數(shù)字賦能基層治理面臨的困境與路徑分析

摘要：基層安則天下安，基層治理是國家治理的基石。基層治理事關(guān)人民群眾切身利益，一切更精細(xì)、更協(xié)調(diào)的治理模式都是為了更貼合人民需求。當(dāng)今時(shí)代，數(shù)字技術(shù)的興起與應(yīng)用為基層治理提供新的選擇路徑。作為一項(xiàng)新興技術(shù)和理念，數(shù)字嵌入基層治理現(xiàn)代化過程中亦存在一定的困境。本文采用文獻(xiàn)研究、政策分析等方法對現(xiàn)有政府政策、法律法規(guī)、數(shù)字技術(shù)、基層情況進(jìn)行剖析，總結(jié)數(shù)字賦能基層治理發(fā)展過程中所面臨的“人”現(xiàn)實(shí)問題：人文、責(zé)任的倫理困境，人才、資本的要素困境，人權(quán)、信息的安全困境，基于現(xiàn)今發(fā)展形勢提出可行性對策建議。

關(guān)鍵詞：數(shù)字；基層治理；以人為本；困境與路徑

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.007

0引言

2020年，黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”列入“十四五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)，擘畫了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新藍(lán)圖。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)基層治理是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。作為國家的“毛細(xì)血管”，基層具有單元小、分布廣、透性強(qiáng)的功能，對基層的治理是對國家政策最直接的檢驗(yàn)，能夠不斷為國家治理體系注入新動能。在當(dāng)今信息化、數(shù)字化的時(shí)代背景下，國家優(yōu)良傳統(tǒng)治理理念與科學(xué)技術(shù)手段相結(jié)合的模式不失為一種高效率的治理路徑。

數(shù)字賦能基層治理是指將網(wǎng)絡(luò)通信、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)、平臺內(nèi)嵌到城鄉(xiāng)基層，與治理主體相耦合，為基層治理體系注入新活力，賦予基層治理更大的可能性空間。在現(xiàn)行數(shù)字技術(shù)發(fā)展和政策管理體制下，數(shù)字賦能基層治理過程中諸多困境亟待解決。因此，基于現(xiàn)今發(fā)展現(xiàn)狀和研究進(jìn)程，深入分析困境成因，厘清治理困境的內(nèi)在邏輯，并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑，對于推進(jìn)數(shù)字賦能基層治理的健康發(fā)展具有重要意義。

1研究進(jìn)展

1.1基層理論的研究進(jìn)展

“基層”一詞最早是由許杰在《〈困厄集〉自序》中提出：要是基層不廣不固，金字塔的塔尖就不能高入云霄。對于基層的概念，學(xué)術(shù)界并未有統(tǒng)一定論。第一，現(xiàn)有對基層的有關(guān)探討大致可分為廣義和狹義兩種：廣義上，把基層看作是縣/區(qū)及以下的組織和空間單元；狹義上，主要指農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市的區(qū)，或是特指社區(qū)。第二，從不同學(xué)科維度對基層進(jìn)行界定，從建筑學(xué)角度認(rèn)為基層即建筑物的底層；從社會學(xué)角度來看，基層即是社會層級中的最底層，是與社會公眾聯(lián)系最為密切、最為直接的一層，它廣泛存在于社會各類組織中；從組織學(xué)的角度認(rèn)為基層即各種社會組織中最低的一層，與群眾的聯(lián)系最直接。如黨、團(tuán)的支部，工會的基層委員會等。

1.2數(shù)字治理基層的研究進(jìn)展

隨著數(shù)字技術(shù)的高速發(fā)展，基層治理正經(jīng)歷一場深刻的變革，數(shù)治基層議題受到學(xué)界和社會的廣泛關(guān)注和深入研究。學(xué)者以往研究內(nèi)容大致可分為三類：數(shù)字融合基層治理的作用機(jī)制研究、數(shù)治基層的困境研究、數(shù)字賦能基層治理的路徑優(yōu)化研究。

第一，數(shù)字融合基層治理的作用機(jī)制與內(nèi)在邏輯。伴隨著數(shù)字正成為一種新型生產(chǎn)要素時(shí)代的到來，技術(shù)手段對于基層治理的重要性愈發(fā)凸顯。首先，作為一種治理工具，信息技術(shù)為破解科層制下的知識分割、職能分割等提供了連接與互動手段；其次，信息技術(shù)對治理結(jié)構(gòu)和治理流程具有重塑和再造作用，對縱向?qū)蛹夑P(guān)系、橫向部門關(guān)系和政社關(guān)系均有重要的調(diào)節(jié)作用。然而，數(shù)字技術(shù)推動基層治理并不僅僅體現(xiàn)為其對以政府為核心的組織的單向賦能，基于“互構(gòu)論”視角：在結(jié)構(gòu)嵌入過程中與客觀制度規(guī)范、權(quán)力結(jié)構(gòu)、條塊關(guān)系等結(jié)構(gòu)要素“互構(gòu)”，在行為吸納過程中與主觀思維理念、行為方式、治理能力等行為要素“互構(gòu)”，揭示數(shù)字技術(shù)推動基層治理的作用機(jī)制，能夠更加清晰地透視前者嵌入后者過程中的關(guān)鍵步驟和邏輯框架。

第二，數(shù)治基層面臨的現(xiàn)實(shí)梗阻。首先，從數(shù)字單向介入基層角度考慮，現(xiàn)代與傳統(tǒng)的碰撞迸發(fā)出“技術(shù)治理”和“簡約治理”的矛盾火花，二者的“不同步”和“不適配”成為城鄉(xiāng)數(shù)字化共治的主要困境之一。此外，不斷創(chuàng)造基層治理價(jià)值的數(shù)據(jù)要素也存在著基層與外界信息不對稱和信息擴(kuò)張隱私泄露等現(xiàn)實(shí)問題。其次，從“數(shù)字＋基層”協(xié)同機(jī)制角度考慮，存在技術(shù)與治理“斷聯(lián)”“隔離”現(xiàn)象。一方面，鄉(xiāng)村社會存在區(qū)位優(yōu)勢弱、主體差異性強(qiáng)等特點(diǎn)，技術(shù)手段和基層產(chǎn)生匹配性和兼容性問題。另一方面，制度倫理化與倫理制度化困境是技術(shù)賦能的主要阻礙之一。

第三，數(shù)字賦能基層治理的路徑優(yōu)化?；谝陨蠁栴}與困境，如何為“賦能”道路開辟新路徑。其一，營造上下互動的新模式，將基層吸納進(jìn)入數(shù)字化轉(zhuǎn)型的決策、規(guī)劃之中。構(gòu)建科學(xué)合理的數(shù)字治理規(guī)則，以實(shí)際治理效能為監(jiān)督考核導(dǎo)向，消除基層數(shù)字形式主義。其二，推進(jìn)高素質(zhì)人才引進(jìn)政策、加大政府資金扶持力度、拓寬鄉(xiāng)村投融資渠道，與數(shù)字技術(shù)聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)基層數(shù)字治理的雙重賦能。其三，強(qiáng)化基層政策頂層設(shè)計(jì)、健全基層屬地管理制度，促進(jìn)基層政府?dāng)?shù)字化治理的系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化發(fā)展。

1.3總述

近年來，學(xué)者對于基層數(shù)字化治理的研究已經(jīng)形成豐富的理論寶庫，內(nèi)容涉及廣闊的角度和視域。一些文獻(xiàn)從單一層面進(jìn)行深入研究，另一些文獻(xiàn)則從廣泛的視角全面分析問題給出對策，預(yù)計(jì)未來在新的政策導(dǎo)向下，研究者會開創(chuàng)全新的論域。但在整個(gè)研究過程中存在“碎片化”問題，缺乏對數(shù)字賦能基層治理的整體性全方位分析，較少考慮“人”的主體因素?；诖耍疚囊韵到y(tǒng)觀念等作為理論工具，堅(jiān)持“以人為本”理念，以“人”為切入點(diǎn)，探索更加有效、更加現(xiàn)代化的基層治理路徑。

2數(shù)字賦能基層治理的現(xiàn)實(shí)困境

2.1忽略人文情感訴求、責(zé)任歸屬界限模糊

《周易》中說：“觀乎人文，以化成天下”。當(dāng)下基層治理機(jī)制逐漸從人—人向人—機(jī)過渡，最原始、最基本的人文關(guān)懷被剝奪，責(zé)任機(jī)制在“暗箱”內(nèi)生根結(jié)芽。雖表面上節(jié)省線下鞋底成本，提高工作效率等功能外顯，但終究舍本逐末、瑜不掩瑕。一方面，由于基層工作人員對技術(shù)的過度青睞，把數(shù)據(jù)當(dāng)作唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“一刀切”治理辦法，忽略群體差異性。另外，眾多應(yīng)用軟件充斥基層，操作方式層出不窮，群眾應(yīng)接不暇。各類考核監(jiān)督機(jī)制也都在“炙烤”著基層干部。顯然，過度依附技術(shù)造成人類群體主觀能動性的消散，人的地位日益弱化，數(shù)治基層從人本位逐漸向技術(shù)本位傾斜。另一方面，當(dāng)下，政府人員、技術(shù)人員、技術(shù)共同參與治理，權(quán)力與責(zé)任出現(xiàn)不匹配問題，形成“權(quán)大責(zé)小、權(quán)小責(zé)大”困境。如此，人人“事不關(guān)己高高掛起”，造成“不作為”的數(shù)字治理生態(tài)，違背“全心全意為人民服務(wù)”的治理宗旨。

2.2缺乏人才培引機(jī)制，基層資本補(bǔ)充不足

從全國范圍講，基層群體“質(zhì)量”最大，其發(fā)展“慣性”與之成正比，故而數(shù)字技術(shù)涌現(xiàn)的短暫時(shí)間內(nèi)并沒有使基層變向發(fā)展。首先，受原駐人才數(shù)量限制，基層內(nèi)生發(fā)展動力不足，人才引進(jìn)又受到自然環(huán)境、福利待遇、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等因素影響，人員到崗之后又因?yàn)閸徫辉O(shè)置不合理、不匹配使其才美不外見，如此形成人才匱乏閉環(huán)，引不進(jìn)、留不住、用不好問題頻現(xiàn)。高質(zhì)量治理主體的缺失不利于客體向主體轉(zhuǎn)化，發(fā)揮其主觀能動性。其次，數(shù)字硬件等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗資巨大。一是基層單位相對于城市而言數(shù)字基礎(chǔ)薄弱，變化成本儲備不夠；二是區(qū)位優(yōu)勢匱乏，多樣性硬件設(shè)施采購成本較大；三是基層民眾缺乏數(shù)字認(rèn)知，需要人才引進(jìn)成本。以上歸結(jié)于一個(gè)根源性問題：資本補(bǔ)充不足。從政府扶助層面來說，財(cái)政資金支持力度、去向問題，政策傾斜度問題；從自我“造血”層面說，城鄉(xiāng)投融資，引資引鏈問題都直接或間接地掣肘基層數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用條件的建設(shè)發(fā)展。

2.3基層數(shù)字處于弱勢，信息權(quán)利有待保障

伴隨新興人權(quán)打破原有傳統(tǒng)人權(quán)格局，數(shù)字人權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，基層難以抵御信息權(quán)利危機(jī)來襲。第一，基層信息獲取難。截至2023年6月，我國非網(wǎng)民規(guī)模為3.33億人，從地區(qū)來看，我國非網(wǎng)民仍以農(nóng)村地區(qū)為主，農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比為59.0%，高于全國農(nóng)村人口比例23.8個(gè)百分點(diǎn)?；鶎臃蔷W(wǎng)民群體無法接入網(wǎng)絡(luò)，大部分信息的汲取依靠口頭傳達(dá)、人際溝通等相對傳統(tǒng)和落后的渠道，信息掌握不夠全面、信息獲取時(shí)間滯后，無法充分享受智能化服務(wù)的便利。第二，民眾信息決定難。科技網(wǎng)絡(luò)的介入在一定程度上增加危險(xiǎn)指數(shù)，其中信息挖掘的范圍無法得到有效限定，數(shù)據(jù)點(diǎn)的關(guān)聯(lián)性無法得到有效限制。第三，信息隱私保護(hù)難。正如上文中所說，基層個(gè)人信息不受控制，各種數(shù)據(jù)形成不必要關(guān)聯(lián)，每個(gè)人都“坦誠相見”，導(dǎo)致隱私侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。

3基于現(xiàn)實(shí)困境的優(yōu)化路徑

3.1人文治理主導(dǎo)，以嚴(yán)倫理驅(qū)動數(shù)字賦能

站在人文與責(zé)任的角度全面審視基層數(shù)字治理，我們發(fā)現(xiàn)諸多問題雖然有其存在之理，但是不可讓其僭越“理”之范圍，形成本末倒置的僵局。首先，不該一味追求“唯數(shù)據(jù)論”，針對不同群體應(yīng)主動考慮是否由于不同因素未被數(shù)字技術(shù)所捕捉的外部效應(yīng)，切不可敷衍了事、一概而論，要靈活服務(wù)群眾，多元化解矛盾。陜西榆林“說事堂”能夠成為數(shù)字化時(shí)代的典范在于它能夠直面群眾差異，保留人文的主導(dǎo)地位。其次，基層數(shù)字治理應(yīng)該勇于推行權(quán)力下放，基層干部對上級唯命是從，呈現(xiàn)“責(zé)不配權(quán)”治理生態(tài)，顯然會在治理過程中畏首畏尾，呆板行事。同時(shí)也要考慮權(quán)力適度問題，否則就會適得其反。最后，基于以上更應(yīng)該注重基層減負(fù)問題，基層干部是治理的中堅(jiān)力量，不能因?yàn)橛现讣馍系男问街髁x而備受困擾。數(shù)字賦能的意義在于高效準(zhǔn)確地幫協(xié)人文治理，基層應(yīng)謹(jǐn)防自我迷失、突破形式枷鎖，避免濫用炒作逾越從屬界限、責(zé)任缺失、徒增“負(fù)能”的倫理風(fēng)險(xiǎn)。

3.2人才資本融合，以多要素推進(jìn)數(shù)字賦能

對于人才資本的融合需要從外部投入和內(nèi)部優(yōu)化兩方面進(jìn)行基層要素完善。一方面，作為國家的“神經(jīng)末梢”，需要政府和社會各界不斷為其注入“養(yǎng)分”。從教育層面來說，在培育技術(shù)型人才和治理型人才的同時(shí)，更應(yīng)該倡導(dǎo)“貼近基層、四下基層”，避免人才“各自飛”。從政府層面來說，要出臺激勵政策并督促基層落地。另外，要加大政府財(cái)政資金支持力度，促進(jìn)公共資源向基層延伸、向弱勢群體傾斜，完善數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè)。另一方面，對于人才，要有“梧桐花開，鳳凰自來”的信心與決心。首先改善自然環(huán)境，營造數(shù)字氛圍。其次要建立成熟的引進(jìn)和培養(yǎng)機(jī)制，如人才到崗后能夠享受到哪些優(yōu)惠政策、在崗期間能否分配到對口工作、自我價(jià)值能否得到體現(xiàn)、專業(yè)技能能否得到提升等，不可讓其掃興而歸。對于資本，要有實(shí)現(xiàn)“自我造血”的巧勁和勇勁?；鶎淤Y本的穩(wěn)固不能僅僅借助外部的援助力量，要注入本我因子，創(chuàng)新投融資機(jī)制。

3.3人權(quán)概念內(nèi)嵌，以久安全保障數(shù)字賦能

與以往追求物理社會的人權(quán)相比較，在數(shù)字化治理時(shí)代下有著各類數(shù)據(jù)和信息的參與，隨之就外延出數(shù)字人權(quán)，與傳統(tǒng)人權(quán)并列是人權(quán)的又一重要下位概念。第一，從個(gè)人層面來看，每個(gè)個(gè)體在追求自身權(quán)利的同時(shí)不應(yīng)當(dāng)以犧牲他人為代價(jià)，更不能做出損人不利己行為侵犯他人合法權(quán)益。要讓數(shù)字人權(quán)概念深入人心，就應(yīng)該讓個(gè)人在自我運(yùn)用中形成“己所不欲，勿施于人”的道德架構(gòu)。第二，從企業(yè)層面來看，數(shù)字平臺、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等發(fā)展逐漸壯大，科學(xué)技術(shù)軟件不斷植入手機(jī)等智能設(shè)備，依靠大數(shù)據(jù)透視用戶特別是基層群體的基本信息易如反掌。鑒于此，企業(yè)技術(shù)研發(fā)人員應(yīng)當(dāng)充分考慮信息使用和信息安全問題，不可一味追求先進(jìn)科技，忽略人權(quán)訴求。網(wǎng)絡(luò)企業(yè)有責(zé)任和義務(wù)保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，不得以謀利為目的私自采集、泄露濫用信息。第三，從國家層面來看，應(yīng)該把數(shù)字人權(quán)擺在數(shù)字賦能基層治理更加突出位置，要加強(qiáng)數(shù)字弱勢群體救濟(jì)力度，縮小“數(shù)字鴻溝”，方能為數(shù)字賦能基層治理提供有力保障。

4結(jié)語

基層是中國的底色，更是中國的基本盤，其治理生態(tài)的優(yōu)劣直接決定國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。近年來，隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展逐漸趨于成熟，在基層治理的實(shí)踐中也呈現(xiàn)出其有效功能，但我們常常忽略一個(gè)事實(shí)：無論治理技術(shù)和治理能力發(fā)展到什么程度，都要遵守以人為本的治理理念。事實(shí)上在基層，無論是“內(nèi)在保護(hù)的人”還是“外在需求的人”都得不到足夠的重視。因此，本文對基層、基層治理、基層數(shù)字治理的發(fā)展進(jìn)行梳理，找到數(shù)字賦能的藩籬，以“人”為突破口，打通數(shù)字賦能基層治理的發(fā)展路徑，為治理實(shí)踐提供理論基礎(chǔ)。未來，數(shù)字賦能基層治理出臺各種政策措施應(yīng)當(dāng)以“人”為導(dǎo)向，向“人o0eotPuuRDNBOAt/6eD+H2776pD206gF/2kBXX3wVao=本”傾斜，方能踐行“治理現(xiàn)代化歸根到底是人的現(xiàn)代化”的理念。

參考文獻(xiàn)

［1］黨的十九屆五中全會<決定>全文，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_1126674147.htm，訪問日期：2024年3月6日.

[2]關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見，人民網(wǎng)，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2021-07/12/nw.D110000renmrb_20210712_3-01.htm，訪問日期：2024年3月6日.

[3]錢玉英.城鎮(zhèn)化背景下的基層治理：中國的問題與出路，蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，5.

[4]李慧鳳，郁建興.基層政府治理改革與發(fā)展邏輯，馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014，1.

[5]王虎，程艷霞，李瓊，等.發(fā)展視域下的基層科普模式與機(jī)制研究，中國基層科普發(fā)展報(bào)告，（2017-2018）.

[6]宋瀟，劉克，張龍鵬，等.統(tǒng)合型數(shù)字治理：基層治理效能提升的理論邏輯與實(shí)踐機(jī)制——基于深圳市龍華區(qū)的案例研究，電子政務(wù)，2023，9.

[7]宋曄琴，甘甜.結(jié)構(gòu)嵌入與行為吸納：數(shù)字技術(shù)助推城市基層治理的機(jī)制——兼論困境與超越，城市問題，2023，9.

[8]劉威.數(shù)治城鄉(xiāng)的中國實(shí)踐：從理想形態(tài)到悖論超越，中州學(xué)刊，2023，11.

[9]蔡一軍.中國基層安全治理的數(shù)據(jù)挖掘與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究，廣西社會科學(xué)，2014，11.

[10]朱戰(zhàn)輝.數(shù)字下鄉(xiāng)“最后一公里”困境及其路徑優(yōu)化，社會科學(xué)研究，2023，5.

[11]黃建偉，陳玲玲.中國基層政府?dāng)?shù)字治理的倫理困境與優(yōu)化路徑，哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2019，2.

[12]丁波.數(shù)字賦能還是數(shù)字負(fù)擔(dān)：數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯及治理反思，電子政務(wù)，2022，8.

[13]佟林杰，張文雅.鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力及其提升策略，學(xué)術(shù)交流，2021，12.

[14]黃建偉，陳玲玲.中國基層政府?dāng)?shù)字治理的倫理困境與優(yōu)化路徑，哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2019，2.

[15]第52次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心網(wǎng)站，https：//www.cnnic.net.cn/n4/2023/0828/c88-10829.html，訪問日期：2024年3月6日.