管理體制視角下檔案管理工作創(chuàng)新路徑研究

摘 要：近年來(lái)，隨著《檔案法》《實(shí)施條例》等一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施，為檔案管理工作提供了根本法制保障。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了全面深化改革的原則、內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)時(shí)間表路線圖，為做好新時(shí)代檔案管理工作提供了根本遵循。本文基于管理體制為研究視角，立足《檔案法》《實(shí)施條例》《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)定，從檔案領(lǐng)導(dǎo)體制、檔案開(kāi)放審核機(jī)制、檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管和檔案信息化建設(shè)等方面提出檔案管理工作創(chuàng)新的內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)路徑，為全面提升檔案工作現(xiàn)代化提供有益指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：管理體制；檔案管理；創(chuàng)新

概述

2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），在“健全保障和改善民生制度體系”中提出“同步推進(jìn)戶籍、用人、檔案等服務(wù)改革”，要堅(jiān)持全面深化改革的若干原則，通過(guò)改革創(chuàng)新進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！绑w制”初始之意為文章的體裁或藝術(shù)作品風(fēng)格?，F(xiàn)在是指一定的社會(huì)機(jī)構(gòu)、機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)。檔案管理體制是以國(guó)家檔案事業(yè)管理為核心所形成的一系列基本制度、原則和規(guī)定的總稱[1]。

黨的十九大報(bào)告作出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大判斷。檔案事業(yè)作為中國(guó)特色社會(huì)事業(yè)的重要組成部分，傳統(tǒng)的檔案管理體制與新時(shí)代檔案管理不相適應(yīng)的現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，迫切需要變革，創(chuàng)新檔案管理工作體制?！稒n案法》《實(shí)施條例》《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等檔案法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃均對(duì)新時(shí)代背景下檔案管理工作提出新要求、做出新部署。檔案管理體制作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度下檔案事業(yè)發(fā)展的集中體現(xiàn)，深刻地影響并決定著檔案事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，事關(guān)檔案工作根本任務(wù)和檔案領(lǐng)域改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，決定著檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此，以管理體制為視角，探討檔案管理工作創(chuàng)新路徑具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

1 創(chuàng)新檔案管理領(lǐng)導(dǎo)體制

檔案工作天然具備“姓黨、為黨、護(hù)黨”的鮮明政治屬性和特質(zhì)，始終要求堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)[2]?！稒n案法》第三條提出“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”；第四條規(guī)定“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則”?！秾?shí)施條例》第三條進(jìn)一步提出要“健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的體制機(jī)制”，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)”?！丁笆奈濉比珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為“十四五”時(shí)期檔案工作的首要原則。

1.1 堅(jiān)持黨管檔案方向

突出政治引領(lǐng)，確保黨管檔案領(lǐng)導(dǎo)體制的正確發(fā)展方向。首先，要明確檔案工作“圍繞中心、服務(wù)大局”的政治定位和價(jià)值導(dǎo)向。要把檔案工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，編制檔案工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算。站穩(wěn)人民立場(chǎng)，保障公民利用檔案的權(quán)利。要找準(zhǔn)檔案圍繞中心服務(wù)大局的切入點(diǎn)，始終堅(jiān)持黨的工作開(kāi)展到哪里，檔案工作就延伸、跟進(jìn)、服務(wù)到哪里。其次，要以黨的創(chuàng)新理論指導(dǎo)檔案工作實(shí)踐。要始終以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展主題，以“三個(gè)走向”一體推動(dòng)檔案治理、資源、利用和安全體系建設(shè)。最后，要始終堅(jiān)持黨性與人民性相統(tǒng)一原則。要牢記檔案工作的政治屬性，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，認(rèn)真貫徹落實(shí)《檔案法》《實(shí)施條例》，加強(qiáng)檔案利用和公布，不斷滿足公眾對(duì)檔案的利用需求。

1.2 協(xié)調(diào)黨管檔案體制

進(jìn)一步優(yōu)化黨管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，協(xié)調(diào)推動(dòng)各方共同參與，形成新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體系。首先，要成立黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。按照《檔案法》“檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的要求，各級(jí)黨委（黨組）要成立檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把黨管檔案工作落實(shí)到具體行動(dòng)上，始終保持檔案工作正確的發(fā)展方向。其次，要構(gòu)建檔案局（館）協(xié)同聯(lián)動(dòng)。認(rèn)真履行《實(shí)施條例》中關(guān)于國(guó)家、縣級(jí)以上地方檔案主管部門履行的職責(zé)內(nèi)容，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)置和管理各級(jí)各類檔案館，優(yōu)化檔案主管部門與檔案館之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。最后，構(gòu)建多元參與的檔案管理新格局。《決定》為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化指明了改革方向，協(xié)同構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)，檔案部門主導(dǎo)，機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織和企事業(yè)單位共同參與的“一核多元”檔案管理新格局。

1.3 優(yōu)化黨管檔案機(jī)制

《檔案法》《實(shí)施條例》中規(guī)定了一系列檔案管理機(jī)制和要求，這些規(guī)定和要求也是創(chuàng)新黨管檔案機(jī)制的重要內(nèi)容。如檔案分級(jí)負(fù)責(zé)制。其中國(guó)家檔案主管部門負(fù)責(zé)主管全國(guó)的檔案工作，對(duì)全國(guó)檔案工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；縣級(jí)以上地方檔案主管部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)檔案工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；部門或組織對(duì)所屬單位檔案工作監(jiān)督和指導(dǎo)。如檔案工作定期報(bào)告制度?！稒n案法》第九條、《實(shí)施條例》第四十五條明確規(guī)定，國(guó)家檔案館、各級(jí)機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位向同級(jí)檔案主管部門“定期報(bào)送本單位檔案工作情況”，以便接受監(jiān)督檢查。如人才培養(yǎng)制度[3]。《檔案法》第十一條、《實(shí)施條例》第八條均提出加強(qiáng)檔案專業(yè)人才培養(yǎng)。這些機(jī)制在貫徹落實(shí)過(guò)程中體現(xiàn)了黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)。

2 創(chuàng)新檔案開(kāi)放審核機(jī)制

《檔案法》第三十條分別規(guī)定了館藏檔案與尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核責(zé)任主體。這也是首次以法律明文規(guī)定的形式確立了檔案開(kāi)放審核機(jī)制，作為《檔案法》的一大亮點(diǎn)和創(chuàng)新之處，為新時(shí)代推動(dòng)檔案管理工作創(chuàng)新提供了法律依據(jù)。檔案開(kāi)放審核是劃定出開(kāi)放、不開(kāi)放和延期開(kāi)放等類別，準(zhǔn)確劃控、合理歸類[4]。

2.1 理順檔案開(kāi)放審核主體關(guān)系

《檔案法》第三十條規(guī)定了履行檔案開(kāi)放審核的責(zé)任主體主要涉及檔案館、檔案形成單位、檔案移交單位、檔案保管單位等部門。但并未進(jìn)一步規(guī)定這些責(zé)任主體之間的組織關(guān)系和業(yè)務(wù)關(guān)系，具體的角色定位尚不明確。為此，需要進(jìn)一步理順各檔案開(kāi)放審核主體之間的關(guān)系。鑒于檔案館的行政職能定位、檔案形成單位對(duì)檔案熟悉程度等因素的綜合考慮，應(yīng)建立以檔案館為核心、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的檔案開(kāi)放審核組織架構(gòu)，由檔案形成單位初審、檔案館復(fù)審并組織各方參與終審的檔案開(kāi)放審核的“三審制”，強(qiáng)檔案開(kāi)放審核工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)。

2.2 明確檔案開(kāi)放審核判定標(biāo)準(zhǔn)

《檔案法》僅就檔案開(kāi)放審核做出了制度性規(guī)定，并未就檔案開(kāi)放審核的判定標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)做出進(jìn)一步的詳細(xì)設(shè)置?？山梃b“負(fù)面清單”模式，以清單形式列舉“不開(kāi)放、延期開(kāi)放”的詳細(xì)內(nèi)容，抑制和壓縮檔案開(kāi)放審核鑒定主體的自由裁量權(quán)，如密件以外不宜開(kāi)放的檔案，從“敏感事件”“敏感人物”“敏感數(shù)據(jù)”“敏感來(lái)源”“敏感文種”“其他”等六個(gè)維度做好檔案審核劃控[5]，其中敏感文種主要包括會(huì)議紀(jì)要、合同、信件等敏感信息控制知悉的范圍；敏感數(shù)據(jù)主要指行業(yè)統(tǒng)計(jì)、國(guó)家資源和會(huì)計(jì)工作等。此外，檔案開(kāi)放審核判斷標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)堅(jiān)持合法性、操作性、動(dòng)態(tài)性和安全性原則，兼顧標(biāo)準(zhǔn)的有效性、拓展性、有限性和動(dòng)態(tài)性。

2.3 完善檔案開(kāi)放審核救濟(jì)程序

從《檔案法》的規(guī)定及檔案開(kāi)放審核鑒定的結(jié)果來(lái)看，需要根據(jù)開(kāi)放審核鑒定做出開(kāi)放、不開(kāi)放和延期開(kāi)放的結(jié)論。要不斷完善檔案開(kāi)放審核監(jiān)督救濟(jì)程序[6]，確保檔案開(kāi)放審核工作取得預(yù)期成效。首先，強(qiáng)制報(bào)告制度。根據(jù)館藏檔案或尚未移交進(jìn)館檔案的不同情況，要求檔案形成單位、保管單位和檔案館等定期（每季、半年或一年）向檔案主管部門報(bào)告檔案開(kāi)放審核工作，并將檔案開(kāi)放審核工作納入部門監(jiān)督檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其次，審核聽(tīng)證制度。針對(duì)檔案開(kāi)放審核情況，組織檔案形成單位、保管單位、檔案館或普通群眾參與的檔案審核開(kāi)放聽(tīng)證制度，增加檔案開(kāi)放審核工作透明度。最后，公眾參與制度。建立檔案開(kāi)放審核信息收集和反饋平臺(tái)，鼓勵(lì)普通群眾參與檔案開(kāi)放審核工作。同時(shí)，也要進(jìn)一步明確檔案開(kāi)放審核工作程序、時(shí)限及責(zé)任內(nèi)容，接受社會(huì)監(jiān)督。

3 創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)制

《檔案法》《實(shí)施條例》第六章均規(guī)定了“監(jiān)督檢查”，包括主管部門主動(dòng)監(jiān)督檢查，也包括社會(huì)組織的自我監(jiān)督[7]。《檔案法》《實(shí)施條例》均賦予了機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位檔案管理的權(quán)利和義務(wù)。因此，設(shè)立檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查專章，進(jìn)一步釋放加強(qiáng)檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管的明確信號(hào)，體現(xiàn)了檔案監(jiān)管權(quán)責(zé)統(tǒng)一、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的新時(shí)代檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管新特征。

3.1 構(gòu)建監(jiān)管合力

《檔案法》《實(shí)施條例》中均規(guī)定了檔案主管部門依職權(quán)主動(dòng)監(jiān)督檢查的內(nèi)容和依據(jù)；檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的主動(dòng)報(bào)告機(jī)制及任何單位和個(gè)人的監(jiān)督舉報(bào)權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，就是要從政府、機(jī)構(gòu)、公眾等建立多維聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的檔案監(jiān)管合力，明確各方監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)內(nèi)容。首先，在宏觀上，政府主導(dǎo)檔案監(jiān)管工作。各級(jí)黨委、政府要負(fù)責(zé)行政主管范圍內(nèi)的檔案監(jiān)管職責(zé)，壓實(shí)各級(jí)檔案主管部門及其他部門的監(jiān)管責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)檔案監(jiān)管資源，形成檔案監(jiān)管合力。其次，在中觀上，行業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行檔案監(jiān)管工作。國(guó)家檔案局和地方各級(jí)檔案主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)或地方檔案監(jiān)督檢查工作，既要做好常態(tài)化檔案監(jiān)管工作，也要與公安、紀(jì)檢等部門密切配合，抓好監(jiān)督檢查問(wèn)題的整改，鞏固檔案監(jiān)督檢查工作成果。最后，在微觀上，普通公眾參與檔案監(jiān)管工作。普通公眾參與檔案監(jiān)督檢查，同一切不規(guī)范行為做斗爭(zhēng)，動(dòng)員社會(huì)力量參與檔案監(jiān)管，可通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)和發(fā)布會(huì)等形式廣泛收集監(jiān)督意見(jiàn)，增強(qiáng)監(jiān)督檢查成效。

3.2 厘清監(jiān)管范圍

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“十四五”時(shí)期要“全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能”“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管”，加強(qiáng)區(qū)域檔案工作監(jiān)管，等等。首先，區(qū)分檔案監(jiān)管重點(diǎn)[8]。如長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、西部大開(kāi)發(fā)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)株潭城市群等，要圍繞這些重點(diǎn)區(qū)域，打造跨區(qū)域檔案監(jiān)管，創(chuàng)新跨區(qū)域檔案協(xié)同監(jiān)管新模式。其次，實(shí)行分類檔案監(jiān)管。根據(jù)進(jìn)館檔案和尚未進(jìn)館檔案等分類監(jiān)管，進(jìn)一步細(xì)化檔案監(jiān)督檢查的內(nèi)容、頻率和監(jiān)管比例，制定檔案監(jiān)督檢查的長(zhǎng)、中、短期規(guī)劃，進(jìn)一步明確檔案監(jiān)督檢查的內(nèi)容、任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)等，如檔案開(kāi)放監(jiān)管、重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案監(jiān)管、重點(diǎn)檔案監(jiān)管和檔案信息化建設(shè)監(jiān)管，等等。再次，形成檔案監(jiān)管閉環(huán)。要把檔案監(jiān)督檢查與《檔案法》第七章“法律責(zé)任”有機(jī)銜接起來(lái)，根據(jù)監(jiān)督檢查的結(jié)果，給予相應(yīng)的民事、行政和刑事處罰，并督促監(jiān)督檢查問(wèn)題整改，建立檔案監(jiān)督檢查“全閉環(huán)”式管理。

3.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步提出“十四五”時(shí)期要“創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方_{85672db1f9dee55c8a061de5e86bd21652e29a2c4facb74c000813328cf8771e}式”，明確提出要進(jìn)一步健全“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”手段，采取“線上+線下”相結(jié)合的檔案監(jiān)管模式。探索建立分層次監(jiān)督，實(shí)施機(jī)關(guān)、所屬單位、部門檔案館分層指導(dǎo)。將檔案監(jiān)管從事前延伸至事中和事后，實(shí)行“全鏈條”監(jiān)管。此外，還要注重大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代科技手段的運(yùn)用，不斷推動(dòng)監(jiān)管手段迭代升級(jí)，推動(dòng)檔案監(jiān)管從“人管”向“技管”“線上+線下”全天候監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

4 創(chuàng)新檔案信息化建設(shè)制度

《檔案法》《實(shí)施條例》中單獨(dú)設(shè)立了“檔案信息化建設(shè)”章節(jié)，明確規(guī)定了檔案信息化建設(shè)要納入地方信息化發(fā)展規(guī)劃、電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力等，為探索新時(shí)代檔案信息化建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展提供了根本保障。

4.1 納入信息化建設(shè)規(guī)劃

首先，納入地方規(guī)劃。即地方各級(jí)政府要把檔案信息化建設(shè)納入地方信息化發(fā)展規(guī)劃，將檔案信息化建設(shè)等檔案事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算。其次，納入部門規(guī)劃。機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位都應(yīng)把檔案信息化建設(shè)納入部門信息化建設(shè)規(guī)劃，做好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，將檔案信息化建設(shè)與辦公自動(dòng)化、業(yè)務(wù)信息化有機(jī)銜接，切實(shí)打通檔案與黨務(wù)、業(yè)務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)電子檔案全過(guò)程管理，切實(shí)提升檔案信息化管理水平。

4.2 明確信息化建設(shè)內(nèi)容

要從軟硬件兩個(gè)方面突出抓好檔案信息化建設(shè)內(nèi)容。從軟件方面來(lái)說(shuō)，要重點(diǎn)圍繞“來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”標(biāo)準(zhǔn)，從電子檔案檔案形成、辦理、整理、歸檔、保管和移交等全周期做好電子檔案信息收集與整理，要從內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息和管理過(guò)程信息等方面確保電子檔案“要素合規(guī)”；成立檔案信息化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)檔案信息化建設(shè)工作。此外，還要按照“增量電子化、存量數(shù)字化”原則，做好館藏檔案資源的信息化，不斷豐富檔案管理內(nèi)容。從硬件條件來(lái)看，要為檔案信息化提供必要設(shè)備軟件及場(chǎng)所等，如計(jì)算機(jī)、掃描儀、刻錄機(jī)、磁盤、光盤和消磁柜，達(dá)到“八防”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的檔案館（室）及殺毒軟件、檔案業(yè)務(wù)專門管理軟件和應(yīng)用系統(tǒng)等。除了必要的軟硬件條件外，還要加強(qiáng)檔案人員信息化素養(yǎng)提升，通過(guò)直接招聘引進(jìn)和在崗培訓(xùn)等形式，切實(shí)提升檔案從業(yè)者和管理人員的信息素養(yǎng)。

4.3 重視信息化建設(shè)安全

檔案信息化建設(shè)要始終在思想上高度重視安全，把真實(shí)性、完整性、可用性和安全性作為信息化建設(shè)的重要內(nèi)容。從人防、物防和技防等方面綜合發(fā)力，織緊織密檔案信息化安全防線。一方面，要加強(qiáng)人員隊(duì)伍安全保密培訓(xùn)，提升檔案安全意識(shí)，掌握檔案信息化安全知識(shí)；另一方面，通過(guò)安裝殺毒軟件、采取物理隔離和使用消磁柜等，做好檔案信息化物防工作。此外，還要注重運(yùn)用區(qū)塊鏈、雙備份和數(shù)字簽名等技術(shù)手段，提升檔案信息化安全技術(shù)含量，夯實(shí)檔案安全技術(shù)根基。

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作者簡(jiǎn)介：張丹丹（1978.9—），大學(xué)學(xué)歷，山東建筑大學(xué)館員，主要從事檔案管理研究。