“縣管校聘”何以實(shí)效

摘 要：“縣管校聘”作為解決區(qū)域教育資源不平衡的手段，在促進(jìn)鄉(xiāng)村教育發(fā)展的進(jìn)程中扮演著至關(guān)重要的角色。然而在一些地方的政策實(shí)施中卻事與愿違，為探求其原因與矯正策略開展了本次研究。研究以Z縣為例，基于帕特南的社會(huì)資本理論視角進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)“縣管校聘”在以Z縣為代表的部分地區(qū)失效的關(guān)鍵因素包括因社會(huì)資本缺乏而引致的主體間社會(huì)信任消解、互惠規(guī)范隱退、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中斷。為此，需從構(gòu)建有效的社會(huì)信任、健全的互惠規(guī)范、穩(wěn)固的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來增量社會(huì)資本，矯正“縣管校聘”政策的執(zhí)行失靈。

關(guān)鍵詞：縣管校聘；政策失效；社會(huì)資本；帕特南

中圖分類號(hào)：G434 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

“縣管校聘”政策是目前解決我國(guó)教育資源不平衡、師資失衡等問題的重要舉措。政策通過將“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，促進(jìn)縣域內(nèi)教師流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育資源的合理配置，以達(dá)到教育均衡的目的。這一教育政策首現(xiàn)于2014年，教育部等多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》，《意見》提出要強(qiáng)化縣（市）級(jí)教育師資的統(tǒng)一管理，推進(jìn)“縣管校聘”教育師資的管理體制改革。2015至2017年前后，教育部建立了多個(gè)“縣管校聘”改革示范區(qū)，各省、直轄市、自治區(qū)也紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施改革方案。從當(dāng)前實(shí)施情況看來，一些地區(qū)在“縣管校聘”改革上取得了較好成效，教育部建立的49個(gè)示范區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)也較為成熟，例如廣東、浙江等地。然而，該改革在全國(guó)范圍內(nèi)的落實(shí)情況不一，在個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了政策執(zhí)行偏差、失效現(xiàn)象[1]。這使得原本為了促進(jìn)教師流動(dòng)以達(dá)到師資均衡的政策在一些地區(qū)實(shí)施中反而出現(xiàn)了擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)師資差距的實(shí)踐偏離。

過去學(xué)術(shù)界主要圍繞“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的本質(zhì)反思、所面臨的困境以及實(shí)施情況開展討論。也有學(xué)者利用場(chǎng)域理論、史密斯模式考察教師交流輪崗政策的進(jìn)一步行動(dòng)空間，這些研究對(duì)于教師崗位流動(dòng)的“縣管校聘”政策的執(zhí)行提供了參考。然而，在前人研究上需要思考的是：面對(duì)當(dāng)前部分地區(qū)出現(xiàn)的“政策失效”，能否分析其原因？“縣管校聘”作為一項(xiàng)教育的公共政策，其存在的政策執(zhí)行困境能否從社會(huì)學(xué)視角獲得解釋？為了回答這一問題，本研究以Z縣為例，對(duì)“縣管校聘”政策在部分地區(qū)實(shí)施偏離以及執(zhí)行困境進(jìn)行調(diào)查分析，試圖揭示社會(huì)資本中的信任、規(guī)范以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)這一改革的影響，為該政策的執(zhí)行實(shí)施提供些許參考。

一、Z縣“縣管校聘”改革的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

Z縣位于H省西南部，是市屬“縣管校聘”改革試點(diǎn)區(qū)。2019年，為解決教師隊(duì)伍“整體性超編結(jié)構(gòu)性缺編”問題，Z縣教育局主動(dòng)向市深改辦請(qǐng)求進(jìn)行“縣管校聘”改革。隨后政府與教育局分別出臺(tái)了《Z縣教師“縣管校聘”管理改革實(shí)施方案》《Z縣“縣管校聘”管理改革教師競(jìng)聘實(shí)施方案》等方案。在對(duì)方案分析以及實(shí)際調(diào)查中我們得出了Z縣的具體實(shí)施主要分為三部分。第一，設(shè)定崗位。教育局對(duì)全縣學(xué)生、班級(jí)、教學(xué)點(diǎn)以及教師數(shù)量摸底排查，再依據(jù)教育部相關(guān)文件規(guī)定核定最終各學(xué)校應(yīng)有的實(shí)際崗位數(shù)量。第二，分級(jí)聘用。首先是校長(zhǎng)通過本人申請(qǐng)、資格審查、專家面試確定聘用后，再由校長(zhǎng)選任校務(wù)委員會(huì)，教師向校務(wù)委員會(huì)申請(qǐng)崗位。第三，縣域調(diào)整。學(xué)校內(nèi)進(jìn)行2-3輪聘用，最終“落聘”人員可參與其他學(xué)校應(yīng)聘。全縣統(tǒng)籌后仍然落聘教師則由教育局統(tǒng)一學(xué)習(xí)培訓(xùn)，合格后再次競(jìng)聘上崗。

自2019年至2022年6月，Z縣第一輪“縣管校聘”改革完成后，實(shí)現(xiàn)了113名教師的輪崗交流，有近40名教師從城鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)到鄉(xiāng)村等薄弱學(xué)校，其中有近10位骨干教師，6位校長(zhǎng)與副校長(zhǎng)從城區(qū)流動(dòng)到農(nóng)村任職。整體煥發(fā)教育活力，促進(jìn)了縣域師資的均衡發(fā)展?！翱h管校聘”在Z縣第一次實(shí)現(xiàn)了較大范圍的教師流動(dòng)，尤其是農(nóng)村學(xué)校新進(jìn)的專業(yè)教師激發(fā)了當(dāng)?shù)亟逃盍ΑＨ欢?，作為改革嘗試，Z縣仍然面臨著諸多問題。比較突出的是改革中教師整體處于較為被動(dòng)位，被政策推著走。從Z縣的流動(dòng)方案中看出，由于流動(dòng)教師多是原校“落聘”教師，例如縣示范學(xué)校落聘教師流動(dòng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀教師向縣示范校應(yīng)聘流動(dòng)。這使得表面的流動(dòng)實(shí)際可能產(chǎn)生了更大的師資失衡。在這一背景下，權(quán)力尋租的滋生以及流動(dòng)教師歸屬感較低等問題也較為顯著。

基于以上問題的梳理，如何面對(duì)政策執(zhí)行帶來的負(fù)效應(yīng)是當(dāng)前的重要命題?！翱h管校聘”政策執(zhí)行的本質(zhì)就是利益相關(guān)者在信任、平等、合作的基礎(chǔ)上形成合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，就教育資源分配上采取合理的共同行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化。這同社會(huì)資本理論具有較大的契合性。針對(duì)Z縣的“縣管校聘”當(dāng)前面臨的政策執(zhí)行問題，筆者嘗試從社會(huì)資本角度予以解構(gòu)。

二、社會(huì)資本的缺失：Z縣“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素

社會(huì)資本的概念首先由布迪厄提出，他認(rèn)為社會(huì)資本是指一個(gè)人有了一定持久的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)后，就等于擁有了實(shí)際或潛在的社會(huì)關(guān)系資源，個(gè)體便能從中獲得支持[2]?？茽柭鼜纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)要素的角度把社會(huì)資本定義為“個(gè)人擁有的社會(huì)結(jié)構(gòu)資源，存在于人際關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)中，為結(jié)構(gòu)中的個(gè)人提供便利”[3]。隨著研究的深入，關(guān)于社會(huì)資本的核心內(nèi)容逐漸向信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)三個(gè)方向收攏。尤其以帕特南的社會(huì)資本理論為主。他進(jìn)一步拓展了布迪厄與科爾曼關(guān)于社會(huì)資本的概念，在他看來，“社會(huì)資本”就是一種社會(huì)組織具有的特性，并且這種特性可以通過協(xié)作的方式來提高社會(huì)效率[4]。并且像常規(guī)資本一樣，一個(gè)擁有越多社會(huì)資本的人往往會(huì)積累得到更多的社會(huì)資本。國(guó)內(nèi)學(xué)者已將社會(huì)資本理論應(yīng)用到政策執(zhí)行領(lǐng)域，本研究中，Z縣的“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素則可從帕特南社會(huì)資本的社會(huì)信任、互惠規(guī)范、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三方面拆解。

（一）社會(huì)信任的消解

帕特南認(rèn)為，社會(huì)信任是社會(huì)資本的核心要素。即如果團(tuán)體中的成員失去了彼此的信任，那么社會(huì)資本的其他因素也就失去了作用。在Z縣的教育改革團(tuán)體中，政府、學(xué)校與教師兩兩之間以及團(tuán)體內(nèi)部的廣泛信賴是社會(huì)資本的核心?！翱h管校聘”政策執(zhí)行中各主體信任的缺失，使得三方的合作網(wǎng)絡(luò)無法形成，這種信任的消解主要表現(xiàn)于政府內(nèi)部的信任匱乏、作為流動(dòng)主體的教師與政府之間的不信任以及教師與學(xué)校管理者之間的信任缺乏。

在Z縣的問題中，政府內(nèi)部存在的信任鴻溝使得政策的執(zhí)行困難重重?！翱h管校聘”政策的執(zhí)行通常有兩種情況。第一種是自上而下的，由上級(jí)政府部門要求或者命令某區(qū)域作為試驗(yàn)區(qū)實(shí)施“縣管校聘”改革。第二種是自下而上的，即某地區(qū)主動(dòng)實(shí)施改革，再向上匯報(bào)。兩種執(zhí)行情況都可能存在政府內(nèi)部上下級(jí)對(duì)政策認(rèn)同度不同、理解偏差的現(xiàn)象。Z縣屬于后一種情況。在這一過程中，上級(jí)政府尤其是Z縣政府總體持觀望態(tài)度，即對(duì)改革表達(dá)支持但僅限于同意這一改革實(shí)施，無其他支持政策的批復(fù)。

“經(jīng)費(fèi)上的支持我們嘗試過，但我們理解上面的擔(dān)心，現(xiàn)在政府財(cái)政緊缺，我們的改革不是小事。其實(shí)同意了改革就是對(duì)我們的支持?！保ㄔLZ縣教育局Y科長(zhǎng)，2022年10月16日）

可以看出，由于政府系統(tǒng)內(nèi)部這種上下級(jí)關(guān)系之間的信任鴻溝，便可能出現(xiàn)象征性執(zhí)行、形式化執(zhí)行等問題。

Z縣教師作為“縣管校聘”的流動(dòng)主體，常?！笆苤朴凇闭?，教師與政府間的不信任程度與日俱增。在教育管理與治理中，教師逐漸淪為政策執(zhí)行的“工具”。

“現(xiàn)在每天都沒時(shí)間教書，我們常戲稱只有畜牧局不給我們老師安排任務(wù)。平時(shí)的各種防溺水、禁毒教育、普通話宣傳一次又一次。我們還要去巡河。不是說我們不愿意做這些教育，只是每次上面派下來的工作實(shí)在沒有考慮我們的本職工作?！保ㄔLZ縣X校G教師，2022年10月17日）

許多教師抱怨自己大部分時(shí)間在完成政府派發(fā)的任務(wù)，不能專心教學(xué)。行政壓力與外援任務(wù)、被政府部分抽調(diào)借用等情況都造成了教師角色的異化[5]。在這一背景下，教師與政府之間的信任關(guān)系越發(fā)緊張。

學(xué)校管理者是“縣管校聘”的主要執(zhí)行者，掌握著“校聘”的重要權(quán)力。在“縣管校聘”執(zhí)行失效的區(qū)域，學(xué)校管理者與教師之間不能建立良好的信任。長(zhǎng)期處于領(lǐng)導(dǎo)地位的學(xué)校管理者，存在“任人唯親”的現(xiàn)象。當(dāng)“校聘”的權(quán)利全部在學(xué)校管理者手上時(shí)，教師是否能被學(xué)校聘用全由學(xué)校管理者決定。在這樣的影響下，教師與學(xué)校管理層的對(duì)立情緒不斷加深，信任程度也逐漸降低。

（二）互惠規(guī)范的隱退

社會(huì)規(guī)范可以將“行動(dòng)的控制權(quán)從行動(dòng)者轉(zhuǎn)移到其他人手中”[6]，因此社會(huì)規(guī)范的增強(qiáng)可以降低交易成本，促進(jìn)合作。當(dāng)協(xié)議“嵌入”到更大的私人關(guān)系與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，信任就會(huì)產(chǎn)生，胡作非為就會(huì)被遏制。帕特南著重指出了“普遍化”相互性的重要性，即當(dāng)交換關(guān)系持續(xù)進(jìn)行時(shí)，在某一特定時(shí)刻，相互性未必會(huì)被回報(bào)，但人們會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)在己予人，將來人予己的期望。

在本研究中，主體之間“普遍化”規(guī)范的隱退主要有以下兩點(diǎn)。第一，教師利益共同體意識(shí)的缺乏?？h域內(nèi)教師在進(jìn)行流動(dòng)時(shí)，多從自我角度考慮，不愿意進(jìn)行互惠行為。即骨干教師不愿意主動(dòng)向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)。對(duì)于教師隊(duì)伍較有活力的年輕教師，大多會(huì)考慮自身婚姻等問題而對(duì)流動(dòng)產(chǎn)生抵觸。對(duì)于已婚教師也會(huì)顧及孩子上學(xué)、照顧家庭等原因而拒絕流動(dòng)。因?yàn)樽鞒隽飨蚱h(yuǎn)地區(qū)決定之后的“報(bào)酬”并不可見，在這種背景下，教師拒絕流動(dòng)的意愿足以體現(xiàn)這一“普遍化”規(guī)范的隱退。第二，管理者的“學(xué)校本位”思想固化。學(xué)校管理者從學(xué)校自身的發(fā)展出發(fā)，留住、吸納優(yōu)質(zhì)教師是其首要考慮的。因而在“縣管校聘”的流動(dòng)中，城鎮(zhèn)學(xué)校一方面希望從農(nóng)村學(xué)校中“提拔”更優(yōu)秀的教師，另一方面也不希望自身學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師的流失。在這一情況下，學(xué)校與教師內(nèi)部皆出現(xiàn)“普遍化”規(guī)范的隱退。

此外，正式制度規(guī)范的約束不足也是“縣管校聘”政策失靈一重要因素。規(guī)范又分正式制度的規(guī)范與非正式制度的規(guī)范，在縣域小范圍內(nèi)，非正式制度的規(guī)范更能發(fā)揮作用，但正式規(guī)范的作用也不容小覷。Z縣“縣管校聘”政策本身在規(guī)范上也存在界定模糊問題。第一，教師流動(dòng)后的政策跟進(jìn)不完善。大部分“縣管校聘”政策都設(shè)置合理的流動(dòng)保障機(jī)制。例如，在“校聘”中被“淘汰”的教師應(yīng)如何妥善安置，成功流動(dòng)的教師又該進(jìn)一步有何措施都沒有在政策中給予明確有效的規(guī)定。對(duì)于有家庭、子女的教師流動(dòng)后有哪些物質(zhì)保障也沒有具體規(guī)定。第二，“縣管校聘”政策模糊化。當(dāng)前國(guó)家層面尚未出臺(tái)專門的、系統(tǒng)性政策，這弱化了“縣管校聘”改革在基層落實(shí)的合法性。目前看來，地方上的“縣管校聘”政策有許多模糊的條例，執(zhí)行過程中也同時(shí)存在模糊性。總之，“縣管校聘”制度實(shí)施中，各方主體間的規(guī)范性缺失也導(dǎo)致了政策執(zhí)行背后的約束力降低，致使一些地區(qū)的政策實(shí)施主體在實(shí)施過程中產(chǎn)生了象征性執(zhí)行、被迫選擇性執(zhí)行等行為，最終造成了政策的失效。

（三）關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中斷

本研究中，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既涉及政府、學(xué)校管理者、教師的縱向網(wǎng)絡(luò)，也包括各主體間的橫向網(wǎng)絡(luò)。橫向網(wǎng)絡(luò)的中斷主要體現(xiàn)在政府部門的橫向網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系不緊密、教師間的橫向網(wǎng)絡(luò)弱化兩方面。

有研究發(fā)現(xiàn)，在各政府部門，“縣管校聘”的主要政府部門往往是當(dāng)?shù)匦姓M織結(jié)構(gòu)中權(quán)力最小的，處于橫向網(wǎng)絡(luò)的邊緣。在政策執(zhí)行時(shí)，相關(guān)部門的協(xié)調(diào)難度大、各自為政，政府部門的橫向網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)中斷現(xiàn)象。在Z縣改革中，也存在這一現(xiàn)象。

依據(jù)帕特南的社會(huì)資本理論，一個(gè)共同體中，類似俱樂部、由合作社構(gòu)成的市民參加的社交網(wǎng)越是緊密，在這個(gè)社交網(wǎng)里，市民就更有機(jī)會(huì)為公共的福利而相互協(xié)作[7]。在本研究中，若教師群體中有密集的公共參與網(wǎng)絡(luò)，他們則會(huì)更愿意為了促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育質(zhì)量的共同提升而進(jìn)行合作。然而，當(dāng)前教師間的橫向網(wǎng)絡(luò)弱化嚴(yán)重。

“十年前我們的學(xué)校籃球隊(duì)會(huì)定期去縣域內(nèi)其他學(xué)校打聯(lián)誼賽，但近幾年來這種活動(dòng)幾乎沒有了，學(xué)校間的活動(dòng)消失了，籃球隊(duì)也沒有了”。（訪Z縣S教師，2022年10月17日）

在帕特南研究中，通過美國(guó)的組織數(shù)量的變化發(fā)現(xiàn)了美國(guó)社區(qū)的衰落與復(fù)興，雖然組織不是全部的社會(huì)資本，但仍然可以體現(xiàn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的情況。由此我們可以看出，縣域內(nèi)教師組織的減少體現(xiàn)著其社會(huì)資本中橫向網(wǎng)絡(luò)的中斷。

三、增量社會(huì)資本：Z縣“縣管校聘”政策有效的回歸路徑

通過以上研究，不難發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本的培育與增量是將“縣管校聘”政策得到目標(biāo)效果的關(guān)鍵路徑，也是在促進(jìn)政策實(shí)施過程中值得深入研究的問題。為此，應(yīng)該從信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)三個(gè)層面對(duì)“縣管校聘”政策實(shí)施進(jìn)行矯正中。

（一）有效的社會(huì)信任：“縣管校聘”政策實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力

帕特南的“單薄信任”與“深厚信任”是兩種不同的社會(huì)性信賴。單薄信任是一種隱藏在一種公共社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和互惠期望背景下的個(gè)人關(guān)系，亦為一種對(duì)“概念的他人”的信賴；深厚信任是建立在強(qiáng)大而頻繁的、根植于更廣闊的網(wǎng)絡(luò)上的人際聯(lián)系，也就是所謂的“私人化”的信任感。例如，在縣域內(nèi)通過培訓(xùn)、活動(dòng)認(rèn)識(shí)其他學(xué)校的教師屬于單薄信任。同在一個(gè)學(xué)校，與自己共事多年，甚至形成了合作默契的老師則是深厚信任。帕特南十分倡導(dǎo)單薄信任，認(rèn)為單薄信任要比深厚信任更有用。這是因?yàn)樗軐⑿湃蔚陌霃綌U(kuò)展到了熟人圈子之外。因此，構(gòu)建有效的社會(huì)信任，重塑政府、教師、學(xué)校管理者的信任可以從單薄信任的構(gòu)建入手。

給予教育主管部門足夠的自主權(quán)利能為社會(huì)信任提高搭建平臺(tái)。信任需要建立在平等的基礎(chǔ)上，教育主管部門在政府各部門中權(quán)力邊緣化并不利于政府內(nèi)部的信任建立。要想“縣管校聘”政策能發(fā)揮有效作用，需要關(guān)注的是信任半徑的范圍，讓“縣管校聘”政策在政府內(nèi)部的信任半徑內(nèi)制定與實(shí)施，這樣便能使得政策有效。提高教育主管部門的話語權(quán)，可以使得各政府部門平等溝通，建構(gòu)政府內(nèi)部單薄的信任，擴(kuò)大有效的信任半徑。

社會(huì)地位能直接影響信任水平，社會(huì)地位越高的人在社會(huì)交往中越能建立信任，也就是能夠承擔(dān)對(duì)方失信行為所蒙受的損失[8]。因而，提高教師的社會(huì)地位可以為教師的單薄信任建立提供基礎(chǔ)。社會(huì)地位的提高離不開教師的各項(xiàng)保障，包括補(bǔ)償性的政策傾斜，執(zhí)行《新時(shí)代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計(jì)劃》，將《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》等文件落實(shí)到地，通過提高生活待遇、完善榮譽(yù)制度，來整體提高教師的社會(huì)地位，從而增強(qiáng)教師的信任水平。具體做法包括將各類榮譽(yù)表彰、人才項(xiàng)目、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)向鄉(xiāng)村教師傾斜。

根據(jù)教育公共性界定，“縣管校聘”所調(diào)配的是一種教師提供的專業(yè)服務(wù)。因此不能片面地將教師視為需要調(diào)配的物化的“資源”，而要看到教師的“能動(dòng)性”與“激發(fā)性”。因此，政府在政策制定、學(xué)校規(guī)劃等方面應(yīng)秉持積極開放的態(tài)度，讓教師參與其中，使學(xué)校、縣域內(nèi)形成良好的工作氛圍。尤其在事關(guān)教師利益的大事上，更應(yīng)讓教師參與到“縣管校聘”政策制定與討論中去。通過激發(fā)教師的能動(dòng)性，參與到政策決策中形成單薄的信任，從而建立社會(huì)資本所涉主體之間的良好信任半徑。

（二）健全的互惠規(guī)范：“縣管校聘”政策實(shí)施的制度保障

在帕特南看來，增強(qiáng)社會(huì)規(guī)范可以產(chǎn)生社會(huì)信任，從而增量社會(huì)資本。同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)“普遍化”互惠規(guī)范是一種高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本。如果這個(gè)群體能夠遵循這一規(guī)范，那便可以更有效地約束投機(jī)，解決集體行動(dòng)的問題。因此，健全互惠規(guī)范是完善“縣管校聘”政策實(shí)施制度的保障路徑，這包括正式制度的規(guī)范與非正式制度的“普遍化”互惠規(guī)范。

第一，培育利益共同體意識(shí)，促進(jìn)“普遍化”互惠規(guī)范形成。這種共同體意識(shí)的樹立需要學(xué)校、教師、政府的共同協(xié)作。政府應(yīng)努力構(gòu)建開放校園，打破學(xué)校的圍墻，讓鄉(xiāng)村學(xué)校與鄉(xiāng)村發(fā)生關(guān)聯(lián)。即利用鄉(xiāng)村教育來發(fā)展鄉(xiāng)村，也將鄉(xiāng)村的資源引入到鄉(xiāng)村教育中來，為鄉(xiāng)村教師與鄉(xiāng)村形成互惠規(guī)范提供條件。構(gòu)建學(xué)校、教師、鄉(xiāng)村、政府“普遍化”的社會(huì)規(guī)范。同時(shí)，也可通過校長(zhǎng)、教師培訓(xùn)與宣傳培育利益共同體意識(shí)。針對(duì)學(xué)校校長(zhǎng)，應(yīng)剔除學(xué)校本位觀，樹立大局意識(shí)，使其著眼于區(qū)域的整體發(fā)展。對(duì)于教師，則可通過專業(yè)交流、教師培訓(xùn)使其具有全局的教育發(fā)展觀，讓每一位成員都愿意為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的成員作出當(dāng)下“沒有報(bào)酬”的互惠行動(dòng)。

第二，完善“縣管校聘”政策體系，建立正式制度的規(guī)范。史密斯模型指出，該項(xiàng)政策能否有效執(zhí)行的前提是政策本身是否科學(xué)、明確、清晰。因此，國(guó)家應(yīng)加快出臺(tái)有關(guān)“縣管校聘”的專項(xiàng)文件。目前，已有12省份進(jìn)行了改革嘗試，出臺(tái)了地方性的政策，國(guó)家可進(jìn)行實(shí)地考察后總結(jié)問題與經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，還應(yīng)完善相關(guān)配套保障機(jī)制，健全相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制等。在獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制上，可依據(jù)教育公平的補(bǔ)償性原則，讓各種獎(jiǎng)勵(lì)流向偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師。也可依據(jù)學(xué)校的偏遠(yuǎn)程度，階梯式增補(bǔ)農(nóng)村工作補(bǔ)貼。繼續(xù)加大偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校的環(huán)境建設(shè)，改善教職工居住環(huán)境，基于醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的物質(zhì)支持。在監(jiān)督機(jī)制上，可設(shè)立“縣管校聘”專門督查小組，賦予其監(jiān)督、調(diào)查、問責(zé)的權(quán)利。也可利用數(shù)字技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，構(gòu)建全方位的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，防止學(xué)校管理者“任人唯親”的現(xiàn)象發(fā)生。在考核評(píng)價(jià)機(jī)制上，應(yīng)對(duì)流動(dòng)的教師進(jìn)行多元化的評(píng)價(jià)考核，采用定性與量化結(jié)合的評(píng)價(jià)結(jié)方式。不僅評(píng)價(jià)其本人素質(zhì)，還應(yīng)評(píng)價(jià)其流動(dòng)后的交流成效，包括學(xué)生的發(fā)展、輻射帶動(dòng)交流學(xué)校教師的成效等內(nèi)容。

（三）穩(wěn)固的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：“縣管校聘”政策實(shí)施的組織效用

在帕特南看來，在橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，把地位相同者聯(lián)結(jié)起來愈加能在被社會(huì)金融資本滲透的民眾日常生活中發(fā)揮作用。對(duì)此，他主張，垂直的網(wǎng)絡(luò)無論多么聯(lián)系緊密都無法維系社會(huì)信任與合作。因?yàn)橄聦贋榱嗣馐軇兿鞫鴮?duì)上級(jí)保留匯報(bào)一定的信息，并且也不太可能向上級(jí)實(shí)施那些支撐互惠規(guī)范的懲罰手段，所以這種關(guān)系是無法維系社會(huì)信任的。鑒于此，我們應(yīng)積極拓寬主體間的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“縣管校聘”政策實(shí)施的效用路徑。

第一，促進(jìn)各類交流活動(dòng)，重接教師的橫向關(guān)系。帕特南認(rèn)為，公民共同體的公民身份首先是由積極參與公共事務(wù)來標(biāo)示的。因此，鄉(xiāng)村教師首先應(yīng)積極參與到鄉(xiāng)村的公共事務(wù)中，在鄉(xiāng)村中承擔(dān)知識(shí)的傳播者角色，政府也可讓鄉(xiāng)村教師積極地參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中去。由以上研究可知，組織是穩(wěn)固橫向關(guān)系的重要依托。因此，利用體育、文娛活動(dòng)加強(qiáng)教師之間的交流。通過組建教師籃球隊(duì)、縣教師書法協(xié)會(huì)等正式組織，促進(jìn)教師重建橫向關(guān)系。最后，也可依托互聯(lián)網(wǎng)，建立網(wǎng)上的橫向關(guān)系。通過線上教師論壇、教育聯(lián)盟等組織，為“橫向關(guān)系”提供一個(gè)更開放的平臺(tái)。

第二，構(gòu)建良性互動(dòng)體系，加強(qiáng)政府的橫向關(guān)系。政府內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建一個(gè)有效的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，合理劃分權(quán)責(zé)、明確責(zé)任分工的同時(shí)還要加強(qiáng)部門合作。從縣級(jí)其他政府到教育局再到學(xué)校，應(yīng)建立有效的府際網(wǎng)絡(luò)?！翱h管校聘”改變了原來的教師管理體系，涉及面廣，涉及多部門、多主體，應(yīng)在縣黨委的領(lǐng)頭下，形成一個(gè)“縣管校聘”專門領(lǐng)導(dǎo)小組，小組中應(yīng)有多參與部門，創(chuàng)建良好的“縣管校聘”互動(dòng)交流體系。更重要的是，帕特南將是否平等作為“垂直關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)與“橫向關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)的本質(zhì)區(qū)別。因此，各部門成員之間要以平等的地位與身份溝通意見，通過平等對(duì)話來達(dá)成共識(shí)，建立良好的“橫向關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)。

四、結(jié)語

本研究以Z縣為例，從帕特南社會(huì)資本理論視角解釋了以Z縣為代表的部分地區(qū)“縣管校聘”執(zhí)行失效的原因主要包括社會(huì)資本中信任缺失、互惠規(guī)范隱退以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中斷，并提出了增量這些社會(huì)資本來矯正政策失靈的具體舉措。不得不提的是，帕特南認(rèn)為公共參與、信任與誠(chéng)實(shí)、互惠這四者之間的因果關(guān)系十分復(fù)雜，公民參與與社會(huì)信任又是相互強(qiáng)化的。因此我們不可將這幾個(gè)方面單獨(dú)拆開，也不可能專門增強(qiáng)其中的某一方面，而是系統(tǒng)地增加社會(huì)資本這一整體。另外，社會(huì)資本是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念來解釋人的社會(huì)行為與社會(huì)關(guān)系，其理論本身雖有很強(qiáng)的解釋力，也仍有其自身所無法克服的困境。因此，未來研究者可以通過豐富研究框架，更進(jìn)一步研究“縣管校聘”政策的長(zhǎng)效推進(jìn)機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：邢西深）