人民政協(xié)：專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的六大優(yōu)勢(shì)

協(xié)商民主為什么好

在中國(guó)政治研究中，協(xié)商民主與人民政協(xié)，是兩個(gè)緊密相連的研究對(duì)象?！皡f(xié)商”本來(lái)是一個(gè)中國(guó)化的概念，反映的是中國(guó)人幾千年的生活實(shí)踐，其核心理念是利益相關(guān)者以商量的方式溝通意見、協(xié)調(diào)利益、以達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)共存共贏。

我國(guó)的協(xié)商民主是社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》對(duì)我國(guó)協(xié)商民主的定義是：“協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。”這個(gè)定義包含六個(gè)要素：協(xié)商的關(guān)鍵是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的；協(xié)商主體是“人民內(nèi)部各方面”，而不是政協(xié)或其他組織；協(xié)商的內(nèi)容是圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題；協(xié)商的原則是堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中；協(xié)商的目的是“努力形成共識(shí)”；協(xié)商民主的定位是“重要民主形式”。這就把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主、民主與決策、民主與民生有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，充分體現(xiàn)了中國(guó)民主的特色和優(yōu)勢(shì)。

從全球政治制度模式的視野看，中國(guó)的協(xié)商民主和人民政協(xié)，究竟處于一個(gè)怎樣的坐標(biāo)？與世界其他類似政治制度相比，它又有什么比較優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特價(jià)值？

協(xié)商作為廣泛運(yùn)用的民主形式，無(wú)論是在社會(huì)主義政治制度、資本主義政治制度還是在其他政治制度中，都有不同程序、不同形式的體現(xiàn)?？傮w來(lái)講，世界民主協(xié)商制度包括如下類型：社會(huì)主義國(guó)家統(tǒng)戰(zhàn)組織中的協(xié)商，如越南祖國(guó)陣線、朝鮮祖國(guó)戰(zhàn)線等；議會(huì)制中的協(xié)商；王權(quán)國(guó)家協(xié)商會(huì)議的咨詢協(xié)商，如阿曼、阿聯(lián)酋等中東國(guó)家的協(xié)商機(jī)構(gòu)；國(guó)外的社團(tuán)協(xié)商、協(xié)商民主調(diào)查、公民陪審團(tuán)、市鎮(zhèn)會(huì)、社區(qū)聽證會(huì)等具體操作層面的協(xié)商民主。

與這些協(xié)商民主制度相比，作為中國(guó)社會(huì)主義民主兩種重要形式之一的協(xié)商民主和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)，具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特價(jià)值。

參與政權(quán)建構(gòu)的歷史優(yōu)勢(shì)。從產(chǎn)生過(guò)程看，西方協(xié)商民主是20世紀(jì)80年代后才興起的，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是通過(guò)嵌入選舉民主體制以彌補(bǔ)其不足。與此不同，我國(guó)的協(xié)商民主和人民政協(xié)，是與新中國(guó)的建立一同產(chǎn)生的。1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，宣告中華人民共和國(guó)成立，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商建國(guó)。之后，全國(guó)政協(xié)作為與政府協(xié)議事情的機(jī)構(gòu)，參與國(guó)是，為新中國(guó)的建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。

執(zhí)政黨堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)。協(xié)商民主在西方的發(fā)展更多地體現(xiàn)了社會(huì)自發(fā)性，協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商機(jī)制雖也容納了較多的社會(huì)團(tuán)體，但缺乏堅(jiān)強(qiáng)有效的領(lǐng)導(dǎo)核心，因而達(dá)成共識(shí)的政治成本高昂。中國(guó)的人民政協(xié)制度堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在各級(jí)政協(xié)組織中設(shè)立黨組和分黨組，政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人也是同級(jí)黨的委員會(huì)的重要成員。全國(guó)政協(xié)黨組向黨的中央政治局常委會(huì)匯報(bào)工作。中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)定支持，是人民政協(xié)開展政治協(xié)商的政治基礎(chǔ)，有利于人民政協(xié)形成共識(shí)，是協(xié)商民主發(fā)展的最大推動(dòng)力。

承載中國(guó)特色政黨制度的合作優(yōu)勢(shì)。國(guó)外的協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商制度，有的排斥了政黨的參與，如西方的社會(huì)參與協(xié)商、中東王權(quán)國(guó)家咨詢協(xié)商，這些協(xié)商的參與主體回避了政治體系中最重要的社會(huì)政治力量，要么協(xié)商成果層次淺顯，要么代表性狹隘。西方兩院制中的立法協(xié)商和合作主義中的法團(tuán)協(xié)商與政黨參與緊密相關(guān)，但在競(jìng)爭(zhēng)性民主體制下依然陷入多黨惡性競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)，難以形成團(tuán)結(jié)和共識(shí)。人民政協(xié)中的各民主黨派在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以黨派名義參政議政，有利于充分發(fā)揮中國(guó)新型政黨制度相互合作的制度優(yōu)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，團(tuán)結(jié)合作背景下的人民政協(xié)制度更優(yōu)于政黨競(jìng)爭(zhēng)背景下的西方協(xié)商民主，更接近協(xié)商、團(tuán)結(jié)、和諧、共贏的目標(biāo)，更符合實(shí)現(xiàn)人民利益這個(gè)民主的本義。

與國(guó)家政權(quán)組織同構(gòu)的體系優(yōu)勢(shì)。國(guó)外制度化的協(xié)商機(jī)構(gòu)大多僅設(shè)立在聯(lián)邦或中央層面，有的雖然設(shè)立了一些分支機(jī)構(gòu)、但對(duì)行政區(qū)的覆蓋不全面，非制度化的協(xié)商機(jī)構(gòu)設(shè)置更為零散、偶發(fā)，均未形成與政權(quán)組織同構(gòu)的體系。因而這種協(xié)商是不全面、不成體系的，無(wú)法成為政府與社會(huì)之間溝通的橋梁。中國(guó)人民政協(xié)包括全國(guó)委員會(huì)和省、市、縣（區(qū)）委員會(huì)四個(gè)層級(jí)，覆蓋除特別行政區(qū)外的所有行政區(qū)。每個(gè)層級(jí)的政協(xié)委員會(huì)均包含全體會(huì)議、常委會(huì)、專門委員會(huì)、主席團(tuán)等機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)體系完整、組織健全，與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)同構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。人民政協(xié)的機(jī)關(guān)及其工作人員被納入國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)員管理制度，有充分的人力、物力保障。人民政協(xié)與國(guó)家政權(quán)同構(gòu)的體系優(yōu)勢(shì)，使其能夠在各級(jí)行政區(qū)全面、系統(tǒng)地履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，充分反映各界人民群眾意愿。

機(jī)構(gòu)組成的代表性、包容性和精英性優(yōu)勢(shì)。國(guó)外制度化的協(xié)商機(jī)構(gòu)中，上議院或參議院多數(shù)實(shí)行的是區(qū)域代表制。國(guó)外法團(tuán)協(xié)商、咨詢協(xié)商的相關(guān)機(jī)構(gòu)組成較多地體現(xiàn)功能界別的特點(diǎn)，但并未實(shí)行制度化的界別設(shè)置，主要體現(xiàn)在相關(guān)界別代表人士參與協(xié)商過(guò)程。人民政協(xié)從制度上采用功能界別制的構(gòu)成方式。來(lái)自各行各業(yè)、各界別的政協(xié)委員下通各界、上通中央，代表性廣泛，在利益表達(dá)和利益綜合的功能上，體現(xiàn)了有別于選區(qū)制區(qū)域性利益的新維度。同時(shí)，人民政協(xié)的界別代表性避免了和人大的區(qū)域代表制的重疊，兩者相互補(bǔ)充、相得益彰。

東歐前社會(huì)主義國(guó)家統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及社會(huì)階級(jí)階層結(jié)構(gòu)的固化，缺乏應(yīng)有的包容性和彈性。人民政協(xié)致力于找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，接納了改革開放中涌現(xiàn)的各類新的社會(huì)階層的力量，體現(xiàn)了開放性和包容性。

國(guó)外民主協(xié)商機(jī)構(gòu)對(duì)其成員并不突出強(qiáng)調(diào)專業(yè)素質(zhì)要求，我國(guó)政協(xié)委員大多數(shù)是各界、各行各業(yè)的精英專才，也包括相當(dāng)部分經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部。人民政協(xié)不僅具有功能界別的代表性，也是各級(jí)政府的人才庫(kù)和智囊團(tuán)。例如，十三屆全國(guó)政協(xié)委員中，大學(xué)以上學(xué)歷占91.3%，有兩院院士105名。這些專業(yè)人士在調(diào)查研究、參政議政、民主監(jiān)督、政策協(xié)商等方面具有專業(yè)性。他們的參政議政一般與其專業(yè)相聯(lián)系，看問(wèn)題精準(zhǔn)、具有前瞻性，而且位置超脫，能夠從專業(yè)化的高度為黨和政府提出有價(jià)值的意見和建議。

協(xié)商渠道制度化的過(guò)程優(yōu)勢(shì)。國(guó)外的協(xié)商民主無(wú)論是理論還是實(shí)踐都依附于選舉民主或其他政治制度，協(xié)商過(guò)程中公眾意見和決策過(guò)程的連接渠道暢通程度有限。比如，兩院制的立法協(xié)商受到政黨競(jìng)爭(zhēng)和投票表決的限制，法團(tuán)協(xié)商缺乏統(tǒng)一和體系化的平臺(tái)，社會(huì)參與協(xié)商與政府保持距離，而咨詢性協(xié)商與社會(huì)脫節(jié)，與政府的關(guān)系被動(dòng)性明顯。人民政協(xié)經(jīng)過(guò)75年的協(xié)商實(shí)踐，形成了包括專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等多樣化的協(xié)商方式，協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序規(guī)范有序，協(xié)商密度、協(xié)商成效不斷提升，發(fā)揮了協(xié)商民主專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。中國(guó)共產(chǎn)黨把人民政協(xié)政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序，堅(jiān)持“協(xié)商就要真協(xié)商”，黨委會(huì)同政協(xié)制訂年度協(xié)商計(jì)劃，將協(xié)商落實(shí)于決策之前和決策之中，直達(dá)政府內(nèi)部，從制度上保障協(xié)商成果落地，展示了協(xié)商渠道通暢的過(guò)程優(yōu)勢(shì)。

就人民政協(xié)來(lái)說(shuō)，這是中國(guó)獨(dú)特的政治生活形態(tài)。從新中國(guó)成立的政治過(guò)程看，它無(wú)疑起到了立憲會(huì)議的作用，孕育了中華人民共和國(guó)這個(gè)政治機(jī)體。在當(dāng)下的政治生活中，它既是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，同時(shí)也是中國(guó)人民參與國(guó)家政治生活、實(shí)踐人民民主的重要組織；它既是多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是具有中國(guó)特色的制度安排。人民政協(xié)這種歷史地位以及所擁有的多重功能角色，是中國(guó)政治體系中其他組織和機(jī)構(gòu)所無(wú)法比擬的。

（作者系中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)原副秘書長(zhǎng)）