系統(tǒng)觀念視閾下高校各類監(jiān)督力量有效融合機(jī)制研究

摘要：完善權(quán)力制約機(jī)制、打造高效順暢、貫通一體的融合監(jiān)督體系，是提升國家監(jiān)督體系效能、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而高校監(jiān)督融合機(jī)制的構(gòu)建是其中的重要一環(huán)。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，提出高校各類監(jiān)督力量有效融合機(jī)制構(gòu)建的基本原則、主要內(nèi)容，通過分析機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實困境，開展以項目為導(dǎo)向的高校監(jiān)督融合機(jī)制實踐探索。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)觀念；高校；監(jiān)督融合

中圖分類號：F27文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.026

習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委二次全會上指出，健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。黨的二十大報告明確要求，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行。促進(jìn)各類監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、貫通融合，是構(gòu)建系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的監(jiān)督體制，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的必然要求。高校肩負(fù)著為國育人、為黨育才的重要使命，探索和構(gòu)建高校監(jiān)督融合機(jī)制，直接關(guān)乎全面貫徹黨的教育方針根本任務(wù)的貫徹落實。

1監(jiān)督融合機(jī)制的基本原則

系統(tǒng)觀念通過研究分析有機(jī)統(tǒng)一相互關(guān)聯(lián)的要素，運用協(xié)同性、整體性等特征促進(jìn)部分推動整體發(fā)展，發(fā)揮整體最大效能。高校監(jiān)督要成為協(xié)同統(tǒng)一的有機(jī)整體，校內(nèi)各類監(jiān)督力量必須立足系統(tǒng)觀念，在協(xié)同貫通的大格局中提升監(jiān)督整體效能。二十屆中央紀(jì)委二次全會要求在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，推動完善各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)機(jī)制、形成監(jiān)督合力，既是堅持黨對高校全面領(lǐng)導(dǎo)，自我革命向縱深發(fā)展的重要內(nèi)容，也是落實立德樹人根本任務(wù)的基本保障。

1.1突出政治引領(lǐng)

權(quán)力結(jié)構(gòu)決定監(jiān)督結(jié)構(gòu)。高校內(nèi)部四類權(quán)力主體為：以黨委為核心的政治權(quán)、以校長為法定代表人的行政權(quán)、以專家學(xué)者為主體構(gòu)成的學(xué)術(shù)權(quán)、以教職工和學(xué)生為主體的民主管理和監(jiān)督權(quán)。與之對應(yīng)的是以高校黨委為核心的政治監(jiān)督、以校長為首的高校內(nèi)部行政監(jiān)督、以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)監(jiān)督、以教代會、學(xué)代會、民主黨派為主體的民主監(jiān)督。建立契合高校內(nèi)部治理領(lǐng)導(dǎo)體制的監(jiān)督格局，堅持和把握黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則，是使高校監(jiān)督體系最大程度發(fā)揮效用、筑牢監(jiān)督力量融合的政治基礎(chǔ)。通過黨委對內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和分解，才能明確各項監(jiān)督主體責(zé)任，形成內(nèi)部聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制。

1.2明確工作體系

高校內(nèi)部各類監(jiān)督力量分屬不同職能部門，日常工作開展中往往按照各自分工職責(zé)工作，相互間統(tǒng)籌配合具有個別性、偶發(fā)性、被動性。建立“1+N”工作體系可以充分調(diào)動各類監(jiān)督力量的協(xié)同性和主動性?！?”指一個部門牽頭，“N”指其他部門協(xié)同。黨的十九屆四中全會《決定》指出，推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)?！八捻棻O(jiān)督”中，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門對其他各級黨組織履行監(jiān)督主體責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，處于主干地位，對其他監(jiān)督起統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。因此，“1”可由高校黨委統(tǒng)籌，由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，通過聯(lián)席會議或領(lǐng)導(dǎo)小組制度，融合紀(jì)委監(jiān)察、組織人事、巡查審計、發(fā)展規(guī)劃、國資管理、科研管理、財務(wù)管理等監(jiān)督力量，落實“四責(zé)協(xié)同”機(jī)制，匯聚監(jiān)督合力。

1.3完善協(xié)作機(jī)制

一是責(zé)任清單機(jī)制。以清單方式明確監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，充分調(diào)動各監(jiān)督部門主動性，既各司其職又同題共答，落實主體責(zé)任、精準(zhǔn)有效監(jiān)督。二是成果共享機(jī)制。通過會議、通報、數(shù)據(jù)平臺等方式加強協(xié)作機(jī)制成員部門之間溝通協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)協(xié)作、結(jié)果互用；針對重要情況、重大問題及時溝通、共同研判；根據(jù)工作需要，相互調(diào)閱資料數(shù)據(jù)，提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)等工作支持。三是內(nèi)外聯(lián)動機(jī)制。各監(jiān)督部門制定工作計劃前充分聽取紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)意見，將單位重點監(jiān)督事項納入年度工作計劃。工作開展過程中根據(jù)保密級別適當(dāng)聽取其他監(jiān)督部門以往發(fā)現(xiàn)、查處問題，避免重復(fù)工作，提高監(jiān)督效率；發(fā)現(xiàn)的各類問題線索可移交給相關(guān)監(jiān)督部門進(jìn)一步處理。

2監(jiān)督融合機(jī)制的主要內(nèi)容

監(jiān)督機(jī)制的主要內(nèi)容包括監(jiān)督主客體、監(jiān)督融合節(jié)點，分別為對監(jiān)督職責(zé)承擔(dān)對象、被監(jiān)督對象、監(jiān)督時點和方式的明確。

2.1監(jiān)督主體和客體

高校監(jiān)督主體為內(nèi)部各職能部門，客體為《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）、《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》中的監(jiān)督事項、重點監(jiān)督領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從廣義上看，大部分高校監(jiān)督力量又可劃分為政治監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督三類。政治監(jiān)督主體主要包括黨委辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察部門、巡察工作辦公室、組織部門、宣傳部門，對高校權(quán)力運行、執(zhí)行政治規(guī)矩和紀(jì)律、營造良好政治生態(tài)等方面進(jìn)行監(jiān)督；行政監(jiān)督根據(jù)職能分工不同，包括審計、財務(wù)、人事、教務(wù)、基建、后勤，分別對其職責(zé)范圍內(nèi)的專業(yè)事務(wù)；民主監(jiān)督主體為教代會、學(xué)生會及所有師生職工。

2.2監(jiān)督融合節(jié)點

事前加強組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排工作任務(wù)。各職能部門在編制年度工作計劃時可參照財務(wù)預(yù)算編制自下而上、“兩上兩下”模式，年度工作計劃從最基層編起，由目標(biāo)管理部門統(tǒng)一匯總，相互交換年度工作計劃意見，確定單位層面和部門層面年度工作重點。對單位層面工作重點工作任務(wù)，由目標(biāo)管理部門會同相關(guān)部門統(tǒng)籌制定單位層面工作計劃，安排任務(wù)開展的時間、周期、人員等，強化信息溝通和隊伍建設(shè)支持，盡量擴(kuò)大基層監(jiān)督覆蓋面，畫出最大“同心圓”。對部門層面工作任務(wù)，堅持提高效率、有效銜接，由相關(guān)部門提前確定銜接部門、配合事項、工作流程，避免重復(fù)工作、確保監(jiān)督力量同向發(fā)力、同題共答，提高監(jiān)督融合的精準(zhǔn)度和穿透力。

事中以內(nèi)控為主線、增強業(yè)務(wù)協(xié)同配合。工作過程中的監(jiān)督融合主要體現(xiàn)在單位和部門層面內(nèi)部控制的完善度和有效性，即在單位內(nèi)部控制體系框架下各項業(yè)務(wù)活動規(guī)范運行的過程中實現(xiàn)分工配合。具體體現(xiàn)為針對高校預(yù)決算、財務(wù)收支、資產(chǎn)管理、政府采購、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后勤管理服務(wù)等核心業(yè)務(wù)，按照風(fēng)險評估等級明確監(jiān)督部門、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督形式、監(jiān)督人員。目前，大多數(shù)高校的業(yè)務(wù)融合僅限于少數(shù)部門和少數(shù)業(yè)務(wù)。比如預(yù)算績效管理中的業(yè)財融合，深化計劃、預(yù)算、考核預(yù)算管理機(jī)制變革。

事后推動成果轉(zhuǎn)化、促進(jìn)成果共享。監(jiān)督活動可以審計、檢查、調(diào)查、研究的形式開展，其最終成果體現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)的問題和需要改進(jìn)的方面、進(jìn)而提出有針對性的改進(jìn)建議。職能部門工作重點和業(yè)務(wù)性質(zhì)的差異使各監(jiān)督部門的監(jiān)督重點各有側(cè)重，因此協(xié)同合作、資源共享、數(shù)據(jù)共用尤為重要，出現(xiàn)的問題和漏洞可通過多方工作結(jié)果得以印證，建議也可從各專業(yè)角度覆蓋完善。對于指導(dǎo)整改、共抓共建有至關(guān)重要的意義。可以通過文件通報、會議討論、座談了解的形式對各方工作成果實現(xiàn)共享共用。

3監(jiān)督融合機(jī)制的構(gòu)建

3.1現(xiàn)有研究和經(jīng)驗

根據(jù)中國知網(wǎng)“高校、監(jiān)督、融合、監(jiān)督協(xié)同、監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督體系”等關(guān)鍵字段搜索，選擇90篇期刊文章分析，相關(guān)研究在2020年前后逐步開展，隨著從中央到地方各級巡視、審計工作推進(jìn)和經(jīng)驗成果的廣泛運用，2023年相關(guān)研究數(shù)量增長顯著（圖1）。按照以上90篇文章研究內(nèi)容，根據(jù)研究構(gòu)建的監(jiān)督融合體系所涉及的部門分類，關(guān)于“巡視巡察、審計、紀(jì)檢監(jiān)察”的協(xié)同融合研究占6556%；“財務(wù)、審計、紀(jì)檢監(jiān)察”的協(xié)同融合研究占1889%；巡視巡察上下聯(lián)動研究占333%；“資產(chǎn)、財務(wù)”協(xié)同監(jiān)督機(jī)制研究占222%；“科研管理、審計”協(xié)同監(jiān)督機(jī)制研究占222%；社會輿論、群眾監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等宏觀監(jiān)督融合研究占111%；提出“大監(jiān)督格局”即更廣覆蓋、各職能部門參與的融合監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的研究占667%。

由此可見，各類融合機(jī)制中存在審計監(jiān)督的比例最高，特別是審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、巡視監(jiān)督作為高校內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督的重要力量，機(jī)構(gòu)職能相互補充、方法互相貫通、效能相互促進(jìn)、工作目標(biāo)一致，過半數(shù)監(jiān)督融合機(jī)制構(gòu)建均以三者為基礎(chǔ)。大監(jiān)督格局是近年提出的新工作思路，雖然目前研究尚少，但是未來監(jiān)督工作的發(fā)展趨勢。綜上，構(gòu)建高校融合機(jī)制可確定核心和方向，即以審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、巡視監(jiān)督為監(jiān)督機(jī)制的核心部分，在大監(jiān)督格局下融合校內(nèi)各類監(jiān)督力量。

4高校監(jiān)督融合機(jī)制的實踐探索

根據(jù)對融合機(jī)制的現(xiàn)有研究，機(jī)制建立的三點主要障礙在于職能部門對于融合格局認(rèn)識不足、協(xié)作過程中溝通不暢、抽調(diào)人員能力素質(zhì)欠缺。因此機(jī)制構(gòu)建應(yīng)充分考慮實踐中的困難，有針對性地提出解決策略。

4.1融合機(jī)制運行的現(xiàn)實困境

融合格局的概念在近年提出，認(rèn)知度和接受度十分有限。在傳統(tǒng)分工中，巡視、紀(jì)委、審計等監(jiān)督職能部門有各自的監(jiān)督權(quán)限、內(nèi)容側(cè)重和監(jiān)督對象，實踐中以部門為單位開展工作，部門間的合作交流僅為工作需求的輔助活動，不作為主要工作活動和獲取信息的w7EIrZFq8MMw9SUCmkFgbTWMOGRtFh/YWlcFjk8KhXI=渠道。而監(jiān)督融合格局在原有工作格局上的提升和改變，由于目前僅提出理念而無相應(yīng)完整的配套制度規(guī)范，對配合的程度、權(quán)限、責(zé)任主體、決策主體沒有明確規(guī)定，必然在實踐中造成困惑、遇到玻璃門。雖然巡視工作作為融合監(jiān)督機(jī)制的簡單雛形最早出臺了工作制度，為聯(lián)動融合大格局的實踐探索提供了制度依據(jù)和構(gòu)建空間，但仍要解決工作人員能力素質(zhì)差異、抽調(diào)人員無法真正做到脫離本單位工作等直接影響工作質(zhì)量的問題。

4.2項目導(dǎo)向的融合監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建探索

4.2.1以制度為保障

以最大程度發(fā)揮效用、提升效率的原則，打破原有工作格局，按照項目匹配任務(wù)、資源、人員。一是項目保障。在項目調(diào)研階段明確項目目標(biāo)，提供組織保障和思想保障。目前普遍且可行的做法是通過聯(lián)席會議方式，研究制定監(jiān)督工作聯(lián)席會議制度，成立項目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨政負(fù)責(zé)人在組內(nèi)擔(dān)任主要職務(wù)。聯(lián)席會議聽取項目工作全過程中的重要事項、參與集體討論，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實，下設(shè)辦公室為項目組，負(fù)責(zé)項目的具體工作和定期匯報。聯(lián)席會議和領(lǐng)導(dǎo)小組保障能有效提高單位層面和項目人員的思想認(rèn)識，獲得必要的資源和組織人員支持，提高各部門配合度。二是項目管理。為避免出現(xiàn)多部門參加卻無人真正管理的情況，項目實施前應(yīng)以實施細(xì)則、工作方案、工作制度等形式明確監(jiān)督工作聯(lián)席會議的目標(biāo)任務(wù)、組織架構(gòu)、工作程序、主要內(nèi)容、工作要求等，工作任務(wù)可細(xì)化至每項、每個人員。通過信息收集、問題研判、結(jié)果反饋等規(guī)范工作程序的前中后管理制度，通過負(fù)面清單劃定邊界和底線，促進(jìn)監(jiān)督責(zé)任層層壓實、監(jiān)督效能持續(xù)提升、監(jiān)督機(jī)制高效規(guī)范運行。

4.2.2以協(xié)作為主線

作為貫通一體融合監(jiān)督機(jī)制鏈條的關(guān)鍵一環(huán)，明確機(jī)制運行的成員單位及溝通協(xié)作方式至關(guān)重要。項目導(dǎo)向下，監(jiān)督部門制定年度工作計劃應(yīng)從單位層面出發(fā)，將可合并的跨部門協(xié)作項目打通籌劃，將開展時間、人員調(diào)配統(tǒng)籌安排，在巡紀(jì)審聯(lián)動的基礎(chǔ)上，可根據(jù)項目目標(biāo)吸納擴(kuò)展成員單位作為聯(lián)席會議成員單位，如，財務(wù)處可負(fù)責(zé)監(jiān)督二級教學(xué)和黨政部門的財務(wù)運行，教務(wù)處可負(fù)責(zé)監(jiān)督教學(xué)部門的教學(xué)任務(wù)完成情況，科研處可監(jiān)督教學(xué)和黨政部門科研任務(wù)完成情況。在協(xié)作方式上，主要以會議形式，但協(xié)作內(nèi)容應(yīng)盡可能廣泛。如，項目實施前可依據(jù)相關(guān)部門歷史信息研判實施思路，實施過程中專業(yè)問題可咨詢業(yè)務(wù)主管部門或內(nèi)外部專家意見，爭議問題上呈聯(lián)席會議集體討論。另外，定期溝通和通報是必不可少的工作程序，如，確定項目主管部門每月召集溝通會、每季度召集例會，項目組辦公室負(fù)責(zé)日常聯(lián)系和交流，不僅有利于深入了解項目執(zhí)行情況，更能促進(jìn)部門間、單位間密切合作、信息共享。

4.2.3以能力為本位

項目開展前應(yīng)從利于目標(biāo)實現(xiàn)為目的角度，參考組織和人事部門推薦意見，充分考慮人員專業(yè)特長、工作能力、品格素質(zhì)等因素，選擇項目管理人員和項目成員。各部門在日常工作基礎(chǔ)上凝練經(jīng)驗，形成監(jiān)督檢查要點、常見問題和疑點、處理依據(jù)和政策文件支持和工作規(guī)范，組織業(yè)務(wù)和專業(yè)能力培訓(xùn)，提升項目組成員業(yè)務(wù)能力，確保項目工作開展有的放矢。此外，相應(yīng)的匯報層級和工作保障應(yīng)落實到位。一是明確人員層級和上下級匯報對象，便于發(fā)現(xiàn)重大問題線索時及時傳達(dá)。二是應(yīng)確保項目成員脫離原崗，在項目導(dǎo)向下項目不僅是部門工作任務(wù)更是單位層面的聯(lián)合年度工作任務(wù)，因此參與項目即完成本職工作，原部門不宜對同一人再疊加安排部門其他任務(wù)。三是為提高多部門協(xié)作工作的主動性，應(yīng)在獎懲規(guī)定上對協(xié)作工作開展優(yōu)秀的部門和個人給予鼓勵肯定，進(jìn)而夯實融合機(jī)制建立的基層主觀能動性、促進(jìn)人員主動提升能力。

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