20世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的體制變遷

【摘 要】中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在改革開放后的變遷通常為學(xué)界概括成“社會(huì)福利社會(huì)化”的過(guò)程，這一說(shuō)法遮蔽了20世紀(jì)80年代改革的諸多面向。面對(duì)日趨嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，民政部先后在北京的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)嵤┕芾眢w制改革與運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，前者主要針對(duì)國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)弊端，試圖在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)提高職工效率和機(jī)構(gòu)創(chuàng)收能力來(lái)消化日增的社會(huì)養(yǎng)老需求；后者則從國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的體制外部尋求新的增長(zhǎng)點(diǎn)，進(jìn)而在根本上推動(dòng)了其性質(zhì)的多元化變革。兩者之間的本質(zhì)區(qū)別說(shuō)明，“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革思路是一個(gè)根基于實(shí)踐、逐漸形成的歷史過(guò)程，而不是從一開始就明確的、貫穿改革全過(guò)程的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】改革開放；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；社會(huì)福利社會(huì)化；北京地區(qū)

【中圖分類號(hào)】D232 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】2096-6644（2024）04-0069-11

20世紀(jì)80年代初，中國(guó)的改革開放起步伊始，社會(huì)各領(lǐng)域都開始著手實(shí)施相應(yīng)的政策以適應(yīng)時(shí)代的變化，社會(huì)福利領(lǐng)域也不例外。為“探索構(gòu)建獨(dú)立于企事業(yè)單位、集體的社會(huì)保障體系”，民政部在20世紀(jì)80年代出臺(tái)了一系列措施，大刀闊斧地改革舊有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老體制，以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)養(yǎng)老需求。在這些改革措施中，“社會(huì)福利社會(huì)化”是最為研究者強(qiáng)調(diào)的思路。所謂的“社會(huì)福利社會(huì)化”，政府并未給予明確的定義。在1984年的全國(guó)城市社會(huì)福利事業(yè)單位整頓經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，民政部首次明確提出“社會(huì)福利社會(huì)辦”，意指社會(huì)福利事業(yè)由國(guó)家包辦向國(guó)家、集體、個(gè)人一起辦轉(zhuǎn)變。時(shí)任民政部部長(zhǎng)崔乃夫則在1992年用通俗的語(yǔ)言解釋了這一政策：“許多原來(lái)由政府承擔(dān)的服務(wù)工作將由社會(huì)來(lái)承擔(dān)。這些服務(wù)工作的一部分，將通過(guò)服務(wù)商品化的途徑去解決，還有相當(dāng)一部分，要通過(guò)組織群眾性的社會(huì)化服務(wù)去解決?！?2000年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的通知》，標(biāo)志著這一政策在全國(guó)快速推進(jìn)。

事實(shí)上，關(guān)于“社會(huì)福利社會(huì)化”，學(xué)界已經(jīng)有了相當(dāng)深入的研究。然而，對(duì)這一政策及其實(shí)施過(guò)程的過(guò)分關(guān)注或許掩蓋了20世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域改革的復(fù)雜面向，以至于在部分學(xué)者的著述中，中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的改革被化約為從一開始就以“社會(huì)福利社會(huì)化”為目標(biāo)的簡(jiǎn)單過(guò)程。例如，有學(xué)者認(rèn)為“50年代末到80年代中期是社會(huì)福利事業(yè)迅速發(fā)展的時(shí)期，但在體制上完全恪守新中國(guó)成立初期形成的制度模式，只是在數(shù)量方面有了很大的改變，使得這一制度的基礎(chǔ)更加雄厚了”。而1986年至今的社會(huì)福利事業(yè)，則可“謂之為社會(huì)福利社會(huì)化的過(guò)程”。同樣，在新近出版的一些教材中，也可發(fā)現(xiàn)類似的表達(dá)。如有專著將1978—2002年看作是中國(guó)社會(huì)保障制度的一個(gè)階段，認(rèn)為這一時(shí)期“社會(huì)福利開始向社區(qū)化、社會(huì)化的方向轉(zhuǎn)變，實(shí)行‘小政府、大社會(huì)’的社會(huì)管理模式”。在筆者看來(lái)，這樣的表述固然呈現(xiàn)了中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老制度的改革趨勢(shì)，卻也在一定程度上簡(jiǎn)化了政策由“實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)”的過(guò)程，進(jìn)而消解了改革在具體歷史進(jìn)程中的復(fù)雜和困難程度。

作為中國(guó)老齡人口最多的城市之一，北京地區(qū)在改革開放初期就面臨著嚴(yán)峻的社會(huì)養(yǎng)老壓力。因此，有關(guān)部門較早便著手進(jìn)行機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的改革。選擇北京地區(qū)作為研究的“個(gè)案區(qū)域”，既能夠較為完整地揭示出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域改革的全過(guò)程，也能呈現(xiàn)政策的在地化實(shí)踐。有鑒于此，本文聚焦20世紀(jì)80年代，回顧這一時(shí)期民政部出臺(tái)的宏觀政策與北京地區(qū)基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策推行情況，并試圖呈現(xiàn)為“社會(huì)福利社會(huì)化”所遮蔽的部分改革措施與復(fù)雜的歷史過(guò)程。

一、改革前史：國(guó)家包辦型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老制度的起源、發(fā)展及其困境

新中國(guó)成立之初，面對(duì)百?gòu)U待興的局面，中共亟需建立起一套社會(huì)救濟(jì)福利制度以穩(wěn)定混亂的社會(huì)秩序。制度的構(gòu)想并不困難，中共有豐富的思想與實(shí)踐資源能夠加以借鑒。如馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中即提出，社會(huì)總產(chǎn)品并不是如拉薩爾主義者所言的“不折不扣”，而是需要進(jìn)行一些“在經(jīng)濟(jì)上是必要的”扣除，其中就包括“為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金”。列寧則提出“國(guó)家保險(xiǎn)”的主張，要求為包括年老者在內(nèi)的所有工人提供“國(guó)家保險(xiǎn)”的保障，并在必要情況下獲得國(guó)家救濟(jì)，這實(shí)際上與馬克思主義經(jīng)典理論中“為喪失勞動(dòng)能力者提供社會(huì)支持”的原則一脈相承?？梢姡隈R克思、列寧的觀點(diǎn)中，共產(chǎn)主義國(guó)家的社會(huì)福利雛形已初見端倪，它首先要求國(guó)家為社會(huì)的所有勞動(dòng)者建立一套社會(huì)福利制度，其資金則來(lái)自國(guó)家掌控的社會(huì)總產(chǎn)品中的部分扣除。

中共同樣強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的重要性。例如，毛澤東曾直言：“社會(huì)主義社會(huì)，不搞社會(huì)集體福利事業(yè)還成什么社會(huì)主義？”在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，他要求：“一切合作社有責(zé)任幫助鰥寡孤獨(dú)缺乏勞動(dòng)力的社員（應(yīng)當(dāng)吸收他們?nèi)肷纾┖碗m然有勞動(dòng)力但是生活上十分困難的社員，解決他們的困難”。全國(guó)人大則在法律上做出了相應(yīng)的制度規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力，生活無(wú)依靠的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才牛龅奖３?、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠?！笨梢?，在為喪失勞動(dòng)力者提供社會(huì)保障這一點(diǎn)上，新中國(guó)的制度實(shí)踐與馬恩經(jīng)典理論以及蘇聯(lián)“國(guó)家保險(xiǎn)”有一定程度的相似之處。

新中國(guó)成立初期的社會(huì)保障制度取材于馬克思主義經(jīng)典理論并遵循一個(gè)基本認(rèn)識(shí)：為喪失勞動(dòng)能力的社會(huì)成員提供國(guó)家支持。這種原則在新中國(guó)成立初期北京郊區(qū)的敬老院也有所體現(xiàn)，大興區(qū)黃村人民公社敬老院遵循“為那些無(wú)子女依靠的老年人，提供一個(gè)較好的生活場(chǎng)所”的指示精神，為入院老人“每人準(zhǔn)備了一套新棉衣，一套新被褥，新棉帽，新棉鞋，并且把涼炕全部改成了地爐炕”。而在飲食上則“經(jīng)常能吃到米飯、大米粥、窩頭、白薯、豆餡包、絲糕、葉團(tuán)子、年糕、熱湯面，有時(shí)還能吃到餃子、包子、炸油餅、軋合落等等。除搞好伙食以外，院內(nèi)還為老人們準(zhǔn)備有葉煙、茶葉末”。這份文件還收錄了老人出于感激之情而編唱的歌謠：

過(guò)去勞動(dòng)幾十年，饑餓痛苦伴身邊；如今實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，苦人入了敬老院；后顧之憂全忘掉，衣食住行有人管；感謝黨和毛主席，無(wú)微不至關(guān)心咱；這樣世道真罕見，但愿再活幾十年。

李鴻章的侄孫女李塵因同樣有過(guò)類似的經(jīng)歷：年過(guò)七十的她在住進(jìn)北京清河社會(huì)救濟(jì)院后，“一切都由人民政府‘包’了下來(lái)”，以至于幾十年后，李塵因還向記者感嘆：“如果不是遇到現(xiàn)在這樣的好年景兒，像我這樣無(wú)兒無(wú)女、無(wú)依無(wú)靠的人，早就死過(guò)幾回了！”除去意識(shí)形態(tài)的宣傳意味，上述史料實(shí)際上揭示了改革開放前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本特征：即由國(guó)家為缺少生存能力的“苦人”提供“衣食住行”的保障，掃除他們的“后顧之憂”。在本文中，筆者將這種由國(guó)家包辦且具有一定救濟(jì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式稱為“國(guó)家包辦型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”。

不可否認(rèn)的是，這種機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式在特定的歷史時(shí)期發(fā)揮了保障底層民眾生活、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的作用。然而，至20世紀(jì)70年代末，國(guó)家包辦型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遇到了重重困難，如基礎(chǔ)設(shè)施落后，無(wú)法滿足入院老人的基本需求。有關(guān)部門曾警告城市社會(huì)福利單位的危房問(wèn)題：“民政部門舉辦的城市社會(huì)福利事業(yè)單位和優(yōu)撫事業(yè)單位……的房屋，大部分是解放初期接收‘慈善’、宗教團(tuán)體的舊房、廟宇和祠堂，有少部分雖是解放后修建的，也是因陋就簡(jiǎn)，質(zhì)量很差。這些房屋因年久失修，破爛不堪，危房逐年增多，許多面臨倒塌危險(xiǎn)。有的地方已經(jīng)發(fā)生塌房壓死人的事故?！逼浯?，這一養(yǎng)老模式顯然已無(wú)法應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)養(yǎng)老需求。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，直到1979年，北京市仍只有2個(gè)社會(huì)福利院，年末在院人數(shù)合計(jì)853人（還需減去職工420人，因此實(shí)際上僅收養(yǎng)了433人）；農(nóng)村辦敬老院則有95個(gè)，年末合計(jì)收養(yǎng)老人僅有955人?？紤]到同年北京地區(qū)的60歲以上人口已達(dá)714993人，不難看出，隨著老齡人口日益增長(zhǎng)，國(guó)家包辦型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式已很難再對(duì)形勢(shì)做出有效回應(yīng)。用時(shí)任民政部副部長(zhǎng)章明的話說(shuō)：“形勢(shì)已把我們推到了非改革不可的地步了”。分岔路口就在前方，改革應(yīng)當(dāng)向何處前進(jìn)？從具體的歷史實(shí)踐來(lái)看，20世紀(jì)80年代的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域改革主要沿著管理體制改革與運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革兩個(gè)方向前進(jìn)。這一歷史進(jìn)程表明，對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，“社會(huì)福利社會(huì)化”并非從一開始便是正確且唯一的目標(biāo)。

二、挖掘內(nèi)部潛力：20世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的管理體制改革

現(xiàn)實(shí)中的改革在起步階段通常沒有明確的規(guī)劃書，也缺乏先驗(yàn)的方法路線。對(duì)于民政部來(lái)說(shuō)，面對(duì)嚴(yán)峻的社會(huì)養(yǎng)老形勢(shì)，首先需要考慮的問(wèn)題不是如何執(zhí)行在日后方成為主流的“社會(huì)福利社會(huì)化”方案，而是如何克服國(guó)家包辦型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的缺陷，激發(fā)現(xiàn)有的國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的活力。換句話說(shuō)，挖掘內(nèi)部潛力才是民政部在改革初期的首要思路。

民政部首先著眼于國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人事制度改革，其主要內(nèi)容包括實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和采用崗位責(zé)任制。針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被“管得過(guò)寬，統(tǒng)得過(guò)死，干部職工的積極性、創(chuàng)造性得不到發(fā)揮”的情況，民政部提出了旨在擴(kuò)大社會(huì)福利事業(yè)單位自主權(quán)的改革方針，由此，以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心思路的“院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”成為改革的重要一環(huán)。在1985年的全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議中，相關(guān)部門提出了院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的大體思路：“簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。民政廳局管方針、經(jīng)費(fèi)使用原則和任命院長(zhǎng)。要擴(kuò)大事業(yè)單位的自主權(quán)。經(jīng)過(guò)整頓的單位，要實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。院長(zhǎng)要有人權(quán)、財(cái)權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。院長(zhǎng)要接受群眾的監(jiān)督?！睍r(shí)任民政部副部長(zhǎng)張德江則提出：“院里的事就交給院長(zhǎng)去管，上級(jí)主管部門不要管那么多具體事，管得越多，問(wèn)題越多，越辦不好”。從兩份檔案的對(duì)比中也可以看出“院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”前后的變化。80年代初，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的五名工作人員全部都由鎮(zhèn)政府委派；而至90年代初，石景山區(qū)民政局在處理下屬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人事問(wèn)題時(shí)不再全權(quán)把關(guān)，而是“根據(jù)石景山區(qū)社會(huì)福利院院長(zhǎng)馬某某同志提名”聘任副院長(zhǎng)，可以看出，民政局除了繼續(xù)把持審批權(quán)外，已經(jīng)將部分職能下放至院長(zhǎng)，而不像80年代初那樣完全掌管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人事權(quán)。

如果說(shuō)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是為了克服上層“管得過(guò)多”的弊病，那么崗位責(zé)任制則是針對(duì)下層“管得過(guò)少”的缺陷而提出的。在改革開放前，“社會(huì)福利事業(yè)單位單純依靠國(guó)家撥款過(guò)日子，福利院吃國(guó)家‘大鍋飯’、職工吃福利院‘大鍋飯’?；ㄥX不少，但效益不高”。作為克服這一系列困難的對(duì)策，有關(guān)部門要求各地在“事業(yè)單位內(nèi)部采取承包服務(wù)”，“職、責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，把職工的獎(jiǎng)金、崗位津貼、工資同職工工作好壞掛起勾來(lái)，真正做到獎(jiǎng)勤罰懶，體現(xiàn)按勞分配原則，克服平均主義”?？梢?，民政部試圖通過(guò)將職工的工作表現(xiàn)與工資績(jī)效相結(jié)合的崗位責(zé)任制來(lái)克服工作人員積極性不高的弊病，進(jìn)而提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作效率。據(jù)北京市石景山區(qū)的匯報(bào)文件顯示，區(qū)幸福院在院中實(shí)行“任務(wù)明確”的“崗位責(zé)任制”，由此帶來(lái)的結(jié)果是，“全院老人隨著年齡的增長(zhǎng)和身體的變化，經(jīng)醫(yī)生鑒定，可隨時(shí)改變護(hù)理等級(jí)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐效果是好的，是可行的。一年來(lái)沒有發(fā)生一例責(zé)任事故”。另一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院則對(duì)“院長(zhǎng)、服務(wù)員都定崗定責(zé)、定獎(jiǎng)罰條例，各司其職，各負(fù)其責(zé)，每天二十四小時(shí)堅(jiān)持崗位服務(wù)”，“基本上做到管理系統(tǒng)化，規(guī)范化”。

除了人事制度，民政部進(jìn)一步改革了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政制度。正如上文所說(shuō)，社會(huì)福利事業(yè)的經(jīng)費(fèi)不足在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為困擾民政部的難題，這必然會(huì)影響到國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。對(duì)此，全國(guó)老齡委主任王照華深有同感，他曾在一個(gè)會(huì)議中談到保定市委書記給他的建議：“照華同志你得辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，你一見面就和人要錢要人，人家就怕你呀，你有了錢，有了實(shí)力，就有了老齡機(jī)構(gòu)的地位，也就有了人員”。如何解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題？民政部提出“事業(yè)經(jīng)費(fèi)包干”的原則，即在確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位與編制后，在完成工作任務(wù)的前提下，其事業(yè)經(jīng)費(fèi)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用，年終超支不補(bǔ)，結(jié)余留用。這種政策很快貫徹到基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。1987年，石景山區(qū)幸福院為尋求單位定性納編，向上級(jí)提出了“企業(yè)化管理”的設(shè)想：“采用事業(yè)單位、企業(yè)管理的方法實(shí)行事業(yè)費(fèi)包干制，即除基建、擴(kuò)建和大型設(shè)備購(gòu)置等大宗開支，另行申請(qǐng)并?？顚Ｓ猛猓载?fù)盈虧。同時(shí)采用職工退休基金自籌的辦法解決職工退休費(fèi)用，在以收養(yǎng)城鄉(xiāng)孤老為主業(yè)的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，逐步由消費(fèi)型向經(jīng)營(yíng)消費(fèi)型發(fā)展，以院養(yǎng)院?！倍诙旌蟮膮^(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)議上，幸福院就被定為“全民事業(yè)單位，實(shí)行集體管理，經(jīng)費(fèi)包干，自負(fù)盈虧的管理辦法，經(jīng)費(fèi)來(lái)源采取除社會(huì)孤老由民政事業(yè)費(fèi)支出外，其他企、事業(yè)退休孤老和自費(fèi)老人均是誰(shuí)送人誰(shuí)出錢的原則。這些費(fèi)用做為幸福院全年經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)開支（人員工資費(fèi)等）不需要國(guó)家另行撥款”?？梢钥闯觯腋Ｔ核岢龅摹捌髽I(yè)化管理”方案在很大程度上就是民政部“事業(yè)經(jīng)費(fèi)包干”政策的具象化，在區(qū)政府迅速批準(zhǔn)改革后，民政部關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政改革的措施落到了實(shí)處。

然而，將經(jīng)費(fèi)使用權(quán)下放到機(jī)構(gòu)后，問(wèn)題仍然存在，定額且少量的國(guó)家撥款無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，張德江曾談到這一困難并提出了解決辦法：“搞社會(huì)福利是要花錢的。國(guó)家和地方財(cái)政困難，事業(yè)費(fèi)不足，錢不夠用，怎么辦？福利事業(yè)單位也必須增加經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，學(xué)會(huì)聚財(cái)、用財(cái)之道。不能只靠事業(yè)費(fèi)吃飯，要想辦法挖掘潛力，開辟門路，搞點(diǎn)經(jīng)濟(jì)收入?！睆南嚓P(guān)史料來(lái)看，各地“搞點(diǎn)經(jīng)濟(jì)收入”的方法各不相同，主要是因地制宜地利用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有條件開展社會(huì)服務(wù)，賺取利潤(rùn)以維持機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)營(yíng)。如西城區(qū)的“頤壽園”敬老院原本“是一個(gè)年利潤(rùn)一萬(wàn)余元的小旅館”，在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下“利用四間客房辦敬老院，留下三間繼續(xù)辦旅館，六名工作人員既是‘頤壽園’的管理人員，又是小旅館的服務(wù)員。實(shí)行企園聯(lián)辦，以企養(yǎng)園，用小旅館的收入，支付養(yǎng)老院的日常費(fèi)用開支”。而房山石樓鄉(xiāng)敬老院則“建立多種經(jīng)營(yíng)基地，發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，走出了一條以副補(bǔ)院的新路子”，在“閑置不用的一塊院地上，辦起了養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、廢品收購(gòu)、小賣部、小吃店、菜園子小型多樣的多種經(jīng)營(yíng)基地”。另一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院則在院內(nèi)開辦了“一個(gè)綜合商店，一個(gè)小木器家具廠，一個(gè)小塑料廠，每年可獲純利兩萬(wàn)元”。應(yīng)該說(shuō)，上述形形色色的生財(cái)之道起到了一定的效果，如石樓鄉(xiāng)敬老院就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)“全部自給，不再由鄉(xiāng)政府撥款”。但同樣應(yīng)該看到的是，這些方法與90年代后社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存之道存在著本質(zhì)區(qū)別。后者利用政府撥款、床位費(fèi)、照料費(fèi)等收入來(lái)維持運(yùn)營(yíng)，政府在其中扮演了一個(gè)積極的支持者角色，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也能夠利用利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和再投資；而前者的經(jīng)營(yíng)范圍則已經(jīng)明顯超出社會(huì)福利的軌道，民政部鼓勵(lì)這種方式，背后的隱語(yǔ)就是希望減輕機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)。作為一種應(yīng)付經(jīng)費(fèi)短缺的權(quán)宜之計(jì)，上述生財(cái)之道并不以建立一個(gè)長(zhǎng)期高效運(yùn)行的福利體系作為目標(biāo)，而更像是短期的“生產(chǎn)自救”運(yùn)動(dòng)。

如果以2000年后的社會(huì)福利社會(huì)化政策作為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)對(duì)比20世紀(jì)80年代國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體制改革措施的話，可以發(fā)現(xiàn)兩者之間的承接關(guān)系并不密切。不可否認(rèn)的是，諸如“自負(fù)盈虧”等基本原則在日后成為“社會(huì)福利社會(huì)化”的內(nèi)在要求。但從另一方面來(lái)看，80年代的某些改革措施——如院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)行和通過(guò)開辦按摩診所、花圃等來(lái)增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入等——卻無(wú)法簡(jiǎn)單地用“社會(huì)福利社會(huì)化”來(lái)加以概括。這說(shuō)明，在所謂的“社會(huì)福利社會(huì)化的過(guò)程”之外，還存在另一條主線，即針對(duì)國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理體制改革。

三、謀求外部發(fā)展：20世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革

20世紀(jì)70年代以來(lái)，受福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退等因素影響，新自由主義開始取代凱恩斯主義成為各國(guó)指導(dǎo)福利政策的主要思想，由此帶來(lái)了“全球范圍內(nèi)的一個(gè)明顯的政策取向”變動(dòng)，即“滿足社會(huì)保障需求的責(zé)任主體由政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移”。對(duì)于初開國(guó)門的中國(guó)來(lái)說(shuō)，世界福利政策變動(dòng)勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)福利政策的改革方向產(chǎn)生一定的影響，其具體表現(xiàn)就是對(duì)國(guó)家包攬一切的福利政策模式進(jìn)行反思，并有意識(shí)地將國(guó)家退出后的福利“真空地帶”讓渡給社會(huì)、市場(chǎng)與家庭，逐步打造“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)福利模式。對(duì)此，民政部有著相當(dāng)清醒的認(rèn)知，正如一位官員所說(shuō)：老齡問(wèn)題“完全靠民政部門舉辦福利院來(lái)解決，顯然是不可能的，民政部門一家是包不下來(lái)的。因此，孤老殘幼的安置工作主要是面向社會(huì)，采取多樣化、多層次、多渠道的辦法來(lái)解決”。同時(shí)，在經(jīng)歷了“經(jīng)費(fèi)包干”“院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和“崗位責(zé)任制”等管理體制改革后，國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革紅利已基本挖掘完畢。面對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，民政部很難再依靠盤活存量來(lái)滿足社會(huì)養(yǎng)老需求，而更多地只能在尋求增量上找出路。由此，民政部開始在國(guó)有體制外尋求突破，即通過(guò)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革來(lái)應(yīng)對(duì)形勢(shì)的變化。

從民政部的相關(guān)文件和基層的具體實(shí)踐來(lái)看，針對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革主要從兩個(gè)方向展開，分別是解除對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主辦者的條件限制和解除對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住人的條件限制，這兩者顯然都是針對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的弊病而提出的。

如前所述，在國(guó)家包辦型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老制度模式下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主辦者只能是國(guó)家。但這種福利體制既無(wú)法應(yīng)對(duì)迅速增長(zhǎng)的社會(huì)養(yǎng)老需求，也不為經(jīng)費(fèi)有限的政府所認(rèn)可。由此，民政部開始逐步解除對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主辦者的條件限制，就是“國(guó)家可以辦，社會(huì)團(tuán)體可以辦，工廠、機(jī)關(guān)可以辦，街道可以辦，家庭也可以辦”。在北京地區(qū)，由社會(huì)主辦的敬老院也開始出現(xiàn)，如在1988年的“民政部表彰全國(guó)首批個(gè)人義辦敬老院名單”中，來(lái)自北京市朝陽(yáng)區(qū)的梁國(guó)光赫然在列，他投資12萬(wàn)元，在1984年創(chuàng)辦了一所收養(yǎng)11人的農(nóng)村敬老院。

在改革開放前，國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象僅包括農(nóng)村的“五?！崩先思俺鞘械摹叭裏o(wú)”（無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人）老人，其性質(zhì)更偏向于傳統(tǒng)的救濟(jì)機(jī)構(gòu)。而在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的過(guò)程中，入住人的條件限制被解除，民政部嘗試對(duì)社會(huì)中所有有需求的老人開放自費(fèi)入住服務(wù)。在1983年，民政部明確提出：“有條件的地方，可以根據(jù)群眾的要求，挖掘收養(yǎng)潛力，適當(dāng)開展自費(fèi)收養(yǎng)工作?！比欢?，自費(fèi)收養(yǎng)政策在基層的實(shí)踐并非一帆風(fēng)順。在1980年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，北京城市社會(huì)福利院的自費(fèi)收養(yǎng)人數(shù)為179人，僅占城市收養(yǎng)人數(shù)（共878人，不包括農(nóng)村收養(yǎng)人數(shù)）的20%左右。一份關(guān)于石景山區(qū)農(nóng)委敬老院的情況匯報(bào)則顯示，直至1985年，敬老院中老人的生活費(fèi)仍“全部由公社撥給”，“每個(gè)老人一年里共需要600多元的費(fèi)用，公社每年要抽出三萬(wàn)余元公益金支付敬老院的全部費(fèi)用”。公社需要包辦敬老院的“全部費(fèi)用”說(shuō)明，此時(shí)敬老院中恐怕尚沒有自費(fèi)入住老人。此外，一些基層檔案也證明自費(fèi)收養(yǎng)政策開展得并不順利。1990年石景山區(qū)北辛安行辦的一份文件顯示，幾名提議者上交了《關(guān)于增加老年人福利設(shè)施，擴(kuò)大“敬老院”收養(yǎng)范圍》的議案，建議“民政部門擴(kuò)大‘敬老院’收養(yǎng)范圍，除社會(huì)孤老外，對(duì)社會(huì)雙職工、獨(dú)生子女等家庭的老人進(jìn)行收養(yǎng)，費(fèi)用可根據(jù)實(shí)際合理收取?！边z憾的是，這份文件在“審查意見”一欄并沒有內(nèi)容，因此我們無(wú)法看到有關(guān)的民政部門是否提醒了這幾位提議者，在很早之前，擴(kuò)大收養(yǎng)范圍的相關(guān)政策既已出臺(tái)。但從這份提案的存在本身就可以看出，至少石景山區(qū)北辛安行辦附近的敬老院并沒有如民政部要求的那般開展自費(fèi)收養(yǎng)工作。

此外，從一些基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐來(lái)看，解除入院者的區(qū)域限制也是一條重要的措施。在人民公社時(shí)期，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用通常由集體承擔(dān)，因此，敬老院一般只接收管轄范圍內(nèi)的“三無(wú)”與“五?！崩先?，轄區(qū)外的老人很難跨區(qū)域入住。但隨著改革開放的深入，這一常規(guī)逐漸顯得不合時(shí)宜。以北京市核心城區(qū)陶然亭街道為例，1985年該街道60歲以上老人已達(dá)8147人，占街道人口總數(shù)的12.03%。龐大的老齡人口基數(shù)必然導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老需求相對(duì)增加，一段時(shí)期內(nèi)，該區(qū)不斷有委員提出建立養(yǎng)老院的議案。但是，囿于核心城區(qū)土地有限的客觀情況，建設(shè)大型敬老院收養(yǎng)老人并不現(xiàn)實(shí)，如1987年宣武區(qū)民政局曾如此回復(fù)委員的提案：“我區(qū)曾規(guī)劃建設(shè)一處敬老院，由于規(guī)劃和場(chǎng)地等原因，目前尚不具備建院條件?！辫b于這種情況，打破區(qū)域限制，將核心城區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老需求疏解到郊區(qū)就成為必然的改革措施。為此，市民政局要求“各郊區(qū)應(yīng)辦好城鄉(xiāng)結(jié)合的幸福院，有計(jì)劃的安排城區(qū)一些社會(huì)孤老戶”石景山區(qū)幸福院就是這項(xiàng)改革措施的實(shí)踐者之一，它是北京市“第一個(gè)面向全市的區(qū)級(jí)社會(huì)福利全民事業(yè)單位”。1987年的一份文件顯示，幸福院“在優(yōu)先收養(yǎng)本區(qū)城鄉(xiāng)孤老的前提下，已向全市開放。住院老人已達(dá)一百四十八名，其中本區(qū)孤老僅占三分之一”。事實(shí)上，在一系列的請(qǐng)示文件中，石景山區(qū)幸福院通常將收養(yǎng)它區(qū)老人作為值得一提的政績(jī)，借以表達(dá)本單位納入編制的迫切性與合理性。這從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，突破區(qū)域藩籬，收養(yǎng)其他轄區(qū)的老人同樣是20世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的一條重要改革措施。

無(wú)論是放寬對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主辦者的條件限制，還是解除對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住人的條件限制，都與前述挖掘內(nèi)部潛力的一系列改革有著本質(zhì)區(qū)別，前者突破了傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老體制的框架，既反對(duì)國(guó)家包辦，又自然而然地消解了傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“救濟(jì)”屬性。相較于挖掘內(nèi)部潛力的改革措施，謀求外部發(fā)展的思路在性質(zhì)上更接近此后的“社會(huì)福利社會(huì)化”。當(dāng)然，政策譜系上的承接關(guān)系并不意味著兩者完全相同，諸如開放入住人的區(qū)域限制等改革措施與“社會(huì)福利社會(huì)化”關(guān)系不大。這再次說(shuō)明，20世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的改革歷程不應(yīng)簡(jiǎn)單地用“社會(huì)福利社會(huì)化”加以概括。

四、余論

從上述的討論中可以看出，在20世紀(jì)80年代，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的改革可以分為管理制度改革和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革兩個(gè)方向。就前者而言，其改革方向主要針對(duì)國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，試圖在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)提高職工效率和機(jī)構(gòu)創(chuàng)收能力來(lái)承擔(dān)更多的社會(huì)養(yǎng)老需求；而對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，其主要思路是從國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的外部尋求新的增長(zhǎng)點(diǎn)，即通過(guò)放開對(duì)入住者和舉辦者的相關(guān)條件限制來(lái)推動(dòng)社會(huì)共同解決養(yǎng)老問(wèn)題。兩者之間的根本不同在于，前者并不試圖對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)形式進(jìn)行改變，而后者則大膽地推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)的多元化改革。這種本質(zhì)區(qū)別的存在本身就說(shuō)明，“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革思路是一個(gè)根基于實(shí)踐、逐漸形成的歷史過(guò)程，而不是從一開始就明確的、貫穿改革全過(guò)程的目標(biāo)。

事實(shí)上，無(wú)論從民政部的頂層設(shè)計(jì)還是從基層機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐來(lái)看，“社會(huì)福利社會(huì)化”都不是20世紀(jì)80年代改革的全部?jī)?nèi)容。顯而易見的是，改革者無(wú)法在一開始就明確解決問(wèn)題的最優(yōu)解，即全面推動(dòng)“社會(huì)福利社會(huì)化”政策。相反，他們必須努力尋找所有可能的改革方法來(lái)應(yīng)付日趨嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)。謀求現(xiàn)有體制外部的增長(zhǎng)是重要途徑，挖掘現(xiàn)有體制內(nèi)部的潛力同樣也是重要途徑，民政部門不可能忽視乃至放棄現(xiàn)有的國(guó)家包辦型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老體制的巨大社會(huì)功效，直接一心追求“社會(huì)福利社會(huì)化”。對(duì)于改革者來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期迫在眉睫的任務(wù)是調(diào)動(dòng)傳統(tǒng)體制的內(nèi)部活力，在現(xiàn)有框架內(nèi)容納更多社會(huì)養(yǎng)老需求。正是基于這一點(diǎn)，我們看到民政部在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化之外，還積極借鑒各個(gè)領(lǐng)域改革的主流思路——如簡(jiǎn)政、放權(quán)和讓利——以激發(fā)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的潛力。需要強(qiáng)調(diào)的是，本文并不試圖否認(rèn)“社會(huì)福利社會(huì)化”是20世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域改革的思路之一，但這并不意味著這一思路能夠完全概括20世紀(jì)80年代改革的全部?jī)?nèi)容。

正如蕭冬連所指出的那樣：“中國(guó)改革路徑不是預(yù)先設(shè)計(jì)，但也不是純粹的‘人類行為的意外結(jié)果’，而是隨機(jī)行走與有限理性的結(jié)合?！奔热桓母锸且粋€(gè)摸索的過(guò)程，那么具體歷史條件下的改革措施很可能是復(fù)線型而非直線型、散發(fā)式而非單點(diǎn)式的，那些在日后成為主流的改革方案在一開始或許只是改革的一種嘗試而非先驗(yàn)的終點(diǎn)。由上觀之，部分學(xué)者將社會(huì)福利領(lǐng)域的改革歷程稱為“社會(huì)福利社會(huì)化的過(guò)程”顯然失之簡(jiǎn)略，20世紀(jì)80年代在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的改革及其復(fù)雜性在相當(dāng)程度上被遮蔽了。在此，需要進(jìn)一步提出的問(wèn)題是：這些改革措施為何會(huì)遭到遮蔽？

羅志田曾提出民國(guó)史研究中存在“倒放電影”的傾向，即“比較注意研究和論證歷史發(fā)展中取得勝利的一方（或是接近取勝一方）的人與事，而對(duì)失敗的一方，則或視而不見，或簡(jiǎn)單一筆帶過(guò)”。改革開放史研究同樣存在這種傾向。以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的改革為例，當(dāng)“社會(huì)福利社會(huì)化”成為“21世紀(jì)社會(huì)改革的主旋律”和“從中央到地方各級(jí)政府的重要任務(wù)”。這一改革思路自然而然地受到了研究者的關(guān)注，有關(guān)“社會(huì)福利社會(huì)化”的源流譜系被追溯得一清二楚。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，部分學(xué)者在研究過(guò)程中有意無(wú)意地放大了它在改革初期的地位與作用，整個(gè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的改革被簡(jiǎn)化為“社會(huì)福利社會(huì)化”的過(guò)程，20世紀(jì)80年代央地雙方的多種改革嘗試遭到遮蔽，現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)了歷史，現(xiàn)在引領(lǐng)了過(guò)去。誠(chéng)然，“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革思路在90年代后成為主流，但這并不意味著80年代的摸索失去了意義，相反，正是在不同的嘗試中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域改革的大方向才最終得以明確。進(jìn)一步說(shuō)，只有在紛繁復(fù)雜的多元?dú)v史中，后世才有可能發(fā)現(xiàn)所謂“正確”的歷史進(jìn)程，而如何最大程度地呈現(xiàn)、還原這種歷史復(fù)雜性，想來(lái)才是史家的主要任務(wù)。關(guān)于這一點(diǎn)，民國(guó)史研究如是，改革開放史研究乃至一切的歷史研究亦當(dāng)如是。

［呂振宇，中國(guó)人民大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生］

（責(zé)任編輯：周曉輝）

The Mechanism Change in the Field of Institutional Eldercare

in the 1980s： with Beijing as the centre

Lv Zhenyu

Abstract： The evolution of institutional eldercare in China after the reform and opening-up is often summarized by academia as a process of “socialization of social welfare，” a term that obscures various aspects of the reforms in the 1980s. Facing the increasingly severe aging situation， the Min8B+A2dyqWYDZc/XSTnXYIA==istry of Civil Affairs has successively implwVIWnVwUKXTZrOrtLG7GGA==emented management system reforms and operational mechanism reforms in the field of institutional eldercare in Beijing. The former primarily targets the internal structural drawbacks of state-owned eldercare institutions， attempting to absorb the growing social demand for eldercare by improving staff efficiency and the institutions’ revenue-generating capabilities based on existing resources. The latter， on the other hand， seeks new growth points from outside the system of state-owned eldercare institutions， ultimately driving a diversified transformation of their nature. The fundamental distinction between the two demonstrates that the reform idea of “socialization of social welfare” is a historical process rooted in practice and gradually formed， rather than a clear and consistent goal throughout the entire reform process from its inception.

Key words： reform and opening-up; institutional eldercare; socialization of social welfare; Beijing