(xì)化了這一規(guī)定②，行政許可需要機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理，需要由兩個(gè)以上政府部門分別實(shí)施的，可以確定一個(gè)部門統(tǒng)一受理；同時(shí)，強(qiáng)調(diào)行政許可權(quán)的程序集中，包括統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一送達(dá)等。行政審批局的主體集中、程序集中，在實(shí)踐中顯示出方便、高效的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，也存在著行政審批局職能定位不清、缺乏上位法支撐等問(wèn)題，導(dǎo)致行政審批局的法律地位尷尬，審批效力受限。

行政審批服務(wù)中心模式和行政審批局模式是行政審批制度改革尤其是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革取得的階段性成果，但還存在著一些弊端，需要在不斷探索和不斷完善的過(guò)程中加以克服?！耙粯I(yè)一證”改革就是在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)的，它是立足于行政審批服務(wù)中心、行政審批局模式基礎(chǔ)之上行政審批制度改革的新探索、新嘗試，針對(duì)的是審批制度的碎片化問(wèn)題以及行政服務(wù)中心和行政審批局的短板問(wèn)題。自2019年7月上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”試點(diǎn)至今已有五年時(shí)間，十分有必要對(duì)其做法、效果尤其是對(duì)行政審批制度乃至整個(gè)行政體制的推動(dòng)作用等加以梳理總結(jié)，并探求其完善路徑。

二、“一業(yè)一證”改革的運(yùn)行機(jī)制

商事登記制度改革是行政審批制度改革的重要一環(huán)，經(jīng)歷了從“先照后證”解決“辦照難”的問(wèn)題，到“證照分離”解決“辦證難”的問(wèn)題，再到“照后減證”解決“辦證多”的問(wèn)題，商事制度改革不斷深化，但是依然存在著企業(yè)開辦過(guò)程中行業(yè)準(zhǔn)入后的行業(yè)準(zhǔn)營(yíng)問(wèn)題，即“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”的問(wèn)題。為解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”的難題，“一業(yè)一證”綜合許可改革適時(shí)推出。“一業(yè)一證”是把一個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入涉及的多項(xiàng)審批事項(xiàng)、多張?jiān)S可證整合為一張“綜合許可證”，是破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”的治本之策，是“照后減證”和簡(jiǎn)化審批的新路徑，矛頭直指行政審批中存在的痼疾。

2019年7月，上海市浦東新區(qū)率先推出“一業(yè)一證”改革，通過(guò)優(yōu)化審批流程和集中審批程序，建立綜合許可制度，將市場(chǎng)主體進(jìn)入特定行業(yè)涉及的多張?jiān)S可證整合為一張行業(yè)綜合許可證。2020年11月，國(guó)務(wù)院同意在上海市浦東新區(qū)開展試點(diǎn)。2021年4月，上海在全市范圍推廣實(shí)施“一業(yè)一證”改革。各地政府也相繼跟進(jìn)，2020年4月30日，山東省政府決定在部分市縣選取與人民群眾生活和消費(fèi)息息相關(guān)、面廣量大的小微企業(yè)和個(gè)體工商戶從事的餐飲、便利店、藥店等20個(gè)行業(yè)，試點(diǎn)“一業(yè)一證”改革，實(shí)現(xiàn)了全省186個(gè)市、縣及功能區(qū)20個(gè)試點(diǎn)行業(yè)的全覆蓋，2020年共發(fā)放行業(yè)綜合許可證49910張，全年新登記企業(yè)數(shù)量同比增長(zhǎng)11.7%，市場(chǎng)活力得到充分釋放，市場(chǎng)潛能得到有效激發(fā)。為此，山東“一業(yè)一證”改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)被納入《中國(guó)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》中的“一省一案例”和國(guó)務(wù)院辦公廳深化放管服改革典型案例之中。2021年1月起，山東全面實(shí)施“一業(yè)一證”改革，新增30個(gè)行業(yè)，將全省行業(yè)綜合許可范圍擴(kuò)展至50個(gè)行業(yè)，提速流程再造，一證準(zhǔn)營(yíng)、全省通用，山東在全國(guó)首次實(shí)現(xiàn)了“一業(yè)一證”改革省級(jí)層面全覆蓋。從全國(guó)范圍來(lái)講，“一業(yè)一證”改革在各省市的做法基本相同，只是在審批主體上有所區(qū)別。

從理論上來(lái)講，“一業(yè)一證”改革與“無(wú)縫隙政府”理論存在著高度的內(nèi)在耦合性?！盁o(wú)縫隙政府”理論是由拉塞爾·M.林登提出的，指政府打破傳統(tǒng)部門界限劃分和功能分割，系統(tǒng)整合所有的政府部門、所屬人員以及所有資源，以提供高效的信息和服務(wù)為最終目標(biāo)。二者在價(jià)值取向上都以回應(yīng)公眾的需求為核心理念，在最終目標(biāo)上都是要對(duì)政府進(jìn)行改革、再造，在組織架構(gòu)上都需要突破組織結(jié)構(gòu)和職能的邊界，在改革手段上都是通過(guò)信息技術(shù)的嵌入實(shí)現(xiàn)主體間的協(xié)同與合作。為此，本文根據(jù)無(wú)縫隙政府理論政府再造的原則以及“一業(yè)一證”改革的實(shí)踐，對(duì)“一業(yè)一證”改革的運(yùn)行機(jī)制加以總結(jié)。

（一）圍繞結(jié)果而不是職能進(jìn)行組織再造，實(shí)現(xiàn)“一門辦理”。傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)是以按照功能性、專業(yè)性劃分政府部門的功能性模型為基礎(chǔ)，圍繞特定目的與活動(dòng)（如安全防御、公共服務(wù)、社會(huì)保障等）進(jìn)行組織設(shè)計(jì)。而“無(wú)縫隙政府”是對(duì)功能性模型的超越，是在部門專業(yè)化分工前提下的跨部門合作，是對(duì)政府運(yùn)作體系的橫向與縱向整合。行政審批往往涉及多個(gè)職能部門，無(wú)論是傳統(tǒng)的串聯(lián)式行政審批模式還是改革浪潮下的線下行政服務(wù)中心模式，都難以突破部門之間的界限?！耙粯I(yè)一證”改革以客戶端行業(yè)“準(zhǔn)營(yíng)”為中心進(jìn)行組織再造，而不是圍繞政府端各個(gè)部門的審批職能進(jìn)行再造，打破傳統(tǒng)的“條塊分割”政府體制，突破部門之間的行政壁壘，建立扁平化、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、權(quán)責(zé)分明的組織結(jié)構(gòu)，成立行政審批局，并將分散在各個(gè)部門所涉事項(xiàng)的審批工作交由行政審批局，通過(guò)相對(duì)集中行政審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)“一門辦理”。同時(shí)，為達(dá)成既定服務(wù)目標(biāo)，要全面掌握客戶的需求并圍繞結(jié)果進(jìn)行組織，改變以往政務(wù)服務(wù)由政府向民眾進(jìn)行單線程供給的狀況。

（二）在源頭一次性捕捉信息，實(shí)現(xiàn)“一單覆蓋”“一次告知”。如果客戶需要重復(fù)提交信息，或者不能準(zhǔn)確及時(shí)地獲取信息，就會(huì)極大地浪費(fèi)客戶及工作人員的時(shí)間和精力，而且，隨著信息傳遞次數(shù)的增多，信息失真的程度也會(huì)更高。在源頭一次性獲取信息，會(huì)使信息更加準(zhǔn)確、改革過(guò)程更有效率?！耙粯I(yè)一證”改革建立行業(yè)目錄清單，實(shí)行“一單覆蓋”，并動(dòng)態(tài)調(diào)整目錄清單，將市場(chǎng)主體增長(zhǎng)較快、與人民群眾生活關(guān)系密切、有利于促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的行業(yè)及時(shí)納入，使改革惠及更多行業(yè)的市場(chǎng)主體；實(shí)行“一次告知”，標(biāo)準(zhǔn)化集成審批要件，對(duì)行業(yè)所涉所有許可事項(xiàng)的申請(qǐng)條件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化集成，形成一張清晰易懂、完整準(zhǔn)確的告知單，一次性告知申請(qǐng)人必須具備的許可條件、申請(qǐng)材料及流程；利用人臉識(shí)別、智能定位、信息智能提取等先進(jìn)技術(shù)的支持，實(shí)現(xiàn)便捷查詢、自動(dòng)比對(duì)、精準(zhǔn)匹配、智慧填表等功能，全程實(shí)現(xiàn)無(wú)感申報(bào)，一些比較簡(jiǎn)單的許可事項(xiàng)甚至可以按照既定規(guī)則實(shí)現(xiàn)自動(dòng)辦理、自動(dòng)審批。

（三）并行操作代替順序操作，實(shí)現(xiàn)“一并審批”“一同核查”。過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，政府機(jī)構(gòu)通常習(xí)慣采取順序操作模式，但是如果組織與項(xiàng)目的流程較多，會(huì)引發(fā)兩種情況，即信息失真與重復(fù)率過(guò)高，不僅難以契合客戶實(shí)際需求，而且會(huì)降低整體效率。并行操作同時(shí)運(yùn)用多個(gè)流程開展工作，具有兩大顯著優(yōu)勢(shì)，既能降低中間鏈路信息傳輸成本，又能縮減終端成本?！耙粯I(yè)一證”再造審批流程和審批模式，用并行操作代替順序操作，變一個(gè)接一個(gè)許可的“串聯(lián)”審批為同時(shí)進(jìn)行多項(xiàng)許可的“并聯(lián)”審批，實(shí)現(xiàn)“一并審批”。將后階段的信息反饋到前階段，使前后過(guò)程一體化，當(dāng)需要跨部門為公民提供某項(xiàng)服務(wù)時(shí)，政府工作人員可以及早明確最終目標(biāo)，有助于部門之間的通力合作及爭(zhēng)端解決?！耙粯I(yè)一證”改革通過(guò)合并核查程序，實(shí)行“一同核查”，就是將后階段的信息反饋到前階段。對(duì)需要現(xiàn)場(chǎng)核查的事項(xiàng)，由行政審批服務(wù)局根據(jù)審批事項(xiàng)的行使層級(jí)及所涉部門統(tǒng)籌組織，通過(guò)市縣聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)合實(shí)現(xiàn)多個(gè)事項(xiàng)一次核查，在減少核查次數(shù)的同時(shí)完成所有事項(xiàng)、所有環(huán)節(jié)的現(xiàn)場(chǎng)核查；同時(shí)，把整改意見(jiàn)一次性告知、整改情況進(jìn)行一次性復(fù)審。

（四）加強(qiáng)部門協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“一門審批”。針對(duì)“權(quán)力碎片化”“多頭審批”等問(wèn)題，“一業(yè)一證”改革整合行業(yè)主管部門、行業(yè)監(jiān)管部門等多個(gè)部門的多項(xiàng)審批、多項(xiàng)許可。其中，部門協(xié)調(diào)、部門協(xié)同是關(guān)鍵。從2015年起，山東開始實(shí)行相對(duì)集中行政審批改革，成立審批服務(wù)局，“一枚印章管審批”，更好地解決部門協(xié)調(diào)的問(wèn)題。“一業(yè)一證”改革由“行政審批服務(wù)部門作為牽頭實(shí)施主體”〔4〕，統(tǒng)一協(xié)調(diào)改革試點(diǎn)過(guò)程中的相關(guān)事宜，包括制定有關(guān)行業(yè)實(shí)施細(xì)則，集成各部門要求的行業(yè)準(zhǔn)入條件、申請(qǐng)信息要素和材料清單，制定新的行業(yè)綜合許可辦事指南、申請(qǐng)表、審批流程和許可證內(nèi)容規(guī)格樣式等，并負(fù)責(zé)具體受理、審查、審批，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一審批，形成“一門受理”“一門審批”的新模式。而在其他“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)城市，需要逐一確定納入改革試點(diǎn)行業(yè)的管理牽頭部門和協(xié)同部門，牽頭部門統(tǒng)一受理、協(xié)同部門分頭辦理，審批局負(fù)責(zé)具體辦理?！禨市P區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》指出，“P區(qū)有關(guān)審批部門依據(jù)職權(quán)或者接受委托，負(fù)責(zé)具體有關(guān)行政許可的受理、審查、決定以及相應(yīng)的事中事后監(jiān)管等工作。P區(qū)行政審批局負(fù)責(zé)行業(yè)綜合許可證的具體辦理工作”〔5〕。因?yàn)镾市的審批服務(wù)局只是物理上的整合集中，更像服務(wù)大廳，而非實(shí)體局，不能作為總的牽頭部門，部門之間的協(xié)調(diào)是難題。顯然，山東的“一業(yè)一證”改革在審批權(quán)限改革上更具有典型意義，所以，本文更多地以山東的經(jīng)驗(yàn)為典型案例。

（五）推行行政審批規(guī)范化，制定標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序。針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)碎片化、程序不規(guī)范可能導(dǎo)致的人為干擾和“黑箱操作”，制定標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序。山東已在“一業(yè)一證”改革的20個(gè)試點(diǎn)行業(yè)制訂了工作規(guī)范，并著力進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在全國(guó)率先出臺(tái)了“一業(yè)一證”行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——《“一業(yè)一證”行業(yè)綜合許可工作指引》，明確審批的法定依據(jù)與審批標(biāo)準(zhǔn)，起草行業(yè)綜合許可受理、審查、審批三個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范審批事項(xiàng)各要件和要件審查辦法，細(xì)化、量化和優(yōu)化相關(guān)操作流程，采用信息技術(shù)手段將審批標(biāo)準(zhǔn)明確化、固定化，從而形成一套數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化的行政審批服務(wù)體系。該體系向社會(huì)公布，最大限度減少行政審批部門的自由裁量權(quán)。

三、“一業(yè)一證”改革的成效

有學(xué)者認(rèn)為，“P區(qū)‘一業(yè)一證’改革是一項(xiàng)深化‘放管服’改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)新舉措，其推行的行業(yè)綜合許可模式在克服行政審批服務(wù)中心模式、行政審批局模式相關(guān)弊端的基礎(chǔ)上，正在探索形成相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的第三種模式”〔6〕。但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，“一業(yè)一證”改革是建立在前兩種改革基礎(chǔ)之上的新探索，三者相輔相成，形成一種行業(yè)綜合許可制度。政務(wù)服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)“物理集中”，是行政許可場(chǎng)所的集中，規(guī)范了行政許可行為，方便了申請(qǐng)人，實(shí)現(xiàn)“一門申請(qǐng)”“一門受理”，但行政服務(wù)中心不具有行政許可主體資格。行政審批局實(shí)行相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，意圖實(shí)現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”，將原屬政府各部門的許可權(quán)交由行政審批局集中行使，解決了政務(wù)服務(wù)中心不具有行政許可主體資格的問(wèn)題，實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了“一門審批”?！耙粯I(yè)一證”是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的新探索，是一種行業(yè)綜合許可制度，整合一個(gè)行業(yè)的審批事項(xiàng)，在政務(wù)服務(wù)中心窗口進(jìn)行申請(qǐng)、受理，由審批服務(wù)局進(jìn)行審查、審批、簽發(fā)。從成效上來(lái)看，“一業(yè)一證”改革減少了審批流程，降低了審批成本，提高了審批效率，使市場(chǎng)活力得到充分釋放，市場(chǎng)潛能得到有效激發(fā)。更為重要的是，該項(xiàng)改革對(duì)于完善行政審批體制進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能，完善組織結(jié)構(gòu)，打破原有條塊分割的行政體制，具有重要意義。

（一）實(shí)現(xiàn)了審批效率的大幅提升?！耙粯I(yè)一證”改革是政府刀刃向內(nèi)的自我革命，其目的是提高審批效率，降低制度性交易成本，并外化為改革紅利，使群眾有更多的獲得感。“一業(yè)一證”改革以結(jié)果為導(dǎo)向，做足“減”法：一是減少環(huán)節(jié)，優(yōu)化流程，通過(guò)設(shè)置“一業(yè)一證”窗口，實(shí)現(xiàn)“一窗受理”（并實(shí)行全程幫辦代辦服務(wù)）與“一次核查”（合并核查程序，統(tǒng)籌組織市縣聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)合，對(duì)需要現(xiàn)場(chǎng)核查事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)一次核查）；二是減少材料，實(shí)行“一表申請(qǐng)”，將行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入許可涉及的多張申請(qǐng)表歸并為一張申請(qǐng)表，簡(jiǎn)化申報(bào)材料；三是減少時(shí)間，“一并審批”由需要跑多個(gè)部門、一個(gè)接一個(gè)辦理相關(guān)許可的串聯(lián)審批，轉(zhuǎn)變?yōu)槎囗?xiàng)許可同時(shí)辦理的并聯(lián)審批模式，審批流程壓縮了75％，除即時(shí)審批事項(xiàng)外，審批時(shí)限依照全流程中最短審批事項(xiàng)用時(shí)，限時(shí)辦結(jié)。

（二）通過(guò)技術(shù)嵌入推動(dòng)信息傳遞模式走向數(shù)字化?！耙粯I(yè)一證”實(shí)施“一表申請(qǐng)”“一門受理”“一門審批”，大大提升了審批便利度和審批效率，這得益于大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)嵌入行政審批過(guò)程。這類信息技術(shù)主要包括公共數(shù)據(jù)對(duì)接與共享技術(shù)、統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與網(wǎng)上辦理技術(shù)、服務(wù)流程數(shù)智管理技術(shù)。改革之初，由于人手不足、數(shù)據(jù)不聯(lián)通、程序繁復(fù)、時(shí)效限制等原因，群眾跑多個(gè)部門、多次跑的壓力被轉(zhuǎn)移給了審批局和窗口人員，大幅增加了工作人員和工作量。要保證“一門受理”“一門審批”，使群眾跑多個(gè)部門、多次跑變?yōu)榕芤粋€(gè)部門、跑一次，背后必須有強(qiáng)大的技術(shù)支撐——數(shù)據(jù)共享，這實(shí)際上形成了推動(dòng)數(shù)據(jù)共享對(duì)接技術(shù)的內(nèi)生動(dòng)力，促使政府內(nèi)部信息傳遞模式的數(shù)字化，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息資源整合。從線下審批到線上審批，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是在線審批的運(yùn)行平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，安全、可靠的網(wǎng)上辦理技術(shù)則是各級(jí)政府實(shí)行數(shù)字“一體化”和提供網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)的技術(shù)支撐，通過(guò)線上服務(wù)功能的擴(kuò)展與一體化運(yùn)行推動(dòng)不同職能部門的無(wú)縫銜接。服務(wù)流程數(shù)智管理技術(shù)嵌入行政審批服務(wù)“材料收集—審批勘驗(yàn)—結(jié)果反饋”的全流程中，促進(jìn)了服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、精確化、可視化；“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，促進(jìn)了實(shí)體政府與虛擬政府的融合。

（三）引導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)趨向扁平化。信息技術(shù)發(fā)展是催生組織變革的因素，信息技術(shù)帶來(lái)信息傳遞模式的變革，不僅拓寬了信息傳遞渠道，加速了信息流動(dòng)，而且由信息流動(dòng)替代了層級(jí)關(guān)系，打破了層級(jí)界限，在縱向上對(duì)層級(jí)政府之間的關(guān)系進(jìn)行了重構(gòu)。信息技術(shù)的嵌入還有助于在橫向上重構(gòu)政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民之間的關(guān)系，打破公私部門之間、政府部門之間的邊界，打破了原有層級(jí)、區(qū)域、系統(tǒng)、部門業(yè)務(wù)之間的界限。網(wǎng)絡(luò)的開放性、無(wú)界性、去中心化、交互性，推動(dòng)政府改變權(quán)力結(jié)構(gòu)，在縱向上促使其扁平化，并具備實(shí)際操作性。同時(shí)，信息技術(shù)應(yīng)用有助于破除部門信息壁壘，促進(jìn)部門之間的溝通與協(xié)作，拓寬政府的管理幅度。

（四）形成新的責(zé)權(quán)利分配結(jié)構(gòu)?！耙粯I(yè)一證”改革選擇某些行業(yè)所涉及的行政許可事項(xiàng)進(jìn)行集中，或者將涉及多個(gè)部門的各自獨(dú)立的許可事項(xiàng)進(jìn)行整合，打破原有行政體制“條塊分割”的責(zé)權(quán)利格局，重新劃分部門間的權(quán)責(zé)利，形成了新的責(zé)權(quán)利分配結(jié)構(gòu)。譬如，山東的“一業(yè)一證”改革把審批權(quán)轉(zhuǎn)移給行政審批局，方便了“一門受理”“一門審批”，但需與原職能部門就權(quán)限轉(zhuǎn)移承接及過(guò)渡銜接等做好協(xié)調(diào)。在后續(xù)監(jiān)管方面，行政審批事項(xiàng)的下放、削減與整合需要與監(jiān)管相協(xié)調(diào)，監(jiān)管手段也應(yīng)與審批手段相適應(yīng)，否則有可能引發(fā)監(jiān)管不力的問(wèn)題。需要注意的是，涉及專業(yè)化審批，行政審批局存在力有不逮的問(wèn)題，需要與原職能部門保持溝通與協(xié)調(diào)。P區(qū)的“一業(yè)一證”改革審批權(quán)仍然保留在各職能部門，雖然可以充分發(fā)揮各職能部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但存在巨大的溝通協(xié)調(diào)成本。這也正是“一業(yè)一證”深化改革中需要特別關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。

（五）制度效能得以釋放。通過(guò)制度創(chuàng)新以及制度框架下的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使制度供給與服務(wù)效能提升有效銜接，制度效能得到實(shí)施。有學(xué)者指出，“中國(guó)行政審批制度變遷的歷史邏輯可以抽象為：中央政府供給主導(dǎo)和地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散二者互動(dòng)產(chǎn)生的耦合效應(yīng)”〔7〕?？v觀歷史，我國(guó)的行政審批制度改革是中央政府通過(guò)法律法規(guī)、政策文件、政府命令、工作會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)講話等頂層設(shè)計(jì)供給制度，自上而下強(qiáng)制性地推行。地方政府是中央政府頂層設(shè)計(jì)落地的執(zhí)行者，充當(dāng)擴(kuò)散中央制度創(chuàng)新的角色。同時(shí)，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，為了推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，以及主政者出于政治激勵(lì)的考量創(chuàng)造個(gè)人政績(jī)，都具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)主動(dòng)進(jìn)行審批制度創(chuàng)新?！耙粯I(yè)一證”改革就是在中央行政審批體制改革的大框架之內(nèi)地方政府制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，這一改革釋放的制度效能，使市場(chǎng)活力充分釋放，市場(chǎng)潛能有效激發(fā)。

四、深化“一業(yè)一證”改革的思路

總結(jié)“一業(yè)一證”改革實(shí)施五年的歷程，也存在一些問(wèn)題，主要包括：缺乏法治保障、行政審批局的成立和職能定位缺乏上位法的支撐、行政審批局審批行為的法律責(zé)任主體與實(shí)際責(zé)任主體不一致、條塊分割傳統(tǒng)體制的影響致使部門協(xié)調(diào)協(xié)同不夠、行政審批局層級(jí)缺失等。鑒于此，深化“一業(yè)一證”綜合行政許可制度改革，需從做好法治保障工作、明確行政審批局的主體地位、加強(qiáng)部門協(xié)同、整合治理層級(jí)關(guān)系等方面入手。

（一）切實(shí)堅(jiān)持“重大改革于法有據(jù)”的原則。“一業(yè)一證”改革涉及審批流程再造和監(jiān)管制度創(chuàng)新，在全國(guó)和各省、市層面尚無(wú)直接的法律依據(jù)支撐，為此，需要根據(jù)改革情況適時(shí)修改與完善有關(guān)法律法規(guī)。目前，上海在2021年9月出臺(tái)了《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》，這是關(guān)于“一業(yè)一證”改革的首部地方法規(guī)，但也僅限于浦東新區(qū)而非整個(gè)上海市。山東“一業(yè)一證”改革也被寫入《山東省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第10條第3款，這意味著“一業(yè)一證”改革已被納入山東省的地方性法規(guī)，但只是簡(jiǎn)單的一句話，需要進(jìn)一步細(xì)化。為此，在國(guó)家層面，建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《行政許可法》第25條作出進(jìn)一步修訂或解釋，或者國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)，為全國(guó)各地行政審批體制改革提供基本遵循。在省級(jí)層面，建議?。ㄖ陛犑校┤舜蠹皶r(shí)出臺(tái)地方性法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范本?。ㄖ陛犑校┬姓徟?。建議盡快出臺(tái)“一業(yè)一證”綜合許可實(shí)施條例。具體來(lái)說(shuō)，要明確行業(yè)綜合許可證的法定地位，明確其是多項(xiàng)行政許可的效力集成，進(jìn)一步細(xì)化和完善“一業(yè)一證”行政綜合許可設(shè)定、實(shí)施的相關(guān)法律規(guī)定，包括設(shè)定、實(shí)施的依據(jù)、權(quán)限、范圍、條件，實(shí)施的程序（包括申請(qǐng)、受理、審查、決定、期限等），行業(yè)綜合許可證的性質(zhì)、法律關(guān)系、效力（跨省互認(rèn)）、行政審批部門的職責(zé)和法律責(zé)任、監(jiān)督檢查等等。

行政審批局作為“一業(yè)一證”改革實(shí)施的主體，需由法律法規(guī)加以明確。首先，明確行政審批局的職能定位。行政審批局的成立和職能定位缺乏上位法的支撐，并非法律賦權(quán)，而是由地方政府以行政命令的方式將各職能部門的行政審批權(quán)統(tǒng)一歸集到行政審批局，屬于行政賦權(quán)。在上位法沒(méi)有修改的情況下，行政審批局的審批主體地位在全國(guó)范圍內(nèi)不具有當(dāng)然的法定性，如涉及跨省域的許可事項(xiàng)或法律糾紛，行政審批局的許可證明可能不被未成立行政審批局的地區(qū)認(rèn)可，法律地位尷尬。為此，要明確行政審批局的職能定位，將原審批主管部門的審批權(quán)限賦予行政審批局行使，解決行政審批局的權(quán)力來(lái)源問(wèn)題，為行政審批局的成立提供法律支撐〔8〕。其次，明確行政審批局的主體地位。依據(jù)《行政許可法》第24條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可”，“委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任”，“受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施”。〔9〕而按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，行政審批服務(wù)部門作為受委托機(jī)關(guān)，實(shí)施審批主體的職責(zé)，法律責(zé)任應(yīng)由行政審批服務(wù)部門承擔(dān)，這就導(dǎo)致審批行為的法律責(zé)任主體與實(shí)際責(zé)任主體不一致。為此，要明確行政審批部門與其他相關(guān)部門的職責(zé)分工，明確行政審批服務(wù)部門作為牽頭實(shí)施主體的職責(zé)，以及其他協(xié)同部門、監(jiān)管部門的職責(zé)，明確“一業(yè)一證”改革是行業(yè)主管部門依法授權(quán)給承接的行政審批服務(wù)部門，其法律后果由行政審批服務(wù)部門承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)行政賦權(quán)向法律賦權(quán)轉(zhuǎn)變。

（二）堅(jiān)持以公眾需求和改革結(jié)果為導(dǎo)向?！耙粯I(yè)一證”改革是從“供給側(cè)”改革向“需求側(cè)”改革的轉(zhuǎn)變。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府滿足公眾需求的現(xiàn)實(shí)載體，其中，政府是供給側(cè)，公眾、企業(yè)是需求側(cè)?！胺殴芊备母飳?shí)際上是以政府部門供給為中心的供給側(cè)改革，是“刀刃向內(nèi)”的自我革命，通過(guò)多年的簡(jiǎn)政放權(quán)，即便沒(méi)有達(dá)到放權(quán)的天花板，也進(jìn)入改革的瓶頸期?！耙粯I(yè)一證”改革進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思維方式，擺脫“政府中心主義”的思維和邏輯，從需求側(cè)入手實(shí)施改革，從“以政府部門供給為中心”向“以市場(chǎng)主體需求為中心”轉(zhuǎn)變，尊重并承認(rèn)公民在治理中的主體地位，充分了解和識(shí)別市場(chǎng)主體的需求，以公眾和企業(yè)的需求為基礎(chǔ)理性作出決策，并圍繞需求作出調(diào)適和改變，提供滿足公眾和企業(yè)需求的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)以及制度供給。需求導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向是過(guò)程和結(jié)果的統(tǒng)一，兩者并不沖突。以結(jié)果為導(dǎo)向，應(yīng)“關(guān)注使命和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，著眼于終極產(chǎn)品和實(shí)際社會(huì)效果”〔10〕，通過(guò)跨層次、跨功能、跨組織的整合協(xié)調(diào)，提高為人民辦事的效率。

（三）加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)協(xié)同。在行政審批部門與其他行政部門之間的關(guān)系上，行政管理的前端是行政規(guī)劃，中端是行政許可，后端是行政監(jiān)督、處罰和強(qiáng)制。行政許可權(quán)與行政規(guī)劃、行政監(jiān)管、行政處罰之間密切相關(guān)，某些行政許可之間還存在著相互制約關(guān)系。在確定行政許可權(quán)集中行使的事項(xiàng)時(shí)，需要審慎考量該行政許可和行政規(guī)劃、行政處罰、行政監(jiān)管之間的關(guān)系，如果它們之間關(guān)系密切不宜分割，或者集中于行政審批局一個(gè)機(jī)構(gòu)行使會(huì)影響權(quán)力之間的制衡關(guān)系，那么就不宜集中。行政審批局模式的基本特征之一是審管分離，行政許可權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)貌似可以分離，實(shí)際緊密相聯(lián)，共同構(gòu)成了一個(gè)監(jiān)管鏈條。如果集中行政許可權(quán)可能會(huì)給行政許可的監(jiān)督管理帶來(lái)困難，有時(shí)甚至?xí)魅跣姓芾淼男埽敲聪嚓P(guān)事項(xiàng)的行政許可權(quán)集中行使就需要慎重考量。對(duì)需要原職能部門配合協(xié)調(diào)的審批事項(xiàng)，要明確行政審批局與原職能部門的職責(zé)分工，在事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)、權(quán)限劃分、職能銜接、爭(zhēng)議解決等問(wèn)題上加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)協(xié)同。對(duì)于一些專業(yè)性特別強(qiáng)的許可監(jiān)管事項(xiàng)，譬如環(huán)境領(lǐng)域的許可監(jiān)管、食品藥品領(lǐng)域的許可監(jiān)管等，行政審批局明顯缺乏專業(yè)監(jiān)管能力，也不具備相關(guān)的專業(yè)信息資源和專業(yè)技術(shù)。實(shí)踐中的行政審批監(jiān)管體制是行政審批局負(fù)責(zé)許可，監(jiān)督檢查仍由原部門實(shí)施。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》“誰(shuí)許可，誰(shuí)監(jiān)管”原則，一方面原管理部門應(yīng)適應(yīng)這種新情況，與行政審批局進(jìn)行有效對(duì)接；另一方面應(yīng)加強(qiáng)行政審批局的專業(yè)審批能力及監(jiān)管能力建設(shè)，使其最終承擔(dān)起管理、監(jiān)督、處罰等責(zé)任。

（四）整合治理層級(jí)關(guān)系。行政許可權(quán)限在縱向上分為不同層級(jí)，基層管理部門的許可事項(xiàng)數(shù)量少，相對(duì)簡(jiǎn)單，專業(yè)化程度亦不高，更易于實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)限的集中。較高層次（市級(jí)）的管理部門，許可事項(xiàng)復(fù)雜繁多，專業(yè)化程度較高，且許可事項(xiàng)差異較大，但部門協(xié)同、部門協(xié)調(diào)卻難以實(shí)現(xiàn)。山東的“一業(yè)一證”改革整合了行業(yè)主管部門、行業(yè)監(jiān)管部門、牽頭部門、協(xié)同部門等多個(gè)部門的多項(xiàng)審批、多項(xiàng)許可，這得益于山東2015年開始的相對(duì)集中審批改革，成立審批服務(wù)局，更好地解決部門協(xié)調(diào)的問(wèn)題。而有些地方雖然建立了統(tǒng)一行使集中許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)，但部門之間的協(xié)調(diào)有一定難度，可以考慮在相關(guān)性較高的領(lǐng)域?qū)嵭行姓S可權(quán)限的集中。市縣一級(jí)成立的行政審批局，在權(quán)力配置中存在層級(jí)缺失。我國(guó)的政府組織架構(gòu)是縱向?qū)蛹?jí)制和橫向職能制的二元矩陣結(jié)構(gòu)，由于在省級(jí)層面并沒(méi)有成立相應(yīng)的行政審批主管部門，沒(méi)有形成“職責(zé)同構(gòu)”的上下級(jí)體制，缺乏必要的工作溝通機(jī)制和渠道，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障全省審批改革的協(xié)同性，市縣行政審批部門遇到管理體制和具體業(yè)務(wù)問(wèn)題，亦無(wú)法請(qǐng)示、匯報(bào)。建議盡快在省級(jí)層面成立相應(yīng)的部門，主要職責(zé)是組織制定相關(guān)政策、提供專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、職權(quán)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、執(zhí)法協(xié)作、執(zhí)法保障等，并指導(dǎo)市縣行政審批部門開展工作，建立相應(yīng)的工作溝通機(jī)制，減少下級(jí)行政審批局的溝通成本，不以開展具體的審批事宜為要。同時(shí)，在同級(jí)政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置上，適當(dāng)提高行政審批局的行政級(jí)別，以略高于同級(jí)其他職能部門為宜。

注釋：

①《行政許可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。”

②《行政許可法》第26條規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)受理行統(tǒng)一政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理?！?/p>

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