鄉(xiāng)村治理中“一肩挑”制度研究綜述

摘 要：新時代背景下，為加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層治理體系，提升治理效能，“一肩挑”制度在黨的十九大后正式成為政策導(dǎo)向。學(xué)者們圍繞其實施邏輯、制度優(yōu)勢、當(dāng)前挑戰(zhàn)及應(yīng)對方案進(jìn)行詳盡探討，產(chǎn)出一系列高質(zhì)量的理論貢獻(xiàn)，為學(xué)術(shù)研究鋪就堅實基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前成果尚存局限。展望未來，應(yīng)關(guān)注“一肩挑”制度的新動向，探究其在鄉(xiāng)村治理中的新角色與模式，并強(qiáng)化跨學(xué)科研究，為鄉(xiāng)村振興和治理提供更為全面深入的理論支撐與實踐指引。

關(guān)鍵詞：一肩挑；鄉(xiāng)村治理；研究綜述；制度優(yōu)勢；實踐邏輯

中圖分類號：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2096-9902（2024）21-0076-04

Abstract： In the context of the new era， in order to strengthen the rural grassroots governance system and improve governance efficiency， the "single-task" system officially became a policy orientation after the 19th CPC National Congress. Researchers conducted detailed discussions on its implementation logic， institutional advantages， current challenges and response plans， and produced a series of high-quality theoretical contributions， laying a solid foundation for academic research. However， current results still have limitations. In the future， we should pay attention to the new trends of the "single-task" system， explore its new role and model in rural governance， and strengthen interdisciplinary research to provide more comprehensive and in-depth theoretical support and practical guidance for rural revitalization and governance.

Keywords： single-task; rural governance; research summary; institutional advantages; practical logic

在當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理體系中，“一肩挑”制度作為一項重要的制度創(chuàng)新，其研究背景與意義深遠(yuǎn)而重大。隨著農(nóng)村改革的不斷深入和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的日益凸顯，鄉(xiāng)村治理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在這一背景下，“一肩挑”制度應(yīng)運而生，旨在通過集中權(quán)力和責(zé)任，提高鄉(xiāng)村治理的效率和效果。據(jù)統(tǒng)計，自該制度實施以來，全國已有超過90%的鄉(xiāng)村地區(qū)采用了這一模式，顯示出其廣泛的適用性和強(qiáng)大的生命力。

研究“一肩挑”制度的意義不僅在于深入了解其運作機(jī)制和實際效果，更在于為鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展提供理論支持和實踐指導(dǎo)。通過深入分析該制度的理論基礎(chǔ)、實施現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)以及優(yōu)化策略，可以更全面地認(rèn)識其在鄉(xiāng)村治理中的作用和價值。

1 “一肩挑”制度的起源與演變

在學(xué)界，學(xué)者們對“一肩挑”制度的產(chǎn)生和發(fā)展已經(jīng)有了廣泛的研究。大多數(shù)學(xué)者對于“一肩挑”的發(fā)展歷程都是以時間為脈絡(luò)去梳理和研究的?！耙患缣簟敝贫茸鳛猷l(xiāng)村治理體系中的一項重要創(chuàng)新，其起源可追溯至我國農(nóng)村改革初期。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已難以滿足日益復(fù)雜的治理需求。在這一背景下，“一肩挑”制度應(yīng)運而生，旨在通過集中權(quán)力、明確責(zé)任，提高鄉(xiāng)村治理的效率和效果[1]。

在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，關(guān)于“一肩挑”制度的研究呈現(xiàn)出一種漸進(jìn)式的發(fā)展趨勢。自2002年中央正式頒布文件鼓勵并倡導(dǎo)村級組織負(fù)責(zé)人實行“一肩挑”以來，該制度逐漸受到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。然而，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，相關(guān)的研究主要局限于新聞報道和政策解讀，缺乏深入的學(xué)術(shù)探討。直到黨的十九大后，中央對“一肩挑”制度的態(tài)度發(fā)生了顯著變化，由鼓勵提倡轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫱菩?，這才引起了學(xué)術(shù)界的廣泛重視。隨著國家對“一肩挑”制度的全面推行，相關(guān)研究逐漸豐富，學(xué)術(shù)成果不斷涌現(xiàn)。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)，筆者將現(xiàn)有的研究成果主要劃分為以下4個方面。

2 實施“一肩挑”制度的實踐邏輯

“一肩挑”制度最初階段是基層為了解決農(nóng)村黨組織與村民委員會出現(xiàn)職能分工不明確、權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰等問題的自發(fā)性探索，之后的鼓勵提倡階段則是中央基于先試再行的政策邏輯而形成的開放性探索。那么“一肩挑”制度為何進(jìn)入了全面推行“一肩挑”階段，大多學(xué)者從功能主義視角出發(fā)，研究實施“一肩挑”制度的實踐邏輯。

有學(xué)者從學(xué)術(shù)角度深入剖析了“一肩挑”制度所蘊含的多重實踐邏輯，具體表現(xiàn)為踐行“全過程人民民主”的治理理念、推進(jìn)“三治融合”的治理模式以及實現(xiàn)“利益協(xié)調(diào)”的治理效果3個方面[2]。此外，還有學(xué)者運用功能主義視角對全面推行“一肩挑”的實踐邏輯進(jìn)行了詳盡闡述。指出全面推行“一肩挑”不僅有助于化解村級組織中的“兩委”矛盾，增強(qiáng)組織的凝聚力，還是推動國家政策在鄉(xiāng)村地區(qū)得到有效貫徹落實，構(gòu)建有序村莊內(nèi)部政治秩序的關(guān)鍵舉措。同時，這一制度也能有效優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升行政管理效率，為鄉(xiāng)村社會的持續(xù)發(fā)展提供有力保障[3]。

還有學(xué)者有別于功能主義視角，轉(zhuǎn)而采用了復(fù)合式科層制的理論框架，對“一肩挑”制度的治理邏輯進(jìn)行闡釋[4]。從宏觀的結(jié)構(gòu)層面來看，“一肩挑”制度可以被視為在體制變革過程中，黨政一體化理念在村級層面的具體體現(xiàn)和投影，從而構(gòu)建了以“黨政融合”為特征的復(fù)合型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。

3 “一肩挑”制度的制度優(yōu)勢

“一肩挑”制度能夠得到國家的全面推行，必然有著自身的制度優(yōu)勢。學(xué)術(shù)界對此也展開了廣泛的研究，經(jīng)過本文的歸納總結(jié)，對“一肩挑”制度的制度優(yōu)勢的研究主要集中在以下3點：緩和村“兩委”矛盾，完善農(nóng)村社會治理體系；加強(qiáng)黨在鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，鞏固黨在鄉(xiāng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)；提升鄉(xiāng)村治理能力和水平，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

3.1 提升鄉(xiāng)村治理效能

有學(xué)者指出實施“一肩挑”制度不僅強(qiáng)化了黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，還為增強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)力提供了堅實的組織保障。這一制度通過整合村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，有效地避免了內(nèi)部矛盾的滋生，為村民自治的順利推進(jìn)創(chuàng)造了有利條件[5]。另外，實行“一肩挑”制度會使村“兩委”的成員減少，人員的減少使得村“兩委”班子分工更加明確，權(quán)責(zé)更加統(tǒng)一，互相推諉的可能性降低，一定程度上會提升個人待遇，使得村“兩委”班子成員的積極性更高，進(jìn)而有效提高村“兩委”的自治效率[6]。

3.2 加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位

在全面深化農(nóng)村治理體系的大背景下，“一肩挑”制度的廣泛實施，不僅是中央層面為推動以黨為引領(lǐng)的農(nóng)村基層組織架構(gòu)優(yōu)化的核心戰(zhàn)略步驟，更成為完善農(nóng)村社會管理網(wǎng)絡(luò)、確保鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的不可或缺的一環(huán)。這一制度的推廣，旨在通過增強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力，進(jìn)一步夯實農(nóng)村社會治理的基石。該制度要求村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的統(tǒng)一，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)直接體現(xiàn)在村民自治的過程中，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用[7]。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“一肩挑”制度是實現(xiàn)組織意圖與村民意愿有機(jī)結(jié)合、黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治內(nèi)在統(tǒng)一的適當(dāng)選擇[8]。

3.3 推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展

隨著2021年2月25日國家鄉(xiāng)村振興局的正式掛牌，我國“三農(nóng)”工作的重心已全面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。在這一背景下，眾多學(xué)者對“一肩挑”制度在鄉(xiāng)村振興中的作用進(jìn)行了深入研究。有學(xué)者認(rèn)為，作為鄉(xiāng)村治理體系的中心，村黨組織書記兼任村委會主任可以直接參與村級組織的日常事務(wù)管理，提高了村級組織的決策水平。此外，“一肩挑”制度通過整合村莊內(nèi)部資源，優(yōu)化了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的使用，推動了村級組織的整體進(jìn)步，增強(qiáng)了其治理能力，為鄉(xiāng)村振興提供了堅實的組織保障[9]。而從駐村第一書記的角度分析新時代農(nóng)村基層黨組織所面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，為應(yīng)對復(fù)雜多變的社會形勢，推動鄉(xiāng)村振興，農(nóng)村基層黨組織必須具備更高的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平[10]。“一肩挑”制度在此方面發(fā)揮了重要作用，其進(jìn)一步強(qiáng)化了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使農(nóng)村基層組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧攻堅、社會治理等領(lǐng)域擁有更大的自主權(quán)，從而有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施。

4 “一肩挑”制度面臨的現(xiàn)實困境

“一肩挑”制度的實施，其根本出發(fā)點緊密貼合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心要義，旨在適應(yīng)并滿足農(nóng)村快速變遷的發(fā)展需求。然而，在制度的實際運行過程中，也顯現(xiàn)出一些不容忽視的問題，針對這些問題，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了深入的分析和探討，以揭示其背后的原因。

4.1 “一肩挑”制度選舉程序存在張力

有學(xué)者從法律法規(guī)、村民選舉觀念以及黨內(nèi)民主精神3個維度，深入剖析了“一肩挑”選舉程序所面臨的困境[1]。首先，從法律層面看，《村民委員會組織法》對于村委會主任的候選人資格并未設(shè)定過多硬性要求。但在實際操作中，部分地區(qū)對候選人資格施加了額外條件，這與法律規(guī)定產(chǎn)生了背離。其次，在村民選舉觀念方面，傳統(tǒng)的選舉中，村民往往基于個人熟悉度和信任度來投票，傾向于選擇自己熟悉的村干部。而“一肩挑”制度的實施，使得選舉過程更加嚴(yán)肅，對候選人的要求也更為嚴(yán)格，這與村民長期形成的選舉觀念存在沖突。最后，在“一肩挑”制度下，若村委會主任非黨支部書記或非黨員，則可能導(dǎo)致村黨支部書記的選舉不再基于黨員意愿，而是受到全體村民投票的影響。這在一定程度上削弱了支部選舉的意義和黨內(nèi)民主的精神。除此之外，部分村民認(rèn)為，既然法律規(guī)定村主任應(yīng)由村支書擔(dān)任，那么選舉村主任便顯得無關(guān)緊要；而另一些村民則因自身非黨員身份，感到無法參與村支書的選舉，從而對選舉結(jié)果產(chǎn)生疏離感。這種認(rèn)識誤區(qū)不僅影響了村民的投票積極性，也背離了“一肩挑”制度的初衷，使得該制度在基層的推行面臨重重困難[11]。

4.2 “一肩挑”制度監(jiān)管制度不健全

在探討鄉(xiāng)村治理“一肩挑”制度面臨的挑戰(zhàn)時，權(quán)力集中與監(jiān)督機(jī)制的缺失是一個不容忽視的問題。這種制度設(shè)計下，村干部往往身兼數(shù)職，權(quán)力高度集中，然而相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制卻未能同步完善[12]。若“一肩挑”的干部缺乏必要的監(jiān)督和約束，權(quán)力“異化”的風(fēng)險將顯著增加。這可能導(dǎo)致部分干部出現(xiàn)獨斷專行、濫用職權(quán)等行為。一旦此類情形發(fā)生，將嚴(yán)重破壞“一肩挑”制度的初衷，使其無法發(fā)揮應(yīng)有的作用[13]?？傮w來說，正是由于對村干部的監(jiān)督不力，導(dǎo)致了“一肩挑”的干部無法充分發(fā)揮自己的職權(quán)，為廣大群眾服務(wù)。

4.3 難以選拔任用合適的“一肩挑”干部

有學(xué)者指出實施“一肩挑”制度后，發(fā)現(xiàn)部分村干部在決策、執(zhí)行和協(xié)調(diào)等方面存在明顯不足。一些村干部由于缺乏市場意識和創(chuàng)新意識，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入增長乏力。同時，部分村干部在處理村民糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面也顯得力不從心，影響了鄉(xiāng)村治理的效能[14]。針對這一問題，深入分析其原因。一方面，部分村干部由于年齡、學(xué)歷等客觀條件的限制，難以適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村治理的要求[15]；另一方面，部分村干部缺乏必要的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機(jī)會，導(dǎo)致其素質(zhì)和能力難以得到提升[16]。

5 完善“一肩挑”制度的優(yōu)化對策

村級組織作為國家治理體系的末端部分，既具有“國家性”又具有“社會性”。對推行“一肩挑”過程中所遇問題提出相應(yīng)對策，可以確保全面推行“一肩挑”實施過程更加順暢、作用發(fā)揮更加持續(xù)。

5.1 推進(jìn)“一肩挑”制度法治化

有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的村民委員會選舉思路需要得到更新。為了加強(qiáng)黨對農(nóng)村基層組織建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，他提出通過立法手段，將村民委員會候選人的提名權(quán)賦予黨組織。這一舉措旨在將選舉工作納入法治化軌道，確保選舉的公正性和透明度[17]。盡管中央政策多次強(qiáng)調(diào)全面推行“一肩挑”制度，但現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)并未就如何在農(nóng)村基層民主各環(huán)節(jié)中凸顯黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)行明確規(guī)定。這一法律空白使得“一肩挑”制度的全面推行缺乏必要的法律支撐。由于農(nóng)村自發(fā)形成的“一肩挑”比例較低，且條件標(biāo)準(zhǔn)較高，因此難以達(dá)到全面推行的要求。在實踐中，基層政府往往依賴于動員和協(xié)商的方式，以推動該制度的實施[18]。

5.2 完善“一肩挑”運行中的監(jiān)督機(jī)制

在“一肩挑”制度的實施過程中，完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制顯得尤為重要。當(dāng)前，由于權(quán)力的高度集中，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致了一些村干部濫用職權(quán)、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。為了保障鄉(xiāng)村治理的公正性和有效性，必須構(gòu)建一套完善的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。有學(xué)者在其研究中明確指出，為確保農(nóng)村基層組織職能的高效發(fā)揮及成員的職責(zé)明確，需構(gòu)建完善的問責(zé)機(jī)制。這一機(jī)制旨在明確各組織成員的權(quán)限與職責(zé)，從而避免“一肩挑”干部在鄉(xiāng)村管理中出現(xiàn)權(quán)力濫用或決策武斷的現(xiàn)象[19]。其次，應(yīng)推行信息公開制度，提高鄉(xiāng)村治理的透明度[20]。通過公開村務(wù)、財務(wù)等信息，讓村民了解村干部的工作情況和資金使用情況，從而有效防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

5.3 加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)

在“一肩挑”制度的實施過程中，提升村干部的素質(zhì)與能力顯得尤為重要。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，村干部作為基層治理的骨干力量，其素質(zhì)和能力的高低直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的成效[21]。為了提升村干部的素質(zhì)與能力，可以從多個方面入手。首先，加強(qiáng)村干部的教育培訓(xùn)是關(guān)鍵。通過定期舉辦培訓(xùn)班、研討會等形式，為村干部提供系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和實踐指導(dǎo)，幫助他們掌握現(xiàn)代管理知識、法律法規(guī)和鄉(xiāng)村治理的新理念、新方法。同時，可以引入案例分析、角色扮演等互動式教學(xué)方式，提高培訓(xùn)的針對性和實效性[22]。除了加強(qiáng)人才培育和引進(jìn)，還有學(xué)者從村干部“一肩挑”的制度績效考察出發(fā)提出如何加強(qiáng)村干部隊伍的能力，通過回歸分析評估“一肩挑”制度的實施效應(yīng)，得出“一肩挑”村干部受教育水平的提升，會強(qiáng)化改革紅利的釋放。

6 總結(jié)與展望

在總結(jié)了“一肩挑”制度在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與未來展望后，可以得出了一系列重要的結(jié)論。首先，該制度對于化解村“兩委”之間的矛盾、增強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，以及提升鄉(xiāng)村治理能力和水平具有深遠(yuǎn)影響，且其完善過程是通過不斷調(diào)整和優(yōu)化制度來實現(xiàn)的。然而，不同地區(qū)的實踐差異也暴露出制度在推廣過程中存在的問題。針對這些問題，學(xué)者們提出了優(yōu)化策略，包括完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、提升村干部素質(zhì)與能力、加強(qiáng)村民參與民主監(jiān)督等。這些策略的實施，將有助于提升“一肩挑”制度的實施效果，進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

在優(yōu)化策略中，特別強(qiáng)調(diào)了完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的重要性。通過引入第三方評估機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)村民對村干部的監(jiān)督等方式，可以有效防止權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時，提升村干部素質(zhì)與能力也是關(guān)鍵所在。通過加強(qiáng)培訓(xùn)、引入優(yōu)ae2423fe585af3d1ad85c47d2e1e2487秀人才等措施，可以提高村干部的治理能力和水平，使其更好地適應(yīng)“一肩挑”制度的要求。此外，加強(qiáng)村民參與民主監(jiān)督也是必不可少的。通過建立健全村民議事會、村民監(jiān)督委員會等機(jī)制，可以激發(fā)村民的參與熱情，提高鄉(xiāng)村治理的民主化水平。

展望未來，“一肩挑”制度的發(fā)展趨勢將更加注重民主化、法治化和科學(xué)化。隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理模式也將不斷創(chuàng)新探索。例如，可以借鑒城市社區(qū)治理的經(jīng)驗，引入物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)等機(jī)制，提高鄉(xiāng)村治理的專業(yè)化和精細(xì)化水平。同時，跨學(xué)科視角下的鄉(xiāng)村治理研究也將成為未來的重要方向。通過引入社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的理論和方法，可以更加全面地分析鄉(xiāng)村治理問題，提出更加科學(xué)有效的解決方案。

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