“以縣為主”與“辦學(xué)自主”：現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)下基礎(chǔ)教育管理優(yōu)化探究

【摘 要】 在基礎(chǔ)教育從集中管理向分級管理轉(zhuǎn)變的過程中，現(xiàn)代學(xué)校逐漸確立了“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制。為適應(yīng)現(xiàn)代學(xué)校制度的建設(shè)，辦學(xué)自主已成為基礎(chǔ)教育管理改革的新趨勢。然而，這一進程也面臨著行政化規(guī)制過多、學(xué)校承接能力不足以及制度銜接不夠順暢等挑戰(zhàn)。因此，需要從單純的管理轉(zhuǎn)向更為全面和有效的善治。基于此，文章對現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)下基礎(chǔ)教育管理優(yōu)化進行探究。

【關(guān)鍵詞】 基礎(chǔ)教育管理；以縣為主；辦學(xué)自主；現(xiàn)代學(xué)校制度

中國式現(xiàn)代化長遠在教育，而教育的根基在于基礎(chǔ)教育。經(jīng)過多年發(fā)展，我國基礎(chǔ)教育已經(jīng)擺脫底子薄、基礎(chǔ)弱的面貌，實現(xiàn)大國教育跨越式發(fā)展。中小學(xué)幼兒園的組織結(jié)構(gòu)、功能、規(guī)模均發(fā)生了深刻變化，基礎(chǔ)教育也隨之在質(zhì)量提升、內(nèi)涵發(fā)展上提出了新要求并取得了新進展。特別是當(dāng)今社會追求公平而高質(zhì)量的教育背景下，治理有效性問題日益凸顯，迫切需要在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)下進一步優(yōu)化基礎(chǔ)教育治理。

一、基礎(chǔ)教育“以縣為主”管理體制的形成

中共中央于1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》標(biāo)志著教育“簡政放權(quán)”的序幕拉開，提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方”的同時，也明確“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方”。這一權(quán)責(zé)下放、分級管理的總體思路為后續(xù)基礎(chǔ)教育管理體制的改革奠定了基調(diào)。以法律形式確立基礎(chǔ)教育實行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”始于1986年通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》。

1993年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》進一步明確了“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的原則，并細化了省、地（市）、縣、鄉(xiāng)各級地方政府在教育體制改革、教育質(zhì)量提高、教師隊伍建設(shè)以及教育經(jīng)費投入等方面的責(zé)任，尤其強調(diào)了縣級政府在義務(wù)教育組織實施中的主體責(zé)任。

1999年，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，提出“加大縣級人民政府對教育經(jīng)費、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)”。與《中國教育改革和發(fā)展綱要》相比，這一決定在明確縣級政府主責(zé)的同時，也賦予了縣級政府相應(yīng)的權(quán)力，并將權(quán)責(zé)從義務(wù)教育拓展到基礎(chǔ)教育，為“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制的提出奠定了基礎(chǔ)。

首次明確提出“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制是在2001年。同年，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，為保障農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村義務(wù)教育的管理實行“地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制。這一決定確立了縣級政府作為基礎(chǔ)教育管理的責(zé)任主體和資源中心的地位。

隨后，國務(wù)院又相繼頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》《2003—2007年教育振興行動計劃》等文件，進一步重申了農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，并明確了縣級政府對本地基礎(chǔ)教育在規(guī)劃布局、教師管理、教學(xué)指導(dǎo)等方面的主體責(zé)任。至此，“以縣為主”成為基礎(chǔ)教育管理體制的核心，為基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供了有力的制度保障。

二、適應(yīng)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的“辦學(xué)自主”

“現(xiàn)代學(xué)校制度”從政策層面進入大眾視野，得益于《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的頒布。該綱要旨在探索基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的中國規(guī)律，發(fā)展具有中國特色的基礎(chǔ)教育新模式，并提出了一系列國家戰(zhàn)略規(guī)劃與目標(biāo)。其核心在于在國家的宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下，理順外部關(guān)系、完善內(nèi)部治理，這涵蓋了中小學(xué)幼兒園與政府、社會之間的外部關(guān)系，以及學(xué)校與師生之間的內(nèi)部關(guān)系。外部關(guān)系追求和諧，強調(diào)政府宏觀管理、市場適度調(diào)節(jié)、社會廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué)；內(nèi)部關(guān)系則強調(diào)善治，包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、依法自主管理。

從歷史與邏輯相統(tǒng)一的角度來看，現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)應(yīng)著力解決三個問題：教育的中國特色問題、影響中國教育全局性的問題、教育的相關(guān)制度環(huán)境與設(shè)計問題。其中，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)與這三個問題密切相關(guān)，也是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)關(guān)注的核心問題。

2012年，教育部印發(fā)了《全面推進依法治校實施綱要》，繼續(xù)將建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度作為主要目標(biāo)，并強調(diào)“落實和規(guī)范學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，在依法治校中構(gòu)建政府、學(xué)校、教師、社會等多主體參與的管理格局。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》，強調(diào)以推進現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)為契機，進一步激發(fā)學(xué)校生機活力，落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。到了2020年，教育部等八部委又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》，全面系統(tǒng)地細化了如何落實中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的問題。

與現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)相比，“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制是適應(yīng)基礎(chǔ)教育普及化需求的一種管理改革模式。它標(biāo)志著中小學(xué)幼兒園管理從集中、單向的管理轉(zhuǎn)向分權(quán)、分責(zé)的扁平化管理。其核心在于放權(quán)與分權(quán)，即上級層面的權(quán)力下放與下級層面的責(zé)任上浮，本質(zhì)上是為了提高管理民主性和管理效能。兩者關(guān)系密切。具體而言，其一，“以縣為主”是分級管理改革的內(nèi)核，而分級管理與現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)理念相契合；其二，現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)將推動中小學(xué)幼兒園內(nèi)部治理關(guān)系的變革，而分級管理的扁平化管理模式更能適應(yīng)這種變革需求；其三，在管理民主化、權(quán)力下放、重心下移等方向上，兩者殊途同歸。

三、現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)下基礎(chǔ)教育管理面臨的困境

（一）管理體制的模式?jīng)Q定了基礎(chǔ)教育管理改革的限度

當(dāng)前，我國教育管理模式尚未完全擺脫行政化的束縛。這種管理體制模式通過無形的滲透，深刻影響著中小學(xué)幼兒園的管理和運作模式。盡管地方中小學(xué)幼兒園自主發(fā)展的權(quán)限正在不斷擴大，但它們的體制改革仍在一定程度上受限于國家宏觀體制模式。這導(dǎo)致地方中小學(xué)幼兒園在基礎(chǔ)教育管理方面仍面臨一些問題，這些問題進而阻礙了現(xiàn)代學(xué)校制度的建設(shè)，使基礎(chǔ)教育學(xué)校的發(fā)展陷入僵化、封閉和依附的思維模式。

（二）傳統(tǒng)發(fā)展思維消解了學(xué)校自主能力

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布后，我國中小學(xué)幼兒園積極響應(yīng)國家體制改革，致力于改革學(xué)校發(fā)展動力機制，激發(fā)基層教育學(xué)校的發(fā)展活力，以實現(xiàn)中小學(xué)幼兒園內(nèi)部治理機制的變革和治理能力的提升。這一過程中，各學(xué)校掀起了改革創(chuàng)新的熱潮，積極探索“辦學(xué)自主”模式的轉(zhuǎn)變。與此同時，各級地方政府也相繼出臺了深化基礎(chǔ)教育領(lǐng)域改革的配套政策。

“辦學(xué)自主”模式的核心在于通過基礎(chǔ)教育管理重心的下移，轉(zhuǎn)變中小學(xué)幼兒園的管理職能，從而賦予學(xué)校事權(quán)、財權(quán)、資源配置權(quán)等方面的自主管理、自主發(fā)展權(quán)限。然而，當(dāng)前基礎(chǔ)教育管理仍面臨一些挑戰(zhàn)，主要源于傳統(tǒng)的發(fā)展思維困擾，具體表現(xiàn)為放權(quán)不夠與學(xué)校承接能力不足等困境。

所謂傳統(tǒng)的發(fā)展思維，主要指的是受中國傳統(tǒng)價值觀念影響，學(xué)校在教育管理過程中缺乏足夠的主體意識。一方面，基礎(chǔ)教育管理權(quán)的下放程度不夠，導(dǎo)致“以縣為主”的管理體制在實踐中往往演變?yōu)榭h級政府的大包大攬，學(xué)校自主管理的空間受限；另一方面，盡管學(xué)校獲得了一定的自主權(quán)限，但往往忽視了與之對等的管理責(zé)任，存在嚴(yán)重的慣性發(fā)展思維，即過分依賴上級部門的指導(dǎo)和支持，缺乏自我創(chuàng)新和自我完善的能力。

（三）頂層設(shè)計和底層執(zhí)行的銜接度不夠

頂層設(shè)計意指從全局出發(fā)，在最高層次上尋求問題的根本解決方案。在基礎(chǔ)教育管理改革的大背景下，尤其需要凸顯地方特色，特別是縣域特色的頂層設(shè)計?？茖W(xué)的頂層設(shè)計應(yīng)基于辦學(xué)定位、地域特色和學(xué)校類型，實施差異化管理，合理配置資源，引導(dǎo)學(xué)校工作精準(zhǔn)定位和全面部署。同時，通過全方位的績效考核評估，嚴(yán)格獎優(yōu)罰劣，確保各項措施落到實處。

當(dāng)前，縣域中小學(xué)幼兒園普遍在國家宏觀政策指導(dǎo)下，由縣級政府部門主導(dǎo)政策制定、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督評估和服務(wù)保障。然而，在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革過程中，微觀引領(lǐng)不足，服務(wù)支撐體系尚待完善。這導(dǎo)致辦學(xué)自主權(quán)責(zé)關(guān)系未能完全理順，教育管理事務(wù)繁重，審批程序繁瑣，決策制度化不足，隨意性較強。學(xué)校的內(nèi)部治理水平是授權(quán)的基礎(chǔ)，包括領(lǐng)導(dǎo)層的治理能力、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和管理隊伍的專業(yè)化程度，以及管理制度的科學(xué)性和合理性。然而，許多中小學(xué)幼兒園在這方面的基礎(chǔ)條件尚不成熟，難以承接管理重心的下移，改革的主動性也不足，影響了整體管理水平。頂層設(shè)計需自上而下，而基層的積極性和創(chuàng)新力則自下而上。二者的充分銜接和積極互動，是提升基礎(chǔ)教育治理水平的關(guān)鍵。

四、現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)下基礎(chǔ)教育治理的相關(guān)思考

黨的十八屆三中全會以來，治理現(xiàn)代化被正式提出作為全面深化改革的總目標(biāo)內(nèi)涵之一，標(biāo)志著我國改革進入了新階段。這也意味著，在處理國家與社會關(guān)系的問題上，經(jīng)歷了長期的國家管理階段后，我國提出了一種新的、更高的社會治理理念。中小學(xué)幼兒園作為社會的重要組成部分，同樣需要適應(yīng)社會治理的變革要求，在基礎(chǔ)教育管理改革中逐漸從管理走向治理。

從學(xué)理角度看，學(xué)校層面上的治理與管理存在顯著的差異。首先，兩者的主體不同。管理通常由政府主導(dǎo)，而治理則強調(diào)多元主體的參與，包括政府、社會以及師生員工。其次，運作方式也有所不同。管理傾向于自上而下的垂直模式，而治理則更多采用扁平化、交叉性的網(wǎng)格模式。再次，兩者在手段上也有所區(qū)別。管理更多依賴行政手段，而治理則更注重制度化的方式。最后，兩者體現(xiàn)出不同的特點。管理往往帶有強制性和服從性，而治理則強調(diào)合作性、共建共享性。

結(jié)合中國實際情況，從管理到治理的轉(zhuǎn)變不僅僅是一般的學(xué)理變化，更是中國社會發(fā)展到一定階段后的自然顯現(xiàn)。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的規(guī)律，其指導(dǎo)思想是馬克思主義社會治理理論。馬克思主義認(rèn)為，隨著社會的不斷發(fā)展，國家會逐漸讓位于社會，社會自組織形態(tài)將逐漸成熟。對中國而言，國家層面的階級對立已被消除，人民成為國家和社會的主人，為社會治理提供了堅實的制度基礎(chǔ)。

對中國中小學(xué)幼兒園而言，師生在這個過程中也經(jīng)歷了從被管理到參與治理的成熟過程。主體性意識和主人翁意識不斷增強，已經(jīng)具備了治理的主客體條件。基礎(chǔ)教育管理體制改革是一個系統(tǒng)工程，包括學(xué)校內(nèi)部治理機制變革、學(xué)校職能轉(zhuǎn)變、管理運行機制建立與完善、監(jiān)督機制建立等多個方面。盡管沒有統(tǒng)一的改革模式，但從管理走向善治無疑是理想的方向。

五、結(jié)語

基礎(chǔ)教育管理改革是中國式現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的一部分，其成敗直接關(guān)系到國家未來的發(fā)展和競爭力。改革的基礎(chǔ)在于內(nèi)部治理體系的深度變革和全面完善，這需要從根本上審視和改進現(xiàn)有的管理體制，確保教育的質(zhì)量和效益。

改革的核心在于明確“放、管、服”的界限，即要在確保教育公平和質(zhì)量的前提下合理放權(quán)，讓學(xué)校擁有更多的自主權(quán)；同時，加強監(jiān)管和服務(wù)，確保教育資源的合理配置和有效利用。這需要建立更加科學(xué)、合理的監(jiān)管機制，提高監(jiān)管的效能和效率。

改革的難點在于建立和完善“辦學(xué)自主”的體制機制。在這個過程中，需要平衡好政府、學(xué)校和社會的關(guān)系，讓學(xué)校能夠真正擁有辦學(xué)自主權(quán)，同時也需要確保教育的公平和質(zhì)量。這需要加強政策引導(dǎo)和支持，鼓勵學(xué)校積極探索和創(chuàng)新，形成具有地方特色的辦學(xué)模式。

作為基礎(chǔ)教育管理者，需要增強時代感和危機感，深入理解現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的國家戰(zhàn)略，以治理體系與治理能力現(xiàn)代化為突破口和著力點，推動改革的深入進行。同時，也要關(guān)注農(nóng)村中小學(xué)幼兒園的發(fā)展，通過改革激發(fā)政府和學(xué)校的活力，讓農(nóng)村學(xué)子也能享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。

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