基層食品安全監(jiān)管柔性執(zhí)法的實踐探索

食品、藥品、重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品、特種設(shè)備合稱“三品一特”，其安全監(jiān)管是市場監(jiān)管部門最重要的職責(zé)。排在首位的食品安全，與人們的生活息息相關(guān)。食品行業(yè)屬于一個比較特殊的行業(yè)，其經(jīng)營主體以小微主體占絕大多數(shù)，在日常監(jiān)管中，尤其在基層執(zhí)法過程中，須綜合考慮社會心態(tài)、公眾情緒、社會危害程度、當(dāng)事人承受能力等因素，要求監(jiān)管者以一種更靈活的方式執(zhí)法。

一、柔性執(zhí)法考驗執(zhí)法智慧

市場監(jiān)管是為了維護(hù)社會公平正義。這決定了相關(guān)部門在執(zhí)法過程中需充分考量社會效用和公平正義。對違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，不僅可以起到震懾作用，防止違法行為的擴(kuò)散，還能保護(hù)消費(fèi)者利益，保障市場秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，在食品行業(yè)，多數(shù)中小食品經(jīng)營者屬于弱勢群體，他們文化程度相對較低，法律意識相對淡薄。在基層食品安全監(jiān)管中，推動柔性執(zhí)法既是現(xiàn)實考量，也是管理智慧。相關(guān)部門給予合理尺度內(nèi)的容錯空間，既能傳遞法治的溫度，也能取得更好的治理效果。

不過，柔性執(zhí)法對執(zhí)法者的能力水平提出了更高要求。它要求執(zhí)法者在把握執(zhí)法尺度和傳遞法治溫度中找到最佳結(jié)合點(diǎn)，既不是簡單妥協(xié)、被動地放松監(jiān)管，也不是寬松執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，而是要求執(zhí)法者既要維護(hù)法治權(quán)威，又要張弛有度。

基層食品安全監(jiān)管推動柔性執(zhí)法，可能存在權(quán)力尋租的廉政風(fēng)險隱患。在執(zhí)法“彈性空間”變大的情況下，切實壓縮權(quán)力尋租空間，把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法落到實處，是需要解決的問題。

二、柔性執(zhí)法規(guī)范化的制度探索

（一）基層執(zhí)法融合情理法理的制度依據(jù)

四張清單，是指輕微違法行為不予處罰清單、從輕處罰清單、減輕處罰清單和少用慎用行政強(qiáng)制措施清單。2021年8月至2022年11月，江西省市場監(jiān)管局通過不斷細(xì)化適用條件，梳理出市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰事項118項、從輕處罰事項25項、減輕處罰事項10項、少用慎用行政強(qiáng)制措施事項25項，這些事項為基層柔性執(zhí)法實踐提供了重要依據(jù)。事實上，《中華人民共和國食品安全法》雖被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”食安法，但在基層監(jiān)管實踐中因其設(shè)定的高起罰點(diǎn)削弱了基層處罰的自主性。例如，陜西省榆林市發(fā)生的“芹菜案”，當(dāng)事人因不合格芹菜而被罰款5萬元，引發(fā)巨大爭議，就是這類問題的典型。四張清單制度，是相關(guān)部門通過實行小過錯及時改、不處罰或從輕減輕處罰的柔性執(zhí)法方式，為經(jīng)營者輕裝前行吃下定心丸。對于基層執(zhí)法人員來說，它簡潔明了、操作性強(qiáng)，具體情況對應(yīng)方法一目了然，有效遏制了執(zhí)法人員尋租的可能。

（二）細(xì)化量化行政處罰的裁量幅度考量因素

近年來，江西省市場監(jiān)督管理局陸續(xù)推出了市場監(jiān)督管理行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則、參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公布。這些規(guī)定為基層執(zhí)法人員辦理同類案件提供了重要參考，從制度上防止出現(xiàn)畸輕、畸重的問題。之前，基層執(zhí)法中缺少自由裁量基準(zhǔn)，同類案件執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，同案不同罰問題時有發(fā)生，執(zhí)法“彈性空間”較大，也存在權(quán)力尋租隱患。自由裁量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的公布與實施，讓處罰幅度細(xì)化、透明化，將柔性執(zhí)法限定在必要范圍內(nèi)，確保行政管理手段與目的匹配。如今，我們在基層執(zhí)法過程中，面對當(dāng)事人對處罰金額存在疑議時，會在線搜索出裁量標(biāo)準(zhǔn)，對照當(dāng)事人的違法事實詳細(xì)予以解釋，基本都能獲得當(dāng)事人的理解和認(rèn)可。

（三）提升基層柔性執(zhí)法工作的規(guī)范化水平

行政執(zhí)法“三項制度”，是指行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程和結(jié)果，讓執(zhí)法工作接受全社會的監(jiān)督，是有效提升執(zhí)法水平的重要制度安排。《江西省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》規(guī)定“對公民處以3000元以上、對法人或者其他組織處以2萬元以上的罰款或者沒收的”，屬于重大行政執(zhí)法決定?！督魇∈袌霰O(jiān)督管理局關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實施細(xì)則》第四項——全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度指出：“市場監(jiān)管部門作出重大執(zhí)法決定前，必須嚴(yán)格進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定?！?/p>

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行“三項制度”的指導(dǎo)意見》提出，針對基層存在的法制審核專業(yè)人員數(shù)量不足、分布不均等問題，探索建立健全本系統(tǒng)內(nèi)法律顧問、公職律師統(tǒng)籌調(diào)用機(jī)制，實現(xiàn)法律專業(yè)人才資源共享。這不僅給基層執(zhí)法上了一道“緊箍咒”，也讓基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的規(guī)范化水平顯著提高：案件事實是否清楚、證據(jù)是否合法充分、法律條款適用是否準(zhǔn)確、裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)、執(zhí)法程序是否規(guī)范等都需經(jīng)過嚴(yán)格、專業(yè)的法制審核，確認(rèn)無誤，再經(jīng)過上會集體討論，一致通過后才能作出處罰決定。

重大執(zhí)法決定法制審核制度是通過互相監(jiān)督的查審分離模式，可以從源頭上規(guī)范行政執(zhí)法行為，確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的每一項重大執(zhí)法決定都合法適當(dāng)，盡可能避免了不規(guī)范執(zhí)法可能造成的不良社會影響及社會風(fēng)險。

另外，信用修復(fù)制度、典型案例公示制度，常態(tài)化開展案卷評查、重大決定集體討論制度等等也為基層柔性執(zhí)法提供了一些列的制度保障，在基層執(zhí)法實踐過程中均有不錯的效果。

結(jié)語

給予合理尺度的容錯空間，教育人們主動對失范行為糾偏改過，基層食品安全監(jiān)管柔性執(zhí)法背后，是相關(guān)部門執(zhí)法理念和方式的轉(zhuǎn)變，傳遞了法治的溫度。如何把握審慎監(jiān)管與柔性執(zhí)法的尺度，如何有效尋求放與管的平衡，都考驗著執(zhí)法者的智慧。在基層監(jiān)管實踐中，相關(guān)部門只有不斷明確監(jiān)管規(guī)則、規(guī)范執(zhí)法程序，完善執(zhí)法機(jī)制，主動接受社會監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才能讓良法轉(zhuǎn)化為實實在在的善治，滿足人們對規(guī)范行政執(zhí)法的新期待與新要求。