預(yù)算一體化背景下事業(yè)單位全面預(yù)算管理探究

摘要：預(yù)算管理一體化的實施，標志著我國在建立權(quán)責清晰、績效顯著的預(yù)算管理體系上獲得了顯著進展。預(yù)算一體化背景下，各級事業(yè)單位需要統(tǒng)一思想，深刻認識到預(yù)算一體化對單位預(yù)算管理的影響，針對當前預(yù)算管理方面存在的問題，不斷完善優(yōu)化，形成標準規(guī)范、應(yīng)用便捷、準確可靠的全面預(yù)算管理體系。本文主要分析了事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀，基于預(yù)算一體化背景，提出了優(yōu)化全面預(yù)算管理的具體路徑，以期為事業(yè)單位預(yù)算管理工作的創(chuàng)新優(yōu)化提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：預(yù)算一體化；事業(yè)單位；全面預(yù)算管理

十九大以來，中央有關(guān)部門及省級部門多次發(fā)文，提出預(yù)算制度改革的重要戰(zhàn)略部署，通過整合部門預(yù)算、核算、賬戶管理等財政業(yè)務(wù)，借助信息化技術(shù)，推進預(yù)算管理一體化建設(shè)，實現(xiàn)了財政業(yè)務(wù)的橫向一體、內(nèi)部自洽與數(shù)據(jù)貫通。事業(yè)單位應(yīng)深刻認識到這一改革帶來的機遇，也要重視這一改革背景下預(yù)算管理工作面臨的新挑戰(zhàn)，立足當下，著眼未來，持續(xù)優(yōu)化、完善全面預(yù)算管理體系，提升預(yù)算管理水平。

一、預(yù)算一體化對單位預(yù)算管理的影響

（一）有利于提高預(yù)算管理精細化

預(yù)算一體化系統(tǒng)整合了會計核算、預(yù)算編制、批復、執(zhí)行、調(diào)整等預(yù)算管理核心環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了預(yù)算數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理與高效溝通，真正實現(xiàn)了管“一本賬”，說“一家話”，顯著提升了預(yù)算編制的科學化水平。運用預(yù)算一體化系統(tǒng)后，事業(yè)單位在預(yù)算編制之前需建立規(guī)范的支出標準體系，有助于解決預(yù)算項目編制中口徑不統(tǒng)一、標準不明確等問題，有效提升預(yù)算的精準度。

（二）有利于政府落實過“緊日子”的要求

新經(jīng)濟形勢下，國家經(jīng)濟增長放緩、財政收入減少，財政支出壓力增大，事業(yè)單位應(yīng)貫徹落實“過緊日子”要求，建立常態(tài)化“過緊日子”工作機制，必須嚴格按照預(yù)算規(guī)劃管理支出，確保不出現(xiàn)無預(yù)算、超預(yù)算支出等情況。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在此過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，系統(tǒng)通過預(yù)算指標和用款計劃的雙重控制，對資金支付實行統(tǒng)籌管理與實時監(jiān)控，強化了預(yù)算的約束力，成為事業(yè)單位落實“過緊日子”要求的有力工具。

二、全面預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算一體化平臺應(yīng)用不足

一是數(shù)據(jù)遷移不足。在預(yù)算一體化系統(tǒng)全面上線前，事業(yè)單位政府履職工作受到眾多系統(tǒng)平臺的支撐，隨著一體化系統(tǒng)的啟用，許多舊有系統(tǒng)被迫停用。由于各平臺開發(fā)商不同，功能各異，數(shù)據(jù)遷移工作倉促且復雜，一體化系統(tǒng)對于“往年數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)”的整合顯得尤為艱難，整合過程極易出錯，導致龐大的數(shù)據(jù)遷移成為“補救式”的數(shù)據(jù)整合。二是預(yù)算人員對一體化系統(tǒng)不夠熟悉。一體化系統(tǒng)中，審核崗、經(jīng)辦崗等職責緊密相連卻又各自獨立，面對繁重的工作任務(wù)，每個崗位都無法替代彼此以加速進程。同時，職工對系統(tǒng)的熟悉程度、信息化工作能力都面臨著嚴峻考驗。目前，各事業(yè)單位預(yù)算管理人員都在不斷探索中前行，熱線電話“12357”的繁忙也證明了這一點，盡管職工積極開展各種“互助自救”行動以應(yīng)對挑戰(zhàn)，但有時仍會出現(xiàn)客服人員難以即時提供明確指導的情況。

（二）預(yù)算管理體系不夠完善

一些單位由于組織結(jié)構(gòu)不完善，管理理念滯后，并未設(shè)置專門的預(yù)算管理部門，主要由財務(wù)部門統(tǒng)籌開展預(yù)算管理，即財務(wù)部門負責各業(yè)務(wù)部門編制的預(yù)算，審核各項數(shù)據(jù)的準確性，但對預(yù)算編制的合理性關(guān)注不足。各業(yè)務(wù)部門缺乏對全面預(yù)算管理的認識，不主動參與預(yù)算管理工作，只是被動地接受任務(wù)，且配合程度不高，業(yè)、財難以高效融合，部門墻難以真正打通，編制出的預(yù)算缺乏合理性，無法為單位決策提供有效的支持。

（三）預(yù)算編制不夠科學合理

部分事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中，未能嚴格按照全面預(yù)算管理的要求落實工作，增量預(yù)算法過度使用，零基預(yù)算法使用不足，預(yù)算編制僅依賴歷年數(shù)據(jù)，忽視了對單位長期目標的考量，對非財務(wù)數(shù)據(jù)的收集、分析、利用不夠充分。同時，編制的預(yù)算未能細化到具體項目和部門，預(yù)算管理中的各項指標無法準確反映實際業(yè)務(wù)情況，預(yù)算編制的針對性不足，難以引起職工對預(yù)算編制工作的重視，導致預(yù)算管理工作的整體效果不盡如人意。

（四）預(yù)算執(zhí)行不到位

對于事業(yè)單位而言，其預(yù)算屬于部門預(yù)算的一部分，一旦預(yù)算被全國人大批準，就具備了法律效力，除非經(jīng)特定的法律程序，否則不得隨意更改。但仍有部分單位對預(yù)算制定控制不嚴，預(yù)算執(zhí)行中缺乏必要的監(jiān)督審核機制，隨意調(diào)整各經(jīng)濟分類科目間的預(yù)算資金，影響了預(yù)算的嚴肅性。此外，通常在每年三月份，預(yù)算批復才能下達，這個時間相對較晚，加劇了資金到位的滯后性，加之可能存在的預(yù)算編制不準確、不完整等問題，都容易導致預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)困難，需要頻繁調(diào)整預(yù)算，使得財政資金無法按照計劃有效應(yīng)用于實際工作中，大量財政資金被結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余，難以發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

（五）培訓與考核機制不完善

一些單位在實施全面預(yù)算管理時，并沒有形成完善的培訓機制，培訓內(nèi)容較為寬泛，未能緊密結(jié)合事業(yè)單位自身的業(yè)務(wù)特點，使得培訓流于形式，無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。此外，不少事業(yè)單位的績效管理與預(yù)算管理處于分離狀態(tài)，對全面預(yù)算管理的考核僅關(guān)注預(yù)算編制和執(zhí)行情況，忽視了預(yù)算分析與調(diào)整、預(yù)算監(jiān)控與反饋等環(huán)節(jié)，考核指標不夠全面，績效目標與實際脫節(jié)，無法真實反映各部門在全面預(yù)算管理中的貢獻。

三、預(yù)算一體化背景下事業(yè)單位全面預(yù)算管理完善策略

（一）合理應(yīng)用預(yù)算一體化平臺，保證信息交流暢通

事業(yè)單位應(yīng)秉持“結(jié)果導向”的原則，精準施策，加強新系統(tǒng)的部署。一是強化責任擔當。成立專項小組，按照預(yù)算一體化建設(shè)的總體要求，制定詳細的實施方案，系統(tǒng)應(yīng)用過程中，注重溝通協(xié)調(diào)，確保新舊系統(tǒng)平穩(wěn)過渡，并與運維廠商以及財政部門緊密合作，及時解決數(shù)據(jù)對接、測試等問題。二是重視學習培訓。由財政部門牽頭，持續(xù)開展培訓工作，以線上、線下相結(jié)合的形式，對各預(yù)算單位開展系統(tǒng)培訓。各事業(yè)單位也要結(jié)合自身的業(yè)務(wù)需求，定期召開學習會，邀請專家講解系統(tǒng)功能、講解業(yè)務(wù)規(guī)范，切實找準新系統(tǒng)與業(yè)務(wù)需求的結(jié)合點，盡可能在現(xiàn)有系統(tǒng)框架內(nèi)，嵌入事業(yè)單位自身個性化業(yè)務(wù)管理要求。三是注重數(shù)據(jù)收集。一體化系統(tǒng)整合了全區(qū)財政數(shù)據(jù)，事業(yè)單位可進一步在其中嵌入財政運行分析和監(jiān)測報表，直接從系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)得以按日動態(tài)更新，快速匯總整合分散在各模塊的數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)直接來源于系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上建立詳盡的分析監(jiān)測指標體系，形成財政運行“立體畫像”，逐步納入財政專戶余額、上下級往來賬款等指標，不斷完善指標體系，為全面預(yù)算管理提供更全面、準確的數(shù)據(jù)支持。四是建立共享機制。聯(lián)合多部門，以預(yù)算管理一體化平臺為核心，依據(jù)各部門職責開通相應(yīng)權(quán)限，實現(xiàn)政府采購、資產(chǎn)管理、預(yù)算編制等業(yè)務(wù)間的互聯(lián)互通、構(gòu)建起跨部門的統(tǒng)一平臺，建立信息共享機制，確保重要信息實時傳遞，以提升資金與資產(chǎn)的優(yōu)化配置。

（二）完善單位預(yù)算管理體系，實施精細管理策略

預(yù)算一體化背景下，事業(yè)單位預(yù)算管理工作的模式隨之發(fā)生改變，顯著提升了預(yù)算管理效率，此時的全面預(yù)算工作需以精細化管理為基礎(chǔ)，進一步優(yōu)化現(xiàn)有預(yù)算管理工作流程，在深入了解預(yù)算管理一體化系統(tǒng)主要功能的基礎(chǔ)上，按照資金監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，結(jié)合單位年度業(yè)務(wù)規(guī)劃，構(gòu)建一個動態(tài)、靈活的全面預(yù)算管理體系，深化預(yù)算人員的風險意識，針對資金短缺、超支、違規(guī)使用等預(yù)算管理風險，提前制定防控措施。新模式下的監(jiān)管機制、獎懲制度、各項工作的負責人需加以明確，重新設(shè)計工作流程、重新分配管理職責，及時更新管理工具，確保全面預(yù)算管理高效實施。與此同時，選派相關(guān)業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門，以及有責任管理預(yù)算的人員，組建一體化管理小組，負責協(xié)調(diào)各部門之間的工作。在預(yù)算管理過程中，積極吸納一線管理人員和操作人員的寶貴意見，多部門間高效溝通與協(xié)同合作，共同推動預(yù)算管理流程的優(yōu)化。

（三）完善預(yù)算管理一體化模式，科學規(guī)范編制預(yù)算

首先，實行“零基預(yù)算法”。預(yù)算管理一體化背景下，傳統(tǒng)的增量預(yù)算法已不再適應(yīng)當下的財政管理需求，事業(yè)單位需要在預(yù)算編制方法上作出改進，轉(zhuǎn)向使用“零基預(yù)算法”。從零開始編制預(yù)算，不考慮過去的預(yù)算基數(shù)，主要根據(jù)當前的實際情況以及未來的需求重新評估并確定每個項目的預(yù)算，細分項目類型、嚴審項目依據(jù)，確保預(yù)算有保有壓有重點，使預(yù)算更加貼近實際。

其次，完善預(yù)算編制程序。借預(yù)算管理一體化改革之力，事業(yè)單位以項目庫為基礎(chǔ)編制預(yù)算，使資金與項目緊密掛鉤。這一過程中，應(yīng)落實兩方面的審核工作，一方面，是對政府采購預(yù)算的嚴格審核，在“二上”項目支出預(yù)算基本確定后，結(jié)合歷史采購執(zhí)行情況，細致審核各部門的采購預(yù)算，力求政府采購預(yù)算的全面覆蓋。另一方面，嚴格審查各部門的經(jīng)濟科目和功能科目，嚴控“其他支出”科目的比例，仔細核對“一上”基本支出確定后系統(tǒng)顯示的預(yù)算金額、功能科目等，防止數(shù)據(jù)錯誤影響預(yù)算順利執(zhí)行。

最后，提高預(yù)算編制精準度。精細化全面預(yù)算管理模式下，需為不同類型的預(yù)算支出設(shè)立明確的預(yù)算支出標準，如公用經(jīng)費作為單位日常運轉(zhuǎn)所必需的支出，需對其進行分類分檔管理并細化定額標準，推動預(yù)算編制精準化，為單位的正常運轉(zhuǎn)和民生改善提供有力保障。

（四）完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制，提升預(yù)算執(zhí)行效果

一方面，要規(guī)范預(yù)算調(diào)整。預(yù)算管理一體化背景下，預(yù)算管理人員可運用一體化系統(tǒng)執(zhí)行模塊中的報表查詢功能，定期梳理、分析預(yù)算執(zhí)行情況，查找預(yù)算執(zhí)行過程中可能存在的如支出超預(yù)期、收入未達預(yù)期等情況。發(fā)現(xiàn)問題后及時與預(yù)算執(zhí)行部門充分溝通，了解問題的具體原因，達成共識后，按照既定審批程序，辦理相關(guān)審批手續(xù)，科學合理地調(diào)整預(yù)算。

另一方面，要監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行。建立健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機制，利用一體化系統(tǒng)的信息集成優(yōu)勢，以信息化手段，建立預(yù)算資金監(jiān)控體系，動態(tài)化監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進度，嚴防超預(yù)算、無預(yù)算支出及資金使用低效等問題，確保資金的安全性。同時，完善事業(yè)單位內(nèi)部控制機制，全流程跟蹤項目執(zhí)行情況，強化業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、審計部門的監(jiān)督，定期開展內(nèi)部監(jiān)督審計，審查財政資金的使用情況。并主動接受外部財政、審計、紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)管以及社會監(jiān)督，積極整改審計結(jié)果，推進信息公開，提升預(yù)決算透明度，確保資金高效、安全運行。

（五）完善預(yù)算培訓與考核機制，實現(xiàn)預(yù)算績效目標

一方面，推動業(yè)財融合。預(yù)算改革以預(yù)算管理一體化為抓手，深度融合預(yù)算管理與信息技術(shù)，也對事業(yè)單位人員提出了新挑戰(zhàn)。為此，事業(yè)單位需全面理解并把握預(yù)算管理一體化下的新規(guī)，與時俱進，摒棄預(yù)算管理僅屬財務(wù)部門的舊觀念，明確各部門在預(yù)算管理中的權(quán)責。加強內(nèi)部宣傳，推動業(yè)務(wù)與財務(wù)深度融合，共同為預(yù)算管理優(yōu)化貢獻力量。

另一方面，完善考核機制。全面預(yù)算管理的深入貫徹落實離不開績效考核機制的支持，一體化系統(tǒng)上線后，系統(tǒng)中的績效管理模塊促使績效審核前置，倒逼各部門科學設(shè)定績效指標，認真執(zhí)行績效評價，強化財政部門對績效管理的引領(lǐng)，有助于糾正“重預(yù)算輕績效”的偏見。在此框架之下，事業(yè)單位需完善事前績效評價流程，引入專業(yè)第三方機構(gòu)，豐富評價方式，構(gòu)建多元化、專業(yè)性的評價機制。借助一體化平臺，將績效評價結(jié)果與項目預(yù)算掛鉤，以績效為導向，約束預(yù)算行為。在下年度預(yù)算安排中，優(yōu)先支持績效優(yōu)秀項目，適當調(diào)減對未達標項目預(yù)算，甚至不予安排，確保預(yù)算與績效緊密銜接。

四、結(jié)語

預(yù)算管理一體化背景下，事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理不僅是對財務(wù)管理體系的深化，更是對公共資源配置效率與效益的全面提升。事業(yè)單位應(yīng)把握預(yù)算一體化建設(shè)的契機，充分運用預(yù)算一體化平臺，構(gòu)建全流程覆蓋、全過程監(jiān)管的全面預(yù)算管理體系。不斷完善流程設(shè)計，推動預(yù)算管理與實際工作的深度融合，實現(xiàn)預(yù)算管理的精準預(yù)測、動態(tài)調(diào)整與持續(xù)優(yōu)化，為事業(yè)單位的發(fā)展提供更為堅實有力的財務(wù)保障。

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