加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理警惕“數(shù)據(jù)財政”沖動

財政部2024年初制定印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），針對數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)、使用、開發(fā)、價值評估、收益分配、信息披露等作出明確規(guī)定，旨在加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)全過程管理，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值，推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

一、充分認識加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的重要意義

中國是全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展最快的國家之一。數(shù)據(jù)已成為第五大生產(chǎn)要素，《數(shù)字中國發(fā)展報告（2022年）》顯示，2022年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已超過50萬億元，數(shù)字經(jīng)濟占GDP比重達到41.5%，位居世界第二位。數(shù)據(jù)往往承載著個人、組織或社會的敏感信息，對于個人隱私安全、國家安全都可能產(chǎn)生影響，這使得數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理在權(quán)屬確定及權(quán)益劃分、資產(chǎn)質(zhì)量評估和定價、安全保障等方面面臨一些新課題、新挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的新興資產(chǎn)類型，已在社會上形成廣泛共識，我國數(shù)據(jù)資產(chǎn)仍存在高質(zhì)量供給明顯不足、合規(guī)化使用路徑不清晰、應(yīng)用賦能增值不充分等情況，亟待進一步完善制度體系?！吨笇?dǎo)意見》的出臺，對數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理進行引導(dǎo)規(guī)范，既是促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，也是加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的現(xiàn)實要求，有助于護航數(shù)字經(jīng)濟以及數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展提供的制度性公共產(chǎn)品，將有力促進數(shù)據(jù)資產(chǎn)合規(guī)、高效流通使用，助推經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

二、把握加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的關(guān)鍵詞

《指導(dǎo)意見》明確提出構(gòu)建“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、多方共建”的數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理模式，明確了加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的重點工作任務(wù)，各項工作任務(wù)各有聚焦重點的關(guān)鍵詞。

合規(guī)管理。依法合規(guī)管理數(shù)據(jù)資產(chǎn)，重在“合規(guī)”和“管理”?！昂弦?guī)保護”即保護各類主體在依法收集、生成、存儲、管理數(shù)據(jù)資產(chǎn)過程中的相關(guān)權(quán)益；“合規(guī)使用”即應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序進行，不得超出履行法定職責(zé)所必需的范圍和限度。管理部分，明確提出“將符合要求的公共數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)納入資產(chǎn)管理范疇”，暫不具備確認登記條件的可先納入資產(chǎn)備查簿。

權(quán)責(zé)體系。理清兩項關(guān)系：一是將數(shù)據(jù)資產(chǎn)與數(shù)據(jù)分類分級、確權(quán)授權(quán)使用的關(guān)系理清；二是將數(shù)據(jù)資產(chǎn)的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的分置關(guān)系理清。明確兩項權(quán)責(zé)：一是明確公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)責(zé)，明晰公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)責(zé)邊界，促進公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通應(yīng)用安全可追溯；二是明確公共數(shù)WJPoKZ7iput3ka66jA9gIg==據(jù)的應(yīng)用權(quán)責(zé)，探索開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)益在特定領(lǐng)域和經(jīng)營主體范圍內(nèi)入股、質(zhì)押等，助力公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)多元化價值流通。

標(biāo)準(zhǔn)制定。標(biāo)準(zhǔn)分類方面：按領(lǐng)域分，進一步細分技術(shù)、安全、質(zhì)量、分類、價值評估、管理運營等數(shù)據(jù)資產(chǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，并且鼓勵行業(yè)根據(jù)發(fā)展需要，自行或聯(lián)合制定企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容方面：要求建立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)卡片，明確公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)基本信息、權(quán)利信息、使用信息、管理信息等一般信息，特別強調(diào)“對外授權(quán)信息”，即在對外授予數(shù)據(jù)資產(chǎn)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)時，在不影響本單位繼續(xù)持有或控制數(shù)據(jù)資產(chǎn)的前提下，可不減少或不核銷本單位數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

能力建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》明確提出使用管理能力體系建設(shè)至少包含五個方面：一是數(shù)據(jù)資產(chǎn)數(shù)字化管理能力；二是全流程數(shù)據(jù)安全管理能力；三是全流程數(shù)據(jù)合規(guī)管理能力；四是數(shù)據(jù)資產(chǎn)依法依規(guī)開發(fā)利用能力；五是數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營管理能力。

開發(fā)利用?！吨笇?dǎo)意見》明確要求完善數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)利用規(guī)則，推進形成權(quán)責(zé)清晰、過程透明、風(fēng)險可控的數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)利用機制，至少包含六項重要機制：一是不出域、不可見機制；二是運營主體授權(quán)機制；三是運營前風(fēng)險評估機制；四是可信環(huán)境搭建機制；五是合理定價機制；六是行業(yè)專區(qū)開發(fā)機制。

價值評估。健全數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估體系，核心在于建立“評估規(guī)范”。重點在于推進數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)，推動數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估業(yè)務(wù)信息化建設(shè)，利用數(shù)字技術(shù)或手段對數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值進行預(yù)測和分析，構(gòu)建數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估標(biāo)準(zhǔn)庫、規(guī)則庫、指標(biāo)庫、模型庫和案例庫等。

收益分配。暢通數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益分配機制，完善“分配”與“再分配”。其中，明確提出探索建立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理投入和收益分配機制，保障公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)提供方享有收益的權(quán)利，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)各權(quán)利主體依法納稅并按國家規(guī)定上繳相關(guān)收益，由國家財政依法依規(guī)納入預(yù)算管理。以上為“數(shù)據(jù)財政”提供的政策依據(jù)，意味著政府側(cè)可以通過有償授權(quán)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的獲取公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的收益，并納入財政收入。

銷毀處置。規(guī)范數(shù)據(jù)資產(chǎn)銷毀處置，明確處置資產(chǎn)認定和處置程序。明確提出“經(jīng)認定失去價值、沒有保存要求的數(shù)據(jù)資產(chǎn)”可以進入銷毀處置程序，但需要進行安全和脫敏處理，并記錄數(shù)據(jù)資產(chǎn)銷毀過程相關(guān)操作，委托他人代為處置數(shù)據(jù)資產(chǎn)的，應(yīng)嚴(yán)格簽訂數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全保密合同。

過程監(jiān)測?！吨笇?dǎo)意見》與“數(shù)據(jù)二十條”保持一致，再次提到“把安全貫徹數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)、流通、使用全過程”，明確要求數(shù)據(jù)資產(chǎn)各權(quán)利主體均應(yīng)落實數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全管理責(zé)任，落實數(shù)據(jù)安全保護制度，明確提出“應(yīng)當(dāng)記錄數(shù)據(jù)資產(chǎn)的合法來源，確保來源清晰可追溯”的安全監(jiān)測要求。鼓勵開展區(qū)域性、行業(yè)性數(shù)據(jù)資產(chǎn)統(tǒng)計監(jiān)測工作，提升對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的宏觀觀測與管理能力。

應(yīng)急管理。要求數(shù)據(jù)資產(chǎn)各權(quán)利主體應(yīng)分類分級建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)預(yù)警、應(yīng)急和處置機制，深度分析相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)資產(chǎn)風(fēng)險環(huán)節(jié)，梳理典型應(yīng)用場景，對數(shù)據(jù)資產(chǎn)泄露、損毀、丟失、篡改等進行與類別級別相適的預(yù)警和應(yīng)急管理，制定應(yīng)急處置預(yù)案。出現(xiàn)風(fēng)險事件，及時啟動應(yīng)急處置措施，最大程度避免或減少資產(chǎn)損失。

披露報告?！吨笇?dǎo)意見》在鼓勵數(shù)據(jù)資產(chǎn)各相關(guān)主體按有關(guān)要求及時披露、公開數(shù)據(jù)資產(chǎn)信息方面，與此前《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關(guān)會計處理暫行規(guī)定》保持一致。但本次特別提到要“穩(wěn)步推進國有企業(yè)和行政事業(yè)單位所持有或控制的數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入本級政府國有資產(chǎn)報告工作，接受同級人大常委會監(jiān)督”，這體現(xiàn)財政更加重視數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理工作，也將進一步加速國有企業(yè)和行政事業(yè)單位對自身數(shù)據(jù)資產(chǎn)開展梳理盤點、管理運營、價值評估等工作。

應(yīng)用風(fēng)險?！吨笇?dǎo)意見》鼓勵借助中介機構(gòu)力量和專業(yè)優(yōu)勢，有效識別和管控數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)資本化以及證券化的潛在風(fēng)險，這表明了財政部對當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場“魚龍混雜、標(biāo)準(zhǔn)不清、炒作事件”的風(fēng)險提示，對市場回歸“專業(yè)、理性”的呼聲。同時，《指導(dǎo)意見》明確對涉及公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營的重大事項開展審計，將國有企業(yè)所屬數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入內(nèi)部監(jiān)督重點檢查范圍，及時采取防控措施降低或消除價值應(yīng)用風(fēng)險，這也體現(xiàn)了財政部對于數(shù)據(jù)資源入表的審慎態(tài)度。

三、警惕數(shù)據(jù)資產(chǎn)化誘發(fā)“數(shù)據(jù)財政”沖動

政務(wù)數(shù)據(jù)被濫用，不僅違反了財經(jīng)紀(jì)律，也侵蝕了公共利益。事實上，一些地方政府試圖利用政務(wù)數(shù)據(jù)獲利，曾引發(fā)輿論質(zhì)疑。比如，2023年11月，湖南省衡陽市曾在網(wǎng)上發(fā)布公告，競拍政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權(quán)，起拍價18億元，被輿論稱為“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”，但很快被相關(guān)部門叫停。有媒體曾評論說，這是全國首次公開交易公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權(quán)，此舉象征著公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營萬億市場即將打開，“數(shù)據(jù)財政”或就此拉開帷幕。

2022年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，淡化數(shù)據(jù)所有權(quán)、強調(diào)使用權(quán)，創(chuàng)造性提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架，為數(shù)據(jù)確權(quán)和交易定下基調(diào)。當(dāng)前一些地方土地財政下滑、化債壓力較大，誘發(fā)“數(shù)據(jù)財政”沖動的可能性也在增大，甚至一些人還建議地方政府探索從“土地財政”向“數(shù)據(jù)財政”轉(zhuǎn)型。因此，要警惕一些行政機關(guān)在運營公共數(shù)據(jù)過程中單純逐利和行政壟斷的風(fēng)險。公共數(shù)據(jù)不能單純變成政府增加財政收入的工具和手段，應(yīng)該堅持公益性，維護社會公共利益。

（作者單位：南昌市灣里管理局財政辦）