基層公共部門績效考核機制的創(chuàng)新

摘要：基層治理是國家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基層公共部門對于基層事務(wù)的治理具有重要影響。原有基層公共部門績效考核機制存在諸多問題，不能對工作人員績效進行精準(zhǔn)考核，造成基層公共部門工作的效率低下。本文以北京市“接訴即辦”為例，深入研究其工作績效考核方法和考核內(nèi)容。與過去相比，現(xiàn)行考核機制進行了多方面的創(chuàng)新，提高基層公共部門工作效率。文章最后提出政策建議并進行合理展望，助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：公共部門；績效考核；基層治理；接訴即辦；實證研究

中圖分類號：F23文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.049

1問題的提出

績效考核起源于西方國家文官（公務(wù)員）制度，是政府管理的重要組成部分，考核制度的實行充分提高了政府官員的工作效率，大大增強政府行政效能?；鶎又卫碜鳛閲抑卫眢w系的基礎(chǔ)，在構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的進程中起著關(guān)鍵作用?；鶎庸膊块T作為基層治理的主體，對于基層事務(wù)有著重要影響，其績效考核機制也就有著重大意義。近年來，國家不斷提高對基層公共部門績效考核的重視程度，充分利用績效考核機制，助力基層公共部門高效發(fā)展，以實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

隨著時代的發(fā)展，新的社會問題不斷出現(xiàn)，原有的基層公共部門績效考核機制不再適應(yīng)基層治理的發(fā)展現(xiàn)狀。同時，績效考核機制仍存在許多缺陷，其標(biāo)準(zhǔn)的難以確定性和不可度量性是制約公共部門績效考核發(fā)展的一大瓶頸，這使得績效考核往往帶有較強的主觀性色彩。在《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中，實行按年度逐人逐項進行考核的方法，根據(jù)考核結(jié)果的優(yōu)劣，實施獎勵與升降，一定程度上實現(xiàn)了考核指標(biāo)的客觀量化，但是考核過程缺乏群眾參與、考核結(jié)果尚未實現(xiàn)公開透明，這些仍是基層公共部門績效考核體制亟待解決的問題。《2021年公務(wù)員考核規(guī)定》對2008年版本作出了改進，一定程度上使考核過程更透明，考核結(jié)果更公平，基層部門工作人員工作效率得到提升。

即便如此，我國的績效考核制度仍存在群眾參與不足、主觀性較強、缺少量化指標(biāo)等問題。2018年北京市提出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，后續(xù)經(jīng)過發(fā)展完善成為“接訴即辦”工作模式，形成了基層社會治理創(chuàng)新的“北京模式”。本文以北京市“接訴即辦”為例，旨在通過研究“接訴即辦”的績效考核機制，探究基層公共部門績效考核機制的創(chuàng)新，為推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索出一條可復(fù)制的發(fā)展路徑。

2文獻綜述

績效考核是一種通過評價和獎懲激勵的方式，對組織成員的工作業(yè)績進行評估的管理手段。在基層公共部門中，績效考核既是一種管理工具，也是一種監(jiān)督機制，對于提高工作效率、推動改革發(fā)展具有重要意義。

目前有大量關(guān)于基層公共部門績效考核機制的研究。這些研究大多是關(guān)于績效考核機制目前存在的問題及其優(yōu)化方案。綜合眾多學(xué)者研究來看，盡管基層公共部門績效考核機制取得了一定的成績，但仍存在一些問題。首先是考核主體較為單一，缺乏群眾的有效參與?？冃Э己酥黧w作為績效考核的具體實施者、執(zhí)行者，其一定程度上對績效考核結(jié)果產(chǎn)生影響較大，影響績效考核的公正性和有效性。在我國，公共部門績效考核主要針對的是上級領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門對下級人員或單位的考核，則上級的主管領(lǐng)導(dǎo)或者是部門負責(zé)人是進行考核的人，這樣就會缺少對于自我的評估、來自群眾的意見和專業(yè)機構(gòu)的考評，以上級的領(lǐng)導(dǎo)或者部門負責(zé)人的考核結(jié)果作為其考核的判斷標(biāo)準(zhǔn)，考核就會比較片面，缺少全面性、科學(xué)性和客觀性，也會使權(quán)力更加集中，不公平的現(xiàn)象就會顯現(xiàn)出來。其次是指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)性和可操作性，很多指標(biāo)無法量化，難以進行評估?？己酥笜?biāo)比較籠統(tǒng)、針對性不強、影響了我國基層公共部門績效考核的有效性。已有的“德、能、勤、績、廉”的評價指標(biāo)過于泛化，缺少更細致的評價指標(biāo)，各評價指標(biāo)的權(quán)重及賦值也缺少目標(biāo)明確的評價標(biāo)準(zhǔn)?？冃Э己诉^于依賴定量指標(biāo)，忽視了定性指標(biāo)的評估，難以全面評價基層公共部門的工作效果。再次考核程序信息化程度不足，平時考核記錄繁雜。目前，基層績效考核中普通公務(wù)員考核方式是平時考核+年底考核，但實際情況是重年底輕平時，就基層績效考核發(fā)展趨勢而言，各級政府越來越重視平時考核，普通人力無法實現(xiàn)對公務(wù)員平時考核的日常記錄，因此，引入信息化管理系統(tǒng)勢在必行。最后是考核結(jié)果的使用不充分，很多時候考核結(jié)果只是形式上的，沒有真正對工作進行調(diào)整和改進。我國現(xiàn)行的基層公務(wù)員績效考核結(jié)果的運用以嘉獎、記功，工資、職級晉升，職務(wù)調(diào)整等形式為主，與公務(wù)員待遇掛鉤?？己说燃壪鄳?yīng)的培訓(xùn)晉升和獎懲措施的差異性小，無法實現(xiàn)提升公務(wù)員對績效考核的重視和改進工作績效的積極作用。

此前眾多學(xué)者多以某市、區(qū)、縣的公職人員績效考核機制和考核結(jié)果為例，通過定量研究方法對相應(yīng)存在的問題進行探索研究，并提出對應(yīng)的解決方案，這樣的研究扎根于基層考核的實際，具有很強的針對性和真實性。但同樣的眾多的研究都以某地的基層績效考核為研究案例，雖在地域上有所不同，但眾多研究案例的選擇上有很大的共性。本次我們選擇以北京市“接訴即辦”為例，在案例的選擇上首先，具有一定的創(chuàng)新性，從不同的案例視角上，可以提出更多新的問題?；鶎庸膊块T績效考核機制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，仍有許多問題亟待解決。進一步的研究可以從以下幾個方面展開，以更好地填補相應(yīng)的空白。首先，進一步完善指標(biāo)體系，探索更多的評價指標(biāo)和方法，以更全面、科學(xué)地評估基層公共部門的工作效果。其次，深入研究基層公共部門的工作特點和需求，制定更具針對性的績效考核機制，促進基層公共部門的改革和發(fā)展。再次，加強對績效考核結(jié)果的研究，深入分析考核結(jié)果的影響因素和作用機制，為工作改進提供科學(xué)依據(jù)。最后，加強對基層公共部門績效考核機制的實證研究，通過實際案例和數(shù)據(jù)分析，驗證績效考核機制的有效性和可行性。

3“接訴即辦”績效考核情況

“接訴即辦”績效考核以2021年國家公務(wù)員局發(fā)布的《公務(wù)員考核方法》為依據(jù)，考核過程主要分兩步：第一步，訴求案件得到解決之后，由工作人員在線上系統(tǒng)中進行回復(fù)，即解決群眾訴求并在工作系統(tǒng)中留痕；第二步，由上級部門對群眾進行電話回訪，確認其訴求是否已經(jīng)被響應(yīng)、是否得到解決、訴求人是否滿意該案件的解決，回訪完成之后針對案件本身進行評價，分為“雙是”“單否”“雙否”等3種評價?！敖釉V即辦”的績效考核機制以“三率”為標(biāo)準(zhǔn)，“響應(yīng)率”主要考察考評承辦單位聯(lián)系反饋訴求人的情況?！敖鉀Q率”主要考察承辦單位依法依規(guī)按政策辦理解決訴求的情況?！皾M意率”主要考察訴求人對承辦單位辦理訴求情況的工作效率、工作態(tài)度、工作效果的滿意程度。最后再分別以10%、50%、40%的權(quán)重得出最終得分，并對各街鄉(xiāng)進行排名并公布。

目前，在“三率”為考核標(biāo)準(zhǔn)的情況下，基層公共部門加大深入群眾的力度，拉近與群眾的距離，群眾的各項合理訴求得到滿足，基層公共部門治理效能大大提升。

4案例選擇及實證分析

4.1研究方法

扎根理論（GroundedTheory）是由美國學(xué)者格雷瑟（BarneyG.Glaser）于1967年提出的一種質(zhì)性研究方法。該方法要求研究者在不帶有任何理論假設(shè)與理論傾向的前提下，對研究對象進行實地觀察、深度訪談等，并收集、整理文字資料。通過逐條編碼，對原始資料進行分析、抽象直至理論達到飽和，最終歸納出經(jīng)驗，上升為普適性的理論。扎根理論的研究方法主要包括4個步驟：產(chǎn)生研究問題、收集數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)編碼、理論構(gòu)建。本文選取北京市“接訴即辦”考核方式——“三率”為案例，對所收集的數(shù)據(jù)進行開放性編碼及選擇性編碼。

4.2研究思路

4.2.1案例選擇

通過預(yù)調(diào)研，對各街道“接訴即辦”落實情況觀察，最終選取北京市S街道、P街道、H街道、Y街道，針對以上四個街道“接訴即辦”績效考核情況展開調(diào)查。

4.2.2資料收集

扎根理論資料來源廣泛。對于S街道、P街道、H街道和Y街道的“接訴即辦”專員均進行了調(diào)研和深度訪談，獲取一手資料，其中受訪人共4人（編號為CY01、CY02、HD03、FT04）。

4.2.3編碼過程

（1）開放性編碼。開放編碼是整個編碼過程的第一步，是后期主軸編碼與選擇性編碼的基礎(chǔ)。在編碼時，將訪談音頻記錄轉(zhuǎn)錄為文本，全面梳理文字資料，忠實于受訪者所用語言背后的真實含義，將原始資料中的關(guān)鍵短語摘取并貼標(biāo)簽，將初始概念范疇化。

在聚斂信息、提煉信息時，本文通過對641條關(guān)鍵短語對概念化的表達進行循環(huán)比較與分析，最終得出12個副范疇。

（2）選擇性編碼。開放性編碼過程中，自然涌現(xiàn)出12個副范疇，其后進入選擇性編碼。選擇性編碼時要對所有的副范疇建立潛在的內(nèi)部聯(lián)系，對數(shù)據(jù)進行反復(fù)比較并進一步抽象概括。經(jīng)過編碼，得出4個核心范疇，每個核心范疇分別有3個副范疇支撐。

4.2.4框架構(gòu)建

經(jīng)過扎根范式的程序，通過對原始數(shù)據(jù)開放性編碼，得到12個副范疇（由641條原始數(shù)據(jù)支撐），其后進行選擇性編碼，將12個副范疇抽象概括，最終得到4個核心范疇：A核心：群眾參與績效考核過程、B基礎(chǔ)：公平量化考核標(biāo)準(zhǔn)、C條件：大數(shù)據(jù)賦能基層績效考核、D目的：考核結(jié)果實現(xiàn)有效激勵。

5“接訴即辦”績效考核創(chuàng)新

5.1核心：群眾參與績效考核過程

在之前績效考核過程中，考核主體主要為上級單位以及受考核者自評，考核主體與過程單一化，由此造成基層公共部門“唯上負責(zé)”、忽視民眾外部評價、消極回應(yīng)治理訴求的行為傾向。但“接訴即辦”擔(dān)任匯聚民意民情、及時向上反映的角色，其績效考核應(yīng)該以“顧客”為導(dǎo)向，以是否解決人民群眾需求為標(biāo)準(zhǔn)?？己说闹笜?biāo)為“三率”，即“解決率”“響應(yīng)率”“滿意率”，3個指標(biāo)覆蓋訴求接收、派單、辦理、主動治理等“接訴即辦”工作全流程，從辦理群眾訴求全方位考核。不僅考核基層工作人員是否迅速接件并予以回應(yīng)，還要考核是否合理解決，最終落實到群眾的反饋，即是否對公共部門的處理滿意。正如一位“接訴即辦”專員說到“他們這里頭好像12345的回訪，就比如說我給你打了這個電話，我回訪了，我說你滿意嗎？解決了嗎？你跟我說解決了、滿意了，那這是一個雙攬件兒”。通過電話的回訪，讓居民參與到考核過程中，以居民的反饋作為考核的依據(jù)，真正做到考核過程群眾參與。

5.2基礎(chǔ)：公平量化考核標(biāo)準(zhǔn)

不同于以往的提交工作報告等主觀色彩濃厚的考核方式，“接訴即辦”績效評估考核以“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”（以下簡稱“三率”）為核心內(nèi)容，采用百分制。通過采用百分率考核的形式對于工作人員的績效進行量化，化解了績效無從考核的困境，實現(xiàn)了考核結(jié)果的直觀化，便于基層工作人員根據(jù)各項得分情況對于工作進行不斷的完善改進，查漏補缺。同時，考核機制實現(xiàn)了考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀統(tǒng)一，從區(qū)到街道再到社區(qū)層面都采用同一套考核機制，各行政層級之間標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，加速推進基層治理體系的構(gòu)建?？己藱C制實施以來，工作人員表示其“提供了一套標(biāo)準(zhǔn)的流程，便于積累經(jīng)驗”，使得基層工作人員在解決案件的每一步驟中都有標(biāo)準(zhǔn)可依，其對于基層工作具有指導(dǎo)性作用，進一步推進“接訴即辦”工作流程的標(biāo)準(zhǔn)化。

5.3條件：大數(shù)據(jù)賦能基層績效考核

近年來電子政務(wù)不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)信息手段在“接訴即辦”績效考核機制中發(fā)揮越來越重要的作用，適時更新電子辦公技術(shù)對于進行科學(xué)管理以及建設(shè)善治政府有著重要影響?！敖釉V即辦”改革通過積極引入大數(shù)據(jù)等先進數(shù)字技術(shù)，在改革過程中實現(xiàn)技術(shù)賦能，所有工作流程都需以數(shù)據(jù)的形式輸入考核系統(tǒng)進行留痕，考核信息高度公開、透明，便于上級部門以及群眾對于考核過程進行監(jiān)管，是加強政府公信力的有效手段。從橫向來看，利用大數(shù)據(jù)對于考核結(jié)果進行動態(tài)排名，根據(jù)得分劃定等級，便于了解各社區(qū)、各街道基本考核情況。從縱向來看，使用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，構(gòu)建具有針對性的數(shù)據(jù)模型，方便了解各社區(qū)、街道的動態(tài)考核情況，構(gòu)建信息庫，了解街道、社區(qū)的發(fā)展軌跡，為其工作的完善提出更加精準(zhǔn)意見。

5.4目的：考核結(jié)果實現(xiàn)有效激勵

通過創(chuàng)建“接訴即辦”績效考核機制，以“三率”為目標(biāo)促進基層工作人員工作效率、質(zhì)量的提升。工作人員在訪談中表示“績效考核相當(dāng)于一個推進器，它對于我們的回件的時間提出了考核要求，所以很多東西我們會更加及時地處理?！庇纱丝芍敖釉V即辦”績效考核機制的建立強化了工作人員的時限意識，縮短了案件的平均解決所需時間，進一步落實了“接訴即辦”為群眾辦實事的初衷和目標(biāo)。并且由于考核指標(biāo)的群眾滿意導(dǎo)向，工作人員工作時更加注意“防患于未然，把事情做在前面”，發(fā)現(xiàn)案件背后隱藏的群眾需求，從根源上響應(yīng)群眾需求，做到一次性解決。大大提高了基層工作人員的工作質(zhì)量，為基層工作由“接訴即辦”轉(zhuǎn)向“未訴先辦”奠定了堅實基礎(chǔ)?！敖釉V即辦”績效考核機制以排名的方式公布最終結(jié)果，進一步強化了各社區(qū)、街道之間的競爭意識，賦予其更強烈的內(nèi)生動力，更有利于各社區(qū)、街道之間加強交流聯(lián)系，互相學(xué)習(xí)借鑒，構(gòu)建基層治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)有效激勵。

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