供給側(cè)改革背景下我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率及冗余評估

［摘要］在供給側(cè)改革背景下，剖析我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率及其冗余，對于矯正要素配置偏差、擴(kuò)大有效供給具有重要意義。引入非經(jīng)濟(jì)性和非期望產(chǎn)出修正效率評價指標(biāo)體系，利用省級面板數(shù)據(jù)，采用超效率SBMMalmquist模型探究我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率及其冗余的時空特征。研究發(fā)現(xiàn)：2013—2021年，有五年全國過半的省份服務(wù)效率值大于等于1，其中四川、廣東、黑龍江、北京和上海5個省份的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率最高。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率存在“中部凹陷”和東西部階段性交替主導(dǎo)的區(qū)域不平衡性。由于技術(shù)進(jìn)步水平和技術(shù)效率均偏低，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率提升緩慢。絕大多數(shù)省份存在期望產(chǎn)出不足、非期望產(chǎn)出冗余，三分之二的省份存在投入冗余。因此，應(yīng)從優(yōu)化要素配置結(jié)構(gòu)、促進(jìn)東部、中部、西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高技術(shù)進(jìn)步水平和技術(shù)效率3個方面推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給側(cè)改革。

［關(guān)鍵詞］養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；供給側(cè)改革；服務(wù)效率；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

［中圖分類號］D6696；F719［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0461（2024）11-0050-12

一、引言

作為我國養(yǎng)老服務(wù)體系不可或缺的組成要素，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的定位從最初的“補(bǔ)充”“支撐”再到與居家社區(qū)養(yǎng)老“相協(xié)調(diào)”，這一轉(zhuǎn)變伴隨著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從快速擴(kuò)張到平穩(wěn)發(fā)展的過程。改革開放后，隨著人口老齡化不斷加深和家庭養(yǎng)老功能弱化，以專業(yè)化和規(guī)范化為優(yōu)勢的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸受到重視。2006年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕6號），提出“大力發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”。此后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地、財稅、建設(shè)、運(yùn)營等方面獲得了中央和地方政府的大力支持，機(jī)構(gòu)數(shù)量和床位規(guī)模迅速擴(kuò)張。然而，在多年的發(fā)展過程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍面臨人才短缺［1］、盈利困難［2］、管理體制不順暢［3］、增速快但床位空置率高［4］、可持續(xù)發(fā)展能力不足［5］等問題。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率為例，如圖1，2008—2021年，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年末在院人數(shù)呈現(xiàn)先增后減再增長的“N”字形趨勢，但以年末在院人數(shù)計算的入住率卻持續(xù)下降，至2021年，入住率已連續(xù)三年低于50%。2008年全球金融危機(jī)之后，人們對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架和宏觀調(diào)控以“需求管理”為主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了深刻反思［6］。改善供給體系的供給效率和質(zhì)量，推進(jìn)供給側(cè)改革，也成為指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擺脫現(xiàn)實(shí)困境的可行性思路。基于此，從供給側(cè)改革視角剖析床位空置率表征下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率問題，合理評估我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率及其冗余的時空特征，并探索其改進(jìn)空間，成為有待進(jìn)一步深入的重要課題。

二、文獻(xiàn)回顧與學(xué)理分析

（一）文獻(xiàn)回顧

已有文獻(xiàn)對我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給側(cè)問題進(jìn)行了豐富研究，主要分為供給總量不足和供給結(jié)構(gòu)失衡兩大問題［7］，其中結(jié)構(gòu)性矛盾是制約養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)［8］。其一，就供給主體性質(zhì)來看，存在公辦機(jī)構(gòu)是長板、民辦機(jī)構(gòu)是短板的問題［9］。對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬性分類不明確和供給主體的責(zé)任定位混亂，導(dǎo)致了供給效率低下［10］。以長期照護(hù)服務(wù)為例，服務(wù)供給不夠充分有效體現(xiàn)在市場化、社會化服務(wù)供給渠道不暢，缺乏充分有效的市場競爭，特別是行政性壟斷、公立機(jī)構(gòu)壟斷的存在，影響了行業(yè)準(zhǔn)入和公平競爭環(huán)境的營造［11］。推進(jìn)供給側(cè)改革，應(yīng)該加快營利性、非營利性和兜底保障性三類老齡服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展［12］。其二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空間布局不平衡［13］，養(yǎng)老服務(wù)供給在區(qū)mn59g923MNLACTZKdVqw9t5tT+skrGPAzAT4XfCTtTQ=域和城鄉(xiāng)之間存在失衡［14］。農(nóng)村老年人需求表達(dá)和資源供給存在“雙重弱勢”，使養(yǎng)老服務(wù)供給呈城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)［15］。加之農(nóng)村社會變遷使傳統(tǒng)養(yǎng)老模式發(fā)生改變，而市場經(jīng)濟(jì)、收入結(jié)構(gòu)及個人經(jīng)歷等推動了農(nóng)民養(yǎng)老訴求的分化，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給沒有及時跟進(jìn)進(jìn)而導(dǎo)致了有效供給不足［16］。政府間的“標(biāo)尺競爭”與“參照學(xué)習(xí)”引發(fā)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位供給在地區(qū)間的不均衡［17］。其三，從養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量來看，醫(yī)療服務(wù)及醫(yī)療服務(wù)前端的健康促進(jìn)和后端的康復(fù)護(hù)理服務(wù)欠缺［18］，高端與低端兩頭供給過多［19］，呈“啞鈴型”特征［20］。此外，還有少量學(xué)者關(guān)注到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率問題，指出2009—2014年，我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)效率提升速度緩慢，服務(wù)效率偏低［21］?；蛘呋谖⒂^數(shù)據(jù)對廈門［22］、天津［23］等地的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率進(jìn)行了測度。也有學(xué)者利用跨學(xué)科知識，從空間地理視角對全國［24］或某一地區(qū)［25］的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)空間配置效率進(jìn)行評估，指出其中的區(qū)域差異和不均衡性。

上述文獻(xiàn)從供給側(cè)的主體性質(zhì)、區(qū)域分布、服務(wù)質(zhì)量和內(nèi)容等方面對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其服務(wù)的問題進(jìn)行了分析，并提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的針對性建議。然而，這些探討通常從供需匹配、以需定供的角度展開，因而關(guān)注的是結(jié)果屬性的供給總量和分量是否與需求端相匹配，少有研究關(guān)注過程屬性的投入與產(chǎn)出效率。而少量關(guān)注養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率的研究中，也存在兩點(diǎn)不足。一是對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率的評估忽視了養(yǎng)老服務(wù)的非經(jīng)濟(jì)性價值，體現(xiàn)為評價指標(biāo)缺少非經(jīng)濟(jì)性效益和產(chǎn)出，而且所使用的方法對所評估的決策單元均位于生產(chǎn)前沿面時，無法進(jìn)行比較排序。二是通常以農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加總來評估養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率，存在統(tǒng)計口徑不完整的缺陷。由于《中國民政統(tǒng)計年鑒（2018）》及以前的年鑒對農(nóng)村和城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的表述可能具有誤導(dǎo)性（此后進(jìn)行了修改），因而既往研究中沒有將政府兜底性質(zhì)的社會福利院包含在內(nèi)，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率的評估不夠精確。鑒于此，本文選取2013—2021年省級面板數(shù)據(jù)，建立包含非經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出和非期望產(chǎn)出在內(nèi)的效率評價體系，結(jié)合非徑向非導(dǎo)向超效率SBM（SuperSBM）模型和Malmquist模型測算我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率及其變動，剖析區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入和產(chǎn)出冗余，以期為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率的提升提供更具操作性的方向和路徑，為供給側(cè)改革下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展提供更多實(shí)證支持。

（二）學(xué)理分析

通過優(yōu)化要素配置結(jié)構(gòu)、提升投入產(chǎn)出效率來推動效率變革，這是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有效手段［26］?；谕度氘a(chǎn)出視角，勞動、資本、資源等效率的提高是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。而供給側(cè)改革視角下，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)出和效益也應(yīng)當(dāng)考慮需求側(cè)老年人的需要。老年人不僅需要足量的養(yǎng)老服務(wù)，還需要質(zhì)量有保障、安全有監(jiān)管、價格可負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)。因此，養(yǎng)老服務(wù)的效率評價不應(yīng)僅注重以收入為核心的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出和服務(wù)容量，還需要關(guān)注非經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出，主要包括服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)安全性和普惠性三個方面。

在倡導(dǎo)健康老齡化理念的背景下，提高以醫(yī)療護(hù)理質(zhì)量為核心的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量已成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要任務(wù)。然而，我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域長期存在重硬件、輕軟件的問題［27］，老年人對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的期望與實(shí)際感知之間存在一定差距［28］。作為包含生活照料、康復(fù)護(hù)理、健康管理、精神慰藉、文體娛樂等一系列內(nèi)容的綜合服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升離不開醫(yī)療護(hù)理質(zhì)量改進(jìn)。這也在國家老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系五年規(guī)劃中提出的約束性目標(biāo)變化中得到體現(xiàn)：“十二五”規(guī)劃提出的目標(biāo)是“新增各類養(yǎng)老床位342萬張”“每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張”；“十三五”規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃則均將指標(biāo)改為護(hù)理型床位占比不低于30%和達(dá)到55%，將供給側(cè)改革重點(diǎn)從數(shù)量轉(zhuǎn)換到質(zhì)量尤其是關(guān)注專業(yè)護(hù)理服務(wù)上。在供給側(cè)改革視角下，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量成為有效供給的重要產(chǎn)出和效益。

2022年《中國居家養(yǎng)老發(fā)展趨勢白皮書》對25個省份66個城市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：6062%的受訪者表示最看重的是養(yǎng)老服務(wù)的安全，保障安全是選擇養(yǎng)老服務(wù)的首要考慮因素。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為同質(zhì)化弱勢群體老年人的集中居住場所，具有火災(zāi)、疫病流行、侵犯人身權(quán)益等多類風(fēng)險敞口［29］。此外，養(yǎng)老服務(wù)安全與質(zhì)量相互聯(lián)系但又有所區(qū)別。如果將安全視作養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的結(jié)果因素，那么養(yǎng)老服務(wù)安全則是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要體現(xiàn)之一。但是安全性的內(nèi)涵既體現(xiàn)在服務(wù)和產(chǎn)品本身天然固有的特性，也包含在生產(chǎn)、運(yùn)輸、經(jīng)營等過程中產(chǎn)生的、對人體健康生命安全構(gòu)成的風(fēng)險因素［30］。因此，安全管理的核心在于風(fēng)險管理，安全與質(zhì)量有所區(qū)別。由于風(fēng)險具有復(fù)雜性和不確定性，養(yǎng)老服務(wù)安全性本身很難進(jìn)行衡量。然而，風(fēng)險隱患造成的事故是直觀可評估的，通過負(fù)面不良事件的發(fā)生情況，可以反向論證養(yǎng)老服務(wù)的安全性。

自改革開放以來，我國養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了從補(bǔ)缺型向適度普惠型的演變［31］。在基本公共服務(wù)均等化和適度普惠型福利理論指導(dǎo)下，將養(yǎng)老服務(wù)價格控制在合理范圍內(nèi)和提供基本養(yǎng)老服務(wù)，是養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容之一。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出，要構(gòu)建和完善兜底性、普惠型、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)體系，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)普惠成為發(fā)展的重要方向。實(shí)踐中，政府從最初建設(shè)運(yùn)營補(bǔ)貼的“補(bǔ)供方”轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅亍把a(bǔ)需方”，將養(yǎng)老服務(wù)適度普惠的著力點(diǎn)從減輕供給者負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變到也要增強(qiáng)需求方購買力。我國目前對老年人的補(bǔ)貼主要包括高齡補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼［20］，前者基于年齡發(fā)放，后兩者綜合考察經(jīng)濟(jì)條件和對養(yǎng)老服務(wù)（包括長期照護(hù)服務(wù)）的使用，高齡補(bǔ)貼與后兩者的人群存在重疊。也有少數(shù)省份將護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼合并為綜合補(bǔ)貼進(jìn)行發(fā)放?？梢?，護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼（或綜合補(bǔ)貼）以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)弱勢群體的養(yǎng)老服務(wù)購買力為基本目標(biāo)，其領(lǐng)取人數(shù)在老年人口中的占比能從結(jié)果維度有效反映養(yǎng)老服務(wù)的普惠性。

三、研究設(shè)計

（一）模型設(shè)計

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）以相對效率為基礎(chǔ)，是測度多投入多產(chǎn)出決策單元（DMU）效率的有效方法［32］。由于該方法不需要預(yù)先估計參數(shù)，也不要求投入與產(chǎn)出指標(biāo)的非共線性，在測度決策單元效率方面具有避免主觀因素、簡化運(yùn)算、減少誤差等優(yōu)越性。為了解決傳統(tǒng)DEA模型沒有考慮到投入或產(chǎn)出的松弛問題，也不適用于存在非期望產(chǎn)出的情況，TONE［33］將松弛變量加入目標(biāo)函數(shù)，提出了一種非徑向非角度的SBM（SlacksBasedMeasure）模型。但是這一模型下其測度的效率值仍處于0與1區(qū)間，無法解決多個決策單元同時有效的比較問題，因而TONE［34］進(jìn)一步提出了全局非導(dǎo)向超效率SBM（SuperSBM）模型。因而選取超效率SBM模型測算養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率既能考慮產(chǎn)出、投入松弛，測算的效率值也能大于1，也能解決效率值均為1的比較問題。此外，考慮到新冠疫情對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營可能產(chǎn)生的影響，本文選取當(dāng)期前沿參比計算每年各省份的效率值。

超效率SBM模型測算出的效率值是某一時間點(diǎn)的靜態(tài)效率值，各年份之間無法比較，而Malmquist模型能反映兩個時期生產(chǎn)效率的變動情況進(jìn)而彌補(bǔ)了這一缺陷。用Malmquist模型計算的全要素生產(chǎn)率可以分解為技術(shù)效率（TechnicalEfficiencyChange，EC）和技術(shù)進(jìn)步（TechnologicalChange，TC），前者表示每個DMU與生產(chǎn)前沿面對位置變動，后者表示生產(chǎn)前沿面變動的情況［35］。由此，Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)可以分解為技術(shù)效率和技術(shù)進(jìn)步，即MI=EC×TC。

（二）指標(biāo)設(shè)計

1投入指標(biāo)的選取

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入指標(biāo)一般分為人、財、物三方面。人力資本用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工人數(shù)衡量。由于我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在市場監(jiān)管部門、編制部門和民政部門三種登記類型，其財務(wù)制度存在差異，因而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支出選取企業(yè)會計制度財務(wù)指標(biāo)中的費(fèi)用、事業(yè)單位會計制度財務(wù)指標(biāo)中的本年支出、民間非營利組織會計制度財務(wù)指標(biāo)中的本年費(fèi)用三者加總進(jìn)行計算。物的方面主要用年末床位數(shù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑面積作為衡量指標(biāo)。

2產(chǎn)出指標(biāo)的選取

基于前述學(xué)理分析，產(chǎn)出指標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出、服務(wù)容量和非經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出。經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出首先體現(xiàn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入，包含企業(yè)會計制度財務(wù)指標(biāo)中的營業(yè)收入、事業(yè)單位會計制度財務(wù)指標(biāo)中的本年收入、民間非營利組織會計制度財務(wù)指標(biāo)中的本年收入三種類型。養(yǎng)老服務(wù)容量以年末在院人數(shù)衡量。非經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出包含養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、安全性和普惠性。其中，普惠性以享受護(hù)理補(bǔ)貼與養(yǎng)老補(bǔ)貼之和（或綜合補(bǔ)貼）的人數(shù)在老年人口中的占比進(jìn)行衡量。養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量以康復(fù)和醫(yī)療門診人次數(shù)作為衡量指標(biāo)之一。由于安全和質(zhì)量難以直接衡量，但可以以相關(guān)案件數(shù)作為非期望指標(biāo)進(jìn)行衡量。此外，案件數(shù)量與地區(qū)法律水平和環(huán)境有關(guān)，因而將案件數(shù)與執(zhí)業(yè)律師數(shù)之比作為衡量指標(biāo)。投入產(chǎn)出的指標(biāo)體系及說明如表1。

（三）數(shù)據(jù)來源及說明

為確保數(shù)據(jù)完整性，本文剔除多處數(shù)據(jù)缺失的西藏及港澳臺地區(qū)，將全國30個省份作為決策單元。①養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)選取自《中國民政統(tǒng)計年鑒（2014—2022）》《中國統(tǒng)計年鑒（2014—2022）》。由于2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，此前被納入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)統(tǒng)計的光榮院、榮譽(yù)軍人康復(fù)醫(yī)院、復(fù)員軍人療養(yǎng)院、軍休所等不再歸屬民政部門管理，本節(jié)中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)均以學(xué)術(shù)理解和現(xiàn)行統(tǒng)計制度中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)范圍為準(zhǔn)，即包含社會福利院、農(nóng)村特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)、其他各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三種類型。為保持?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計口徑一致，2018年及之前的數(shù)據(jù)為城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與社會福利院之和。②60歲及以上人口數(shù)據(jù)來源于各省份統(tǒng)計年鑒，以政府官網(wǎng)發(fā)布的統(tǒng)計公報等作為補(bǔ)充。③養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)案件數(shù)來自Alpha專業(yè)法律檢索系統(tǒng)。經(jīng)過與兩位法律從業(yè)人員溝通，結(jié)合汪敏［36］、任俊琳等［37］學(xué)者的研究，在全文中搜索養(yǎng)老服務(wù)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并將案由選取為生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)糾紛、人身自由權(quán)糾紛、違反安全保障義務(wù)責(zé)任糾紛、醫(yī)療損害責(zé)任糾紛、合同糾紛，再經(jīng)過人工檢索剔除與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全、質(zhì)量無關(guān)的案件進(jìn)行統(tǒng)計。由于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析通常要求投入產(chǎn)出為正數(shù)，若某年某省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)案件數(shù)為0則取值001。④執(zhí)業(yè)律師數(shù)來自各省份統(tǒng)計年鑒。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支出和收入指標(biāo)均以2013年為基準(zhǔn)進(jìn)行價格平減，有極少量缺失值采取插值法進(jìn)行補(bǔ)充。

四、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率測度

在分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入與產(chǎn)出變動的基礎(chǔ)上，使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析軟件MAXdea70對我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率進(jìn)行分析，包括各省份歷年效率、效率區(qū)域差異和效率變動及其分解三個方面。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入與產(chǎn)出的描述性統(tǒng)計分析

以2013年為基期（即2013年數(shù)值為1）計算2013—2021年的全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入和產(chǎn)出變化趨勢，如圖2、圖3，其中非期望產(chǎn)出指標(biāo)因變化幅度較大未納入。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入來看，以2015年為界呈現(xiàn)明顯階段性特征：2013—2015年，所有投入指標(biāo)逐漸下降并在2015年出現(xiàn)最低值；2015年后，除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支出為波動增長之外，其余指標(biāo)均逐年增長。這可能與2012年底修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》以及2013年制定的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立條件進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定相關(guān)。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)出來看，2013—2021年，享受護(hù)理、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼老年人數(shù)占比逐年穩(wěn)步增長；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入與康復(fù)和醫(yī)療門診人次數(shù)波動增長；年末在院人數(shù)大致呈現(xiàn)先減少后增長的趨勢，但每年均低于2013年水平。2013—2021年，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)的案件發(fā)生水平呈現(xiàn)先增后減的趨勢，2019年達(dá)到最高值3236，考察期末2021年為1860。

2養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率空間區(qū)域特征分析

參照張成等［38］學(xué)者的方法，將中國30個省份劃分為東部、中部和西部三大區(qū)域①。如圖4，全國及三大區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率變動趨勢大體一致，呈現(xiàn)先降低后波動增長的趨勢。2013—2021年，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率均值在048～087之間，其中東中西三大區(qū)域效率均值分別在043～089、044～073、054～096之間。其中，東西部地區(qū)則呈現(xiàn)有重疊的階段性特征：2017年及之前，西部地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率一直高于全國平均水平；2016年及之后則是東部地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率高于全國平均水平。結(jié)合以往僅從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出考察養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率的相關(guān)研究成果［24］，這可能是因?yàn)闁|部地區(qū)雖然早期重視養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出而忽視了非經(jīng)濟(jì)性價值，但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和理念的轉(zhuǎn)變，社會性價值受到重視因而效率值相對提高。此外，2013—2021年，中部地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率始

終低于全國平均水平，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率值呈現(xiàn)“中部凹陷”的區(qū)域特征。這可能是因?yàn)橹胁康貐^(qū)省份相對忽視養(yǎng)老服務(wù)普惠、可及、安全等社會性價值，雖然服務(wù)容量和經(jīng)營收入等經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出較高而社會性產(chǎn)出較低。而東部地區(qū)省份則因?yàn)檩^好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財政基礎(chǔ)，以及社會價值觀念對養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性和社會性價值均較為重視，屬于高投入-高產(chǎn)出類型；西部地區(qū)則因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱屬于低投入-低產(chǎn)出類型。

3養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率變動與分解分析

基于Malmquist指數(shù)分解方法對我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率的變化進(jìn)行測度并分解（見表3）。從整體來看效率變動情況，考察期中，2019年我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體效率及其分解的技術(shù)效率和技術(shù)進(jìn)步均下降，而2021年三項(xiàng)指標(biāo)均有所增長。由于Malmquist指數(shù)均為相比前一年的效率變動，這可能與新冠疫情導(dǎo)致的效率變動相關(guān)。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率測度

1各省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率測度與分析

基于超效率SBM模型計算我國各省份歷年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率，結(jié)果如表2，受篇幅限制，僅展示奇數(shù)年份的計算結(jié)果。從各省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率平均值來看，決策單元有效的省份包括北京、黑龍江、上海、江西、廣東和四川。效率值排在前5的省份依次是四川、廣東、黑龍江、北京、上海，且這5個省份達(dá)到有效的年份次數(shù)最多（除北京為8次之外，其他4個省份均為9次），即考察期內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率位于或超過生產(chǎn)前沿；效率排在倒數(shù)后5的省份依次是吉林、山西、河北、山東、廣西。這一結(jié)果也與馬躍如等［21］學(xué)者的測算較為一致。2013—2021年考察期9年內(nèi)，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率達(dá)到有效的省份數(shù)量有所波動，9年間有5年過半的省份服務(wù)效率值大于等于1。

五、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入與產(chǎn)出松弛分析

通過松弛分析探究我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率不佳的投入與產(chǎn)出冗余，并進(jìn)一步計算各省份年均冗余比例，并以0為臨界點(diǎn)用二維矩陣分析法區(qū)分出不同冗余比例組合。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)出不足

1產(chǎn)出不足的整體評價

從整體來看，如表4，除了年末在院人數(shù)，其余產(chǎn)出均存在不足②。其中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入、康復(fù)和醫(yī)療門診人次數(shù)、享受補(bǔ)貼老年人數(shù)占比的冗余比例分別為2787%、38627%、302755%，即在投入不變的情況下這三類產(chǎn)出不足導(dǎo)致效率不高，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入、服務(wù)質(zhì)量以及服務(wù)普惠性均存在提高的潛力。盡管年末在院人數(shù)從投入產(chǎn)出效率的角度并不存在產(chǎn)出不足，但如前文所述，年末在院人數(shù)先減少后增長，但均低于2013年水平，因而從床位使用率的角度來說依然存在資源閑置和浪費(fèi)。年末在院人數(shù)整體冗余比例為-379%，盡管為負(fù)值，但仍有一半的省份存在產(chǎn)出不足。相關(guān)案件占比存在-1246%的冗余，作為非期望產(chǎn)出，代表機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)安全性這一非經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出仍有待提高。

從時間的變化來看，2013—2021年，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入冗余在2019年從負(fù)轉(zhuǎn)正，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入能力下降，這可能與新冠疫情影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營秩序和減少了愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人相關(guān)。同一年，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)案件占比冗余從負(fù)轉(zhuǎn)正，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全性產(chǎn)出有所提升。

2產(chǎn)出不足的省域差異分析

進(jìn)一步計算各省份年均產(chǎn)出冗余比例，用二維矩陣分析法將不同指標(biāo)冗余呈現(xiàn)在一個坐標(biāo)系中。

前沿，但在院人數(shù)仍有改進(jìn)空間，北京、浙江、云南3個省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入已經(jīng)達(dá)到了較高水平，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在院人數(shù)仍可以在不提高投入的前提下有所改善。其三，位于第四象限的遼寧、江蘇、江西、湖北、湖南、海南、貴州、陜西、寧夏、新疆等10個省份的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入存在提高空間，在院人數(shù)已達(dá)到較高水平。其四，位于第一象限的天津、河北、山西等10個省份，收入和在院人數(shù)均存在冗余，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營既有增加收入也有提高入住老年人數(shù)的空間。

康復(fù)和醫(yī)療門診人次與享受補(bǔ)貼老年人數(shù)占比反映機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的非經(jīng)濟(jì)性屬性（見圖6）④?？梢园l(fā)現(xiàn)，大部分省份均位于兩項(xiàng)冗余都為正值的第一象限，體現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的康復(fù)和醫(yī)療門診人次和代表價格普惠性的享受補(bǔ)貼老年人數(shù)占比均存在較大提升空間，這與趙一紅等［39］等研究者的實(shí)證調(diào)研也相吻合。尤其是未在圖中標(biāo)注的河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、廣西、海南、云南、新疆8個省份，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)的質(zhì)量和普惠性有較大提升空間。僅有北京、四川的兩項(xiàng)冗余均為負(fù)值，兩地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和普惠性在全國范圍內(nèi)水平較高。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入冗余

1投入冗余的整體評價

從整體來看，如表5，我國30個省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各項(xiàng)投入冗余比例分別為-917%、-280%、-959%、-756%，均為負(fù)值，即從提高效率的角度來說應(yīng)當(dāng)提高資源利用水平，減少各項(xiàng)投入。結(jié)合前述養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入絕對值指標(biāo)先下降后增長的變動趨勢，各項(xiàng)增加的投入并沒有得到充分利用。

2投入冗余的省域差異分析

進(jìn)一步計算各省份年均投入比例，用二維矩陣分析法將不同指標(biāo)冗余呈現(xiàn)在一個坐標(biāo)系中。四類投入均不存在投入過多的省份包括黑龍江、上海、廣東、四川，有20個省份的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各項(xiàng)投入均存在冗余。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工人數(shù)和床位反映了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的核心投入，各省份冗余比例如圖7。大部分省份都落在第三象限，即職工人數(shù)和床位冗余比例均為負(fù)值，表明大部分省份職工人數(shù)和床位都存在投入冗余。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職工人數(shù)方面，僅有北京、上海、廣東、四川、黑龍江5個省份職工人數(shù)冗余比例為0或接近0，不存在冗余；而吉林、廣西、河北3個省份冗余比例在-25%～-35%，存在較高冗余。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位方面，黑龍江、江西、重慶、四川4個省份不存在冗余；僅北京、上海、廣東3個省份冗余比例為正值，需要進(jìn)一步增加床位投入；其余省份床位均存在降低以提高效率的空間。

綜合考察各省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑面積和支出冗余比例（見圖8）。大部分省份依然落在第三象限，即建筑面積和支出冗余比例均為負(fù)值。尤其是山東、山西2個省份的建筑面積存在較多冗余投入應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少；而海南、遼寧、廣西、新疆、天津、陜西等6個省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支出未被充分有效利用。

六、結(jié)論與討論

優(yōu)化要素配置結(jié)構(gòu)，提升投入產(chǎn)出效率，是推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。文章基于質(zhì)量、安全和普惠等非經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出優(yōu)化效率評估體系，利用2013—2021年省級面板數(shù)據(jù)，結(jié)合非徑向非導(dǎo)向超效率SBM和Malmquist模型，測算我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率的時空特征，剖析區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入和產(chǎn)出冗余以尋求效率改進(jìn)空間。主要結(jié)論如下：

第一，2013—2021年，我國30個省份（西藏、港澳臺除外）中，四川、廣東、黑龍江、北京、上海5個省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率最高，而且效率達(dá)到有效的次數(shù)最多?？疾炱?年中有5年全國過半的省份服務(wù)效率值大于等于1。

第二，我國30個省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率存在地域差異和不平衡性。中部地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率考察期內(nèi)始終低于全國平均水平，呈現(xiàn)“中部凹陷”的特征。東西部地區(qū)則呈現(xiàn)有重疊的階段性交替主導(dǎo)特征：2017年及之前，西部地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率一直高于全國平均水平；2016年及之后，東部地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率高于全國平均水平。

第三，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率的變動情況來看，考察期內(nèi)僅2015年和2021年相比前一年實(shí)現(xiàn)增長，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入產(chǎn)出效率有待進(jìn)一步提升。其中，技術(shù)進(jìn)步指數(shù)的變動是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率變動的主要驅(qū)動因素。

第四，從產(chǎn)出來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入、康復(fù)和醫(yī)療門診人次數(shù)、享受補(bǔ)貼老年人數(shù)占比三類期望產(chǎn)出年均冗余比例為正值，作為非期望產(chǎn)出的相關(guān)案件占比年均冗余比例為負(fù)值，各項(xiàng)產(chǎn)出不足表明養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)安全性以及服務(wù)普惠性等產(chǎn)出均存在提高的潛力。分省份來看，

不存在產(chǎn)出不足的省份為四川、黑龍江和上海，僅存在一種產(chǎn)出不足的省份為北京和廣東，其余省份均存在兩種及以上產(chǎn)出不足，在全國占比達(dá)六分之五。

從投入來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各項(xiàng)投入的年均冗余比例均為負(fù)值，即各項(xiàng)投入均存在冗余。分省份來看，均不存在投入過多的省份有黑龍江、上海、廣東、四川，全國（西藏、港澳臺除外）三分之二省份的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各項(xiàng)投入均存在冗余。

基于上述實(shí)證分析，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率提升和推進(jìn)供給側(cè)改革具有以下政策啟示：

首先，應(yīng)優(yōu)化要素配置結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率。一方面，需要提高產(chǎn)出以減少效率損失。在機(jī)構(gòu)收入的經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出和入住人數(shù)的服務(wù)容量方面，除了內(nèi)蒙古、黑龍江、上海、河南、廣東、重慶、四川7個省份外，其他各省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均存在較大提升潛力。在康復(fù)和醫(yī)療門診人次與享受補(bǔ)貼老年人數(shù)占比所反映的非經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出方面，大部分省份養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和價格普惠性存在較大提升空間。另一方面，要減少投入冗余，提高投入資源的利用率。對于人員、床位、建筑面積和支出存在投入冗余的省份，應(yīng)從實(shí)際發(fā)展需要的角度控制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)發(fā)展規(guī)模，提高人員素質(zhì)水平和床位利用率。

其次，促進(jìn)東部、中部、西部地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。中部地區(qū)應(yīng)積極轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展理念，在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出的同時增加對非經(jīng)濟(jì)性和社會性產(chǎn)出的重視，補(bǔ)齊養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、安全性和普惠性的發(fā)展短板。東部地區(qū)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)自身發(fā)展條件優(yōu)勢，發(fā)展連鎖化、標(biāo)準(zhǔn)化和品牌型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并布局中西部以帶動其發(fā)展。西部各地區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮在生態(tài)、旅游、文化等方面的優(yōu)勢，保障本地養(yǎng)老服務(wù)需求的同時，因地制宜發(fā)展“候鳥式”“旅居式”等養(yǎng)老模式，以提高產(chǎn)出提升效率，實(shí)現(xiàn)差別競爭。

最后，減少政策、體制機(jī)制障礙，以提高技術(shù)進(jìn)步水平和技術(shù)效率。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率下降主要受技術(shù)進(jìn)步指數(shù)影響，技術(shù)效率也未充分發(fā)揮帶動作用。減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的體制機(jī)制障礙，減少不必要的制度成本；借助數(shù)字經(jīng)濟(jì)、“互聯(lián)網(wǎng)+”的治理優(yōu)勢，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)新技術(shù)、新技能的使用，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)技術(shù)進(jìn)步水平。提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理水平和護(hù)理員勞動力素質(zhì)，注重知識經(jīng)驗(yàn)的生產(chǎn)和積累，提高技術(shù)效率。

①東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

②這與各省份普遍存在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率現(xiàn)實(shí)并不矛盾。因?yàn)閿?shù)據(jù)包絡(luò)模型基于相對效率構(gòu)建，而所有決策單元DMU（即各年各省份）均存在床位空置，因而生產(chǎn)前沿便不包含床位空置率很低的情況。

③四川（養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入、年末在院人數(shù)冗余比例分別為-2898%、-5015%）和安徽（養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入、年末在院人數(shù)冗余比例分別為21786%、062%）屬于極值因而未在圖5中標(biāo)注。

④河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、廣西、海南、云南、新疆8個省份康復(fù)和醫(yī)療門診人次與享受補(bǔ)貼人數(shù)占比的冗余比例分別超過1000%和3000%，屬于極值因而未在圖6中標(biāo)注。[BFQ][ZK）]

［參jQwAOZu8Jj4N5UH5gOp+dymQwoWF5RCK3qNawqAWhCc=考文獻(xiàn)］

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EvaluationofServiceEfficiencyandRedundancyofElderlyCareInstitutions

inChinafromthePerspectiveofSupplySideReform

—BasedonProvincialPanelDatafrom2013to2021

MaJialei1，GaoChuansheng1，2

（

1SchoolofGovernment，NanjingUniversity，Nanjing210023，China;2ElderlyCivilizationThinkTank，Nanjing210023，China）

Abstract：Fromtheperspectiveofsupplysidereform，analyzingtheserviceefficiencyandredundancyofelderlycareinstitutionsinChinaisofgreatsignificanceforcorrectingdeviationinfactorallocationandexpandingeffectivesupply.Introducinganoneconomicandnonexpectedoutputcorrectionefficiencyevaluationindexsystem，thisarticleutilizesprovincialpaneldata，andthesuperefficiencySBMMalmquistmodeltoexplorethespatiotemporalcharacteristicsofefficiencyandredundancyinChina’selderlycareinstitutions.Researchhasfoundthatfrom2013to2021，morethanhalfoftheprovincesinChinahasachievedeffectiveefficiency，withthehighestserviceefficiencyinelderlycareinstitutionsinSichuan，Guangdong，Heilongjiang，Beijing，andShanghai.ThereisaregionalimbalanceintheserviceefficiencyofelderlycareinstitutionsinChina，characterizedbyacentraldepressionandaphasedalternationbetweentheeasternandwesternregions.Duetothelowleveloftechnologicalprogressandefficiency，theimprovementofserviceefficiencyinelderlycareinstitutionsinChinaisslow.Mostprovinceshaveinsufficientexpectedoutputandredundantunexpectedoutput，whiletwothirdsofprovinceshaveinputredundancy.Therefore，weshouldpromotethesupplysidereformofelderlycareinstitutionsfromthreeaspects：optimizingthestructureoffactorallocation，coordinatingdevelopmentintheeastern，central，andwesternregions，andimprovingtheleveloftechnologicalprogressandefficiency.

Keywords：elderlycareinstitutions;supplysidereform;serviceefficiency;dataenvelopmentanalysis

（責(zé)任編輯：蔡曉芹）