廣州破局政商交往“灰色地帶”

收到企業(yè)的邀請函，去還是不去？如果答應(yīng)了，會不會違紀(jì)？不去的話，又如何解釋？能請公職人員用餐嗎，政策允許嗎？會否觸犯紀(jì)法，給企業(yè)也帶來麻煩？

這些政商交往中看似簡單的決定，背后往往伴隨著不小的顧慮。多位政商界人士向《中國新聞周刊》表示，雖然了解雙方交往的“紅線”，但在一些場景下，他們依然備受政策邊界不清、紀(jì)法認(rèn)識模糊的困擾。

近日，廣州出臺的《廣州市政商交往若干場景行為指引及答疑》（下稱《指引》）廣受熱議，《指引》通過列舉政商交往的招商引資和涉企服務(wù)、接待就餐、交通用車、差旅住宿、禮品捐贈、對外交流等六大類18個高頻場景的“安全區(qū)”和“紅線”，輔以案例解說和執(zhí)紀(jì)者視角論述，希望能夠消除政商交往中的疑慮。

長期研究政商關(guān)系的聶輝華是中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，也是全國工商聯(lián)智庫委員會委員。他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，長期以來，受限于政商交往規(guī)定過于原則化，壓力與風(fēng)險伴生導(dǎo)致部分政商關(guān)系異化，《指引》提供了具體的應(yīng)用場景和行動指南，為政商交往明確行為邊界和合理空間提供了新路徑。

工作餐可以吃

在涉企服務(wù)中，政商互動形式多樣：座談會、懇談會、地方慶典、年會等，不同場景中，是否能夠出席，往往取決于當(dāng)?shù)匾?guī)定和職能部門的理解。

“有時會因把握不準(zhǔn)是否能參加而婉拒，或僅出席部分環(huán)節(jié)中途離場?！睆V州市商務(wù)局外資管理處處長黎慧坦言，企業(yè)雖表示理解，卻仍無法避免讓他們留下政府部門刻板、疏離的印象。

此次《指引》則明確，出席節(jié)慶、慶典、慶功宴等內(nèi)部儀式性慶祝活動是禁止事項。但對于統(tǒng)戰(zhàn)、外事、工商聯(lián)等相關(guān)職能部門，經(jīng)批準(zhǔn)可以參加商會、行業(yè)協(xié)會、外商、僑商、港澳臺企業(yè)等舉辦的聯(lián)誼會、年會、團拜會等活動。

接待就餐是政商交往中繞不開的另一個話題。這也是《指引》中的一個典型場景。參加政企活動中，能否和企業(yè)家一同用餐？什么情況才不會被認(rèn)定為“舌尖上的腐敗”？

“不少公職人員反映參與企業(yè)活動遇到突發(fā)情況需臨時決定是否用餐時拿捏不準(zhǔn)?！睆V州市紀(jì)委監(jiān)委政策法規(guī)研究室二級主任科員王煜群告訴《中國新聞周刊》，他們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的公職人員會求助領(lǐng)導(dǎo)，但哪怕是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也會把握不準(zhǔn)或找不到政策依據(jù)，最終回復(fù)：“從嚴(yán)掌握吧?！庇谑牵皬膰?yán)總歸沒錯”的觀念下，拒絕企業(yè)邀約成了默認(rèn)做法。

同樣地，企業(yè)家也很糾結(jié)。沈艷斌是廣州市尤特新材料有限公司副總經(jīng)理。他坦言，平常與政府部門交往時，他總是會糾結(jié)。有一次，看到連續(xù)走訪好幾家企業(yè)的地方政府人員幾乎沒有停下來休息，沈艷斌想在活動結(jié)束后邀請他們吃個便飯、用個工作餐。但他很快又開始糾結(jié)，既擔(dān)心此舉會觸犯紀(jì)律紅線，給公職人員帶去麻煩，也擔(dān)心會給自己帶來負(fù)面影響。幾經(jīng)掙扎后，沈艷斌還是沒有開口。

如今，這些心理包袱可以放下了?！吨敢访鞔_了在特定情況下公職人員可在企業(yè)用餐的規(guī)定，例如上門聯(lián)系服務(wù)企業(yè)或開展檢查、調(diào)研等公務(wù)活動，因工作原因誤餐或者因企業(yè)地處偏遠(yuǎn)等特殊情況不便就餐時，公職人員便可由企業(yè)協(xié)助安排就餐，但不得超過規(guī)定的餐費標(biāo)準(zhǔn)。

此外，針對商會、行業(yè)協(xié)會舉辦的洽談會、展銷會、推介會等，原則上公職人員不接受宴請，但若活動組織方協(xié)助安排或全體人員統(tǒng)一用餐時，公職人員可以一同就餐。

同時，《指引》也明確了就餐“紅線”：不得在企業(yè)招待場所大吃大喝，不得要求企業(yè)為個人宴請買單，不得接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請。

超標(biāo)酒店能住

出差時，能否與其他參會者住同一家酒店？如周邊無合適酒店或合標(biāo)準(zhǔn)房型，超出標(biāo)準(zhǔn)部分的費用能否報銷？遇到企業(yè)不收取住宿費的情況，又該如何處理？

廣州市發(fā)展改革委資源節(jié)約與環(huán)境保護處處長劉夏青在貴州黔南州參加糧食產(chǎn)銷合作會議時，就遇到了這樣的問題。當(dāng)?shù)貫榱舜龠M(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，安排了一家位置偏遠(yuǎn)且超出差旅標(biāo)準(zhǔn)的酒店。

“入住超標(biāo)的酒店，不僅違反了節(jié)約原則，也可能引發(fā)公眾對公職人員廉潔性的質(zhì)疑。”為了避免這種情況，劉夏青和同事選擇到鎮(zhèn)上的賓館住宿。由于當(dāng)?shù)亟煌ú槐悖瑫h又在次日清晨召開，她們不得不提前出發(fā)，增加了不少麻煩。

王煜群在調(diào)研中也了解到，有企業(yè)對招待公職人員的規(guī)格拿捏不清，擔(dān)心統(tǒng)一安排的酒店標(biāo)準(zhǔn)超出政府規(guī)定，于是搞“特殊”，專門去安排住宿價格很低的酒店，“無形中增加了企業(yè)的工作量和負(fù)擔(dān)”。

此次《指引》對此作出明確規(guī)定，如果參加重大外事活動、國際論壇、企業(yè)家峰會等特殊公務(wù)活動和重要商務(wù)活動，參會人員統(tǒng)一入住的酒店住宿費超過限額標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)事前請示報告、嚴(yán)格審批把關(guān)，確因工作需要的經(jīng)批準(zhǔn)可以入住相應(yīng)酒店。

同時，《指引》也要求，差旅費用不得違規(guī)由企業(yè)承擔(dān)，實際發(fā)生住宿而無住宿發(fā)票的，不得報銷住宿費用。

隨著“出?！辈椒サ募涌欤鼍城⒄勈遣簧倨髽I(yè)商貿(mào)交流的家常便飯。通常，搭乘企業(yè)包機出國和持因私護照赴國外處理公事，都是公職人員的“雷區(qū)”。

然而，《指引》中的案例表明，這類行為并非“一刀切”地被認(rèn)定為違規(guī)。王煜群說，持個人護照執(zhí)行公務(wù)的行為，從動機上看，是為了拓展企業(yè)的海外業(yè)務(wù)；從客觀條件看，出國（境）任務(wù)時間緊，正常的因公出國（境）審批程序不適應(yīng)緊急情況需要；從程序方法看，履行了請示報告和審批手續(xù)；從性質(zhì)程度看，沒有為個人謀取私利；從后果影響看，客觀上有利于國有企業(yè)經(jīng)營發(fā)展。

因此，可以依據(jù)“三個區(qū)分開來”的原則，進(jìn)行容錯糾錯、減責(zé)免責(zé)，不予、免予追責(zé)問責(zé)或紀(jì)律處分。至于暴露出的因公出國（境）審批管理方面的問題，應(yīng)當(dāng)通過推動健全制度、優(yōu)化流程、創(chuàng)新機制等，從源頭上消除隱患。

解決“清”而不“親”

廣州之所以出臺這樣一份《指引》，和當(dāng)前的政商關(guān)系遇到的新挑戰(zhàn)有關(guān)。

近年來，隨著中央八項規(guī)定的落實以及反腐的深入，多地畫出了政商交往的“紅線”“底線”，政企合謀的問題已得到較好的解決。不過，“清”而不“親”成為部分地方政商關(guān)系出現(xiàn)的新問題。

在2017年全國政協(xié)十二屆五次會議新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人王國慶指出，“清”而不“親”成了新挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部怕犯錯誤，對企業(yè)敬而遠(yuǎn)之，出現(xiàn)了不敢為、不愿為、不作為的現(xiàn)象。

中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授梁平漢在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，在避責(zé)心理作用下，部分官員產(chǎn)生了“懼商”“避商”心態(tài)，抱著“不求有功但求無過”的消極心態(tài)被動回應(yīng)民營企業(yè)家的需求。

企業(yè)也有同感。上海市民營經(jīng)濟研究會副會長李建偉去年的一份關(guān)于政商交往的調(diào)查也顯示，有47.7％的受訪民營企業(yè)認(rèn)為，政府部門對他們不聯(lián)系、不關(guān)心，是因為有避嫌心理。

這些現(xiàn)象的背后，有一部分原因正是政商交往中的“灰色地帶”帶來的困擾。廈門大學(xué)管理學(xué)院教授羅進(jìn)輝告訴《中國新聞周刊》，地方政府官員寧愿“清”而不“親”，是因為當(dāng)前政商交往的考核激勵機制和容錯免責(zé)機制不完善，“親”“清”政商關(guān)系的建立和發(fā)展還沒有具體化、指標(biāo)化，讓服務(wù)意識和執(zhí)政能力欠佳的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇性履行職能。

事實上，自2016年3月4日全國政協(xié)十二屆四次會議民建、工商聯(lián)界別聯(lián)組會上，習(xí)近平總書記提出了構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，以“親”“清”二字廓清政與商的邊界一個月后，廣東就出臺了《省紀(jì)委省監(jiān)察廳關(guān)于推動構(gòu)建新型政商關(guān)系的若干意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。

《意見》指出，包括領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)定期深入企業(yè)調(diào)研，了解實際情況，幫助解決困難；不得在市場準(zhǔn)入、招商引資、政府采購、證照頒發(fā)審驗、項目審批、土地征用、市場監(jiān)管、工商管理、稅收征管、金融貸款以及財政補貼等環(huán)節(jié)吃拿卡要和政務(wù)服務(wù)不作為、慢作為等。但對涉企的具體場景如參加年會、在企業(yè)就餐等問題沒有明確。

其后，河南、江蘇、山東、浙江等地都以正負(fù)面清單等形式紛紛出臺了構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的法規(guī)或文件。不過同樣的是，相關(guān)文件都是較為籠統(tǒng)或原則性的要求，沒有對不同場景進(jìn)行細(xì)節(jié)規(guī)定，對于不規(guī)范處理政商關(guān)系的相關(guān)人員應(yīng)作何懲處，也沒有提出具體辦法。

此次《指引》的出臺正是對此的補充。王煜群告訴《中國新聞周刊》，《指引》的出臺，一是滿足企業(yè)需求，隨著政商交往場景的豐富，企業(yè)對政策的明確性提出了更高要求；二是滿足政府需求，盡管公職人員對政商交往原則有所了解，但在具體操作中對邊界的把握仍然不夠清晰，“這些顧慮有的源自經(jīng)濟社會發(fā)展的新需求，有的則是因自我設(shè)限和層層加碼導(dǎo)致的”。

不是搞“紀(jì)律松綁”

“類似廣州這樣普適性較強且細(xì)致的《指引》早該出臺?！甭欇x華認(rèn)為，厘清政商交往的邊界是普遍且重要的政策問題。

而在當(dāng)下，《指引》的出臺更有其意義。今年9月26日，中共中央政治局召開會議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟形勢，并部署下一步經(jīng)濟工作。會議指出，要幫助企業(yè)渡過難關(guān)，進(jìn)一步規(guī)范涉企執(zhí)法、監(jiān)管行為。要出臺民營經(jīng)濟促進(jìn)法，為非公有制經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

中央財經(jīng)大學(xué)副教授劉春生在接受媒體采訪時提出，在當(dāng)前復(fù)雜的國際形勢和國內(nèi)經(jīng)濟壓力下，穩(wěn)定企業(yè)生存與發(fā)展尤為重要。會議強調(diào)幫助企業(yè)渡過難關(guān)，反映了黨中央對經(jīng)濟發(fā)展的高度重視，切中了部分現(xiàn)實問題和突出問題，向民營經(jīng)濟傳遞了更加善意的信號。

而正如中國行政管理學(xué)會研究員沈榮華對《中國新聞周刊》所說的，此時出臺《指引》，其中場景化的分類配以清單、案例和法律依據(jù)，令政商交往清單化和法治化，直觀明了；其次，“安全區(qū)”的劃分令政商對“什么可以為”更有底氣，幫助雙方對互動的空間和邊界達(dá)成共識，降低因避責(zé)帶來的疏離。

關(guān)于“安全區(qū)”的劃分，王煜群說，他們參考了“正負(fù)面清單”的做法，在紀(jì)法允許范圍內(nèi)劃出了清晰界限，釋放紀(jì)法情理允許范圍內(nèi)的彈性空間，為企業(yè)和政府的正常、有序、健康交往活動撐腰鼓勁，但絕不是搞“紀(jì)律松綁”。

目前，廣州出臺的《指引》引起了各方的關(guān)注。梁平漢說，如果有地方想要“抄作業(yè)”，可以根據(jù)自身情況如文化差異、部門和行業(yè)差異等進(jìn)行調(diào)整。

比如場景。《指引》采取了場景化分類的方式，總結(jié)了干部在實際工作中常遇到的困惑。王煜群說，事實上，有企業(yè)希望進(jìn)一步豐富場景設(shè)置，但考慮到篇幅和實際需要，最終選取了他們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的、大家反映集中、具有代表性且比較常見的六大政商交往場景。目前，他們還在收集和研究新場景和新問題，未來將結(jié)合《指引》實施情況，結(jié)合工作實踐，適時推出第二批《指引》。

王煜群還透露，他們將會圍繞落實《指引》有關(guān)情況，加強監(jiān)督檢查，確保其有效落地。