以縣域?yàn)檩d體推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

摘要：我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間長(zhǎng)期存在缺口，一定程度上影響了現(xiàn)代化進(jìn)程。文章從中央政策文件要求出發(fā)，結(jié)合實(shí)際，探討以縣域?yàn)檩d體，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中需遵循的原則、涉及關(guān)鍵方面、切入點(diǎn)等重點(diǎn)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；縣域

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。2020年至2022年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為63.9%、64.7%、65.2%，從國(guó)際規(guī)律看，即將達(dá)到城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的上限70%，而同期戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%、46.7%、47.7%。對(duì)比戶籍改革最初的2015年，常住人口城鎮(zhèn)化率57.3%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率39.9%，差距并沒(méi)有縮小?？梢?jiàn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距長(zhǎng)期過(guò)大。

結(jié)合“到2025年，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。”的目標(biāo)可知，當(dāng)前彌補(bǔ)常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”是全社會(huì)的重要任務(wù)。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以縣城為重要載體

習(xí)近平總書(shū)記高度重視縣域發(fā)展，多次作出指示?！霸谖覀凕h的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。”“把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來(lái)”“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一個(gè)重要方面就是要以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”。2022年，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》發(fā)布，明確了以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這是改革開(kāi)放以來(lái)中央第一次專門(mén)針對(duì)縣城問(wèn)題的文件。2023年中央一號(hào)文件論述“推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)”。

縣城基數(shù)龐大，是城鎮(zhèn)體系中的關(guān)鍵一環(huán)。數(shù)據(jù)顯示，截至2022年，我國(guó)有1301個(gè)縣，394個(gè)縣級(jí)市，加上自治縣、旗、林區(qū)等，縣城共占縣級(jí)行政區(qū)劃總數(shù)的66%，常住人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的30%以上。

縣城地理位置良好，連接城市和鄉(xiāng)村，淡化城鄉(xiāng)界限，承接城市外溢資源，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條，是兩者的緩沖器和穩(wěn)定器。

按照歷史經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率70%就基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)平衡?？梢?jiàn)，我國(guó)即使實(shí)現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化，也會(huì)有4億左右的農(nóng)村人口，這部分人的各項(xiàng)權(quán)益要靠縣級(jí)政府保障。

守住兩條紅線?？h域城鎮(zhèn)化中，人口“離村入縣”便于大量農(nóng)地規(guī)?；C(jī)械化生產(chǎn)和種植，通過(guò)“三權(quán)分置”化零為整，規(guī)模經(jīng)營(yíng)，相當(dāng)程度地提高了土地資源利用率。部分土地還可轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地等有效用途，例如土地入市、飛地經(jīng)濟(jì)等。同時(shí)，土地資源的釋放和高效利用促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有利于守住18億畝耕地紅線，進(jìn)一步保障了國(guó)家糧食安全。

機(jī)械化種植也減少了農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)勞動(dòng)力的需求，而縣城較為完備的產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，再加上城鎮(zhèn)化過(guò)程中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，各經(jīng)濟(jì)部門(mén)勞動(dòng)力的需求增加，就業(yè)機(jī)會(huì)更多，農(nóng)業(yè)部門(mén)多余人口轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)，勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的邊際效益趨于平衡，城鄉(xiāng)逐漸融合式發(fā)展，有效地守住了防止規(guī)模性返貧紅線。

縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興同頻發(fā)展?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中談到“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”和“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”這一基本原則?？h連接了城和鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然以縣為切入點(diǎn)，整體設(shè)計(jì)，協(xié)同推進(jìn)。所以，縣域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合必然與鄉(xiāng)村振興同頻共振，互相促進(jìn)，共同繁榮。

二、縣域城鎮(zhèn)化要遵循的四個(gè)原則

1. 遵循高位統(tǒng)籌原則?？h域城鎮(zhèn)化以黨的二十大精神為統(tǒng)領(lǐng)，按照中央一號(hào)文件、《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》等要求，系統(tǒng)地推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興。

2. 尊重差異化發(fā)展原則。在國(guó)家層面全局設(shè)計(jì)的框架之下，東、中、西部等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、要素流動(dòng)等各不相同，省域范圍內(nèi)邊界縣、中心縣、近省會(huì)縣、多資源縣的經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展定位、經(jīng)濟(jì)任務(wù)等各不相同。不同區(qū)域和區(qū)域內(nèi)部之間，城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略和發(fā)展方向都要因地制宜、因時(shí)制宜，動(dòng)態(tài)化、人性化、針對(duì)性地選擇異地、就地、就近城鎮(zhèn)化等方式，差異化發(fā)展。

3. 遵循自然選擇的發(fā)展規(guī)律。2020年，全國(guó)流動(dòng)人口共3.76億，較2010年增加1.54億，其中跨省域流動(dòng)人口1.25億，省內(nèi)流動(dòng)人口2.51億。2010年，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口0.33億，占縣域城鎮(zhèn)人口比重17.18%，2020年，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口0.72億，占縣域城鎮(zhèn)人口比重30.99%。可見(jiàn)，縣域城鄉(xiāng)兩棲人口還將長(zhǎng)期大規(guī)模存在，人口省內(nèi)流動(dòng)仍將頻繁。

大多數(shù)縣域城鄉(xiāng)人口在農(nóng)村有宅基地和住房、承包地等權(quán)益，因流轉(zhuǎn)所得不高等原因不愿完全脫離農(nóng)村，同時(shí)，對(duì)縣城更好的生活條件和更完備的社會(huì)保障有較大需求，所以為了提高收入、改善居住條件、義務(wù)教育、醫(yī)療養(yǎng)老等目的到縣城居住。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣域?qū)崿F(xiàn)就近城鎮(zhèn)化既可以緩解社會(huì)壓力又能享受城市便利生活。 城鄉(xiāng)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，近年來(lái)，愿意落戶的縣城流動(dòng)人口中比重不足30%?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象是根據(jù)實(shí)際需求自然、雙向流動(dòng)的，具有自發(fā)屬性。

4. 堅(jiān)持農(nóng)業(yè)保護(hù)發(fā)展原則。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的根基，是國(guó)之根本。穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤(pán)、守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、全面鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵?？h域經(jīng)濟(jì)大多是以第一產(chǎn)業(yè)為重要支撐的經(jīng)濟(jì)模式，尤其是東北和華北平原、長(zhǎng)江和珠江三角洲、四川盆地等國(guó)內(nèi)主要糧食生產(chǎn)基地。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。因此，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要始終以保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)為第一出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持走以糧食生產(chǎn)為主體的高水平的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，輔以半機(jī)械化和先進(jìn)手工勞動(dòng)相配合的現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)道路。依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色資源，深挖鄉(xiāng)村多樣價(jià)值，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展，充分發(fā)揮二三產(chǎn)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的作用，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，拓寬增收渠道，因地制宜地構(gòu)建鄉(xiāng)村現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

三、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的五個(gè)關(guān)鍵方面

（一）生產(chǎn)要素方面

1. 人口因素。除了戶籍改革等制度性變革，還應(yīng)考慮現(xiàn)階段人口因素的重要變化。首先，老齡化現(xiàn)象在農(nóng)村更加明顯，農(nóng)村勞動(dòng)力規(guī)模不斷減小。目前，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出老齡化趨勢(shì)和出生率不斷降低的特點(diǎn)。2020年，60歲及以上人口占全國(guó)人口的18.70%，2022年我國(guó)人口出生率6.77‰，自然增長(zhǎng)率-0.60‰，多年來(lái)首次出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)。在農(nóng)村，青壯年勞動(dòng)力更易向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村常住人口基本都是老年人，適齡勞動(dòng)力的數(shù)量減少，農(nóng)村逐漸空心化，老齡化和少子化更加明顯。其次，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)勞動(dòng)力人口質(zhì)量差異較大。農(nóng)村人口的受教育數(shù)量、質(zhì)量、年限普遍低于城鎮(zhèn)人口，從業(yè)后相關(guān)培訓(xùn)和針對(duì)性的再教育也較少。再次，城鄉(xiāng)兩棲人口需要穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活保障。無(wú)論是主動(dòng)城鎮(zhèn)化還是被動(dòng)城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)兩棲人口都需要縣域大量產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)作生存保障，完備的公共服務(wù)和社會(huì)福利做權(quán)益保障，否則將動(dòng)搖共同富裕的基礎(chǔ)。

2. 土地因素。縣域城鎮(zhèn)化中，排在首位的是人，其次就是土地。首先，國(guó)際環(huán)境影響糧食安全。國(guó)際環(huán)境的不確定性、不穩(wěn)定性，貿(mào)易保護(hù)主義，國(guó)際地緣政治格局變化等，糧食問(wèn)題始終是全球關(guān)注的重要問(wèn)題。我國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)，要始終保障好自身糧食安全和參與全球糧食安全合作，而糧食安全離不開(kāi)足夠數(shù)量、高質(zhì)量的耕地，離不開(kāi)“三農(nóng)”。其次，保障耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量依然重要。我國(guó)耕地面積由2013年的13538.5萬(wàn)公頃下降到2021年的12786.19萬(wàn)公頃?？梢?jiàn)，我國(guó)耕地保護(hù)壓力巨大。必須牢牢堅(jiān)守永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線不突破。再次，土地效益問(wèn)題十分棘手。一是隨著城鎮(zhèn)化和老齡化加劇，閑置耕地與城鎮(zhèn)化用地之間如何平衡取舍、有效利用。二是農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地之間，如何同價(jià)入市、市場(chǎng)交易，始終是長(zhǎng)期且敏感的問(wèn)題。三是農(nóng)產(chǎn)品的需求價(jià)格缺乏彈性，接近完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，雖然有最低限價(jià)等政策保護(hù)，但農(nóng)產(chǎn)品的投入成本與市場(chǎng)價(jià)格容易波動(dòng)，增長(zhǎng)乏力，極大地影響了勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。這也可看作是土地的投入產(chǎn)出效益問(wèn)題。

（二）社會(huì)矛盾方面

社會(huì)安全是總體國(guó)家安全觀的重要保障。社會(huì)的安全穩(wěn)定在于民生，在于社會(huì)矛盾的預(yù)防和化解。我國(guó)制度設(shè)計(jì)上首先強(qiáng)調(diào)并始終堅(jiān)持“以人民為中心”，維護(hù)人民根本利益，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。制度的優(yōu)越性雖能避免部分社會(huì)矛盾，但是問(wèn)題仍不容小覷。首先，發(fā)展不均衡現(xiàn)象依然存在。從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中，始終存在教育資源、醫(yī)療養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)等方面的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分、區(qū)域內(nèi)發(fā)展不同步的現(xiàn)象，一定程度上損害了社會(huì)公平，特定情況下產(chǎn)生了社會(huì)矛盾。其次，“風(fēng)險(xiǎn)綜合體”現(xiàn)象更加明顯?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)綜合體。社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、區(qū)域合作發(fā)展必然會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。風(fēng)險(xiǎn)跨界范圍和傳導(dǎo)速度逐漸加快，人們的認(rèn)知能力普遍提高，任何自然災(zāi)害、政治現(xiàn)象、公共事件都可能誘發(fā)廣泛的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。再次，社會(huì)心態(tài)失衡成為引發(fā)社會(huì)矛盾的重要因素。人在城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍處于動(dòng)遷狀態(tài)，而中國(guó)人追求安土重遷，在動(dòng)遷過(guò)程中遇到的房?jī)r(jià)過(guò)高、養(yǎng)老困境、工作壓力等，極大地影響了人們心態(tài)的穩(wěn)定程度和心理承受能力，一定程度上降低了對(duì)社會(huì)的信任度。另外，網(wǎng)絡(luò)輿情是誘發(fā)社會(huì)矛盾的一大因素。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息傳播速度快，一條短消息或視頻，經(jīng)過(guò)多次轉(zhuǎn)載和傳播發(fā)酵，三人成虎。網(wǎng)絡(luò)輿情在一定程度上誘發(fā)了復(fù)雜的“線上+線下”社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，給隱私安全、倫理道德、社會(huì)管理帶來(lái)新挑戰(zhàn)。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面

首先，縣域產(chǎn)業(yè)是三產(chǎn)融合的根基?？h域是第一產(chǎn)業(yè)的主陣地，我國(guó)大量的農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)都分布在縣域?？h城是溝通科技信息、人才交流的橋梁，暢通農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品進(jìn)城下鄉(xiāng)的通道。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高度依賴縣城的交通、能源等核心節(jié)點(diǎn)作用。民族文化、非遺文化、紅色文化等特色文化和農(nóng)產(chǎn)品地域品牌、地理標(biāo)志、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)資源等特色資源大多集中在縣域，縣域特色產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展更是要緊緊依靠這些資源和文化。其次，縣域與城市互為產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。縣域用地用人成本低，可以承接大城市外溢的生產(chǎn)制造業(yè)，通過(guò)疏解核心都市圈功能參與到全球分工格局中，獲得大量就業(yè)機(jī)會(huì)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，避免人口大規(guī)模異地城鎮(zhèn)化而過(guò)度集聚大城市?？h域自身的農(nóng)產(chǎn)品加工和銷(xiāo)售推廣等產(chǎn)業(yè)鏈延伸到城市，一二三產(chǎn)融合發(fā)展，拓展更廣闊的市場(chǎng)，建立更完備的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。再次，縣域是投資消費(fèi)新藍(lán)海?？h域商品房?jī)r(jià)格較低，房貸壓力小，農(nóng)民進(jìn)城首選在縣域?qū)崿F(xiàn)購(gòu)房落戶，幫助房地產(chǎn)市場(chǎng)解決積壓庫(kù)存和釋放需求?？h域生活開(kāi)銷(xiāo)小，居民手有余款，消費(fèi)潛力大，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展和其他消費(fèi)領(lǐng)域。在投資方面，城鎮(zhèn)化增加的縣域人口，提升了對(duì)公共服務(wù)的需求數(shù)量，縣域公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)的增加和完善，是新一輪較強(qiáng)的投資拉動(dòng)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和共同富裕兩個(gè)目標(biāo)來(lái)看，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)已有投資和消費(fèi)兩個(gè)重要支撐。

（四）發(fā)展模式方面

首先，始終堅(jiān)持綠色發(fā)展模式。國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)要堅(jiān)持質(zhì)量效益型的發(fā)展模式，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行推進(jìn)。將綠色發(fā)展理念和“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)融合到改革發(fā)展過(guò)程中，鼓勵(lì)和培育綠色低碳產(chǎn)業(yè)和綠色發(fā)展模式。堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，在滿足當(dāng)代人需求的基礎(chǔ)上，以滿足子孫后代需求為重點(diǎn)。其次，縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的基礎(chǔ)。根據(jù)二十大報(bào)告中關(guān)于以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、城市群、都市圈、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的論述可知，大城市集聚了科技創(chuàng)新、對(duì)外開(kāi)放、資本流動(dòng)、高端服務(wù)，深度參與國(guó)內(nèi)大循環(huán)，承擔(dān)著延伸到國(guó)際大循環(huán)的重要責(zé)任。縣域是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)單元，發(fā)揮其基數(shù)大、面積廣、人口多的優(yōu)勢(shì)，就近吸納農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，不斷調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做都市圈的強(qiáng)力支撐和國(guó)內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ)。再次，探索適宜的發(fā)展模式。承接中心城市外溢功能的衛(wèi)星縣城、具有專業(yè)經(jīng)濟(jì)的特定行業(yè)縣城、招商引入適宜產(chǎn)業(yè)的縣城、依靠農(nóng)業(yè)資源打造地域品牌的農(nóng)業(yè)縣城、資源枯竭轉(zhuǎn)型發(fā)展的縣城、文旅產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的縣城。立足縣域自身的資源稟賦，選擇立得住的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以點(diǎn)帶線、以線帶面，拉動(dòng)各類社會(huì)資源進(jìn)城、下鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、共同富裕。

（五）社會(huì)治理方面

首先，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的縣域治理強(qiáng)調(diào)以人為本。城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村振興是人的振興，中國(guó)式現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。是從主客觀上改善人的精神面貌、物質(zhì)生活、價(jià)值追求。新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的縣域治理，以人為本，引導(dǎo)資金、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素打破城鄉(xiāng)治理邊界，動(dòng)態(tài)地隨著人走。

近年來(lái)，縣域社會(huì)矛盾主要是干群對(duì)立、土地征遷、環(huán)境污染、維權(quán)討薪等，實(shí)質(zhì)也是人與人之間就某個(gè)利益的沖突。縣域治理最終目標(biāo)就是讓城鎮(zhèn)化人口打破地域限制，有更多選擇，到適宜自身發(fā)展的地方生存。其次，縣域行政體制的供給側(cè)改革任重道遠(yuǎn)。從行政區(qū)劃角度來(lái)說(shuō)，優(yōu)化縣域治理一般有兩種方式，一是以城市為出發(fā)點(diǎn)的撤縣設(shè)區(qū)，二是以縣域?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)的擴(kuò)縣強(qiáng)權(quán)。而圍繞縣級(jí)政府開(kāi)展行政管理體制改革，將財(cái)政、人事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限不同程度地下放到縣，實(shí)行省直管，優(yōu)化行政發(fā)包制，賦予縣域更多自主發(fā)展權(quán)，更符合新型城鎮(zhèn)化的理論和實(shí)踐要求。但“省直管縣”歷經(jīng)幾十年的改革試點(diǎn)，未能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力下沉的理想效果。個(gè)人認(rèn)為，除了城市之間的利益沖突、發(fā)展思維固化、改革涉及范圍廣難度大等原因，一個(gè)關(guān)鍵因素是脫離本地實(shí)際，政策組合和真實(shí)情況錯(cuò)配，導(dǎo)致改革不盡如人意。所以，根據(jù)縣情，科學(xué)合理地搭配政策組合，才能取得如期效果。再次，政策供給、人才供給等要相應(yīng)配套。分權(quán)改革是大多數(shù)國(guó)家改善社會(huì)治理、激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的選擇，須配備相應(yīng)的輔助政策來(lái)保證分權(quán)效果。一是各省和地區(qū)需結(jié)合域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通區(qū)位、功能定位等，合理分工、分權(quán)，匹配責(zé)任、利益、角色，合作共贏，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是加強(qiáng)組織內(nèi)、外部監(jiān)督，組織內(nèi)部采用績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制等方式，鼓勵(lì)組織外部的社會(huì)團(tuán)體、人民群眾積極參與權(quán)力監(jiān)督，提高行政透明度。三是進(jìn)一步深化財(cái)稅、人事、行政等體制改革，使中央、地方、基層的財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配，減少權(quán)力尋租現(xiàn)象，促進(jìn)社會(huì)治理良性健康發(fā)展。

四、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的四個(gè)切入點(diǎn)

以縣域?yàn)檩d體的新型城鎮(zhèn)化復(fù)雜漫長(zhǎng)，必須要找準(zhǔn)切入點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，由點(diǎn)及面，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化快速全面發(fā)展。

（一）提高人口質(zhì)量

人力資本是發(fā)展的根本驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前，農(nóng)村勞動(dòng)力的整體素質(zhì)仍不能滿足市場(chǎng)需要，也不能滿足改變自身現(xiàn)狀的需求，所以提高人口質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急。一是全民性的認(rèn)知水平。加大農(nóng)村地區(qū)教育資源投入，尤其是教育質(zhì)量向城市看齊。通過(guò)大中專、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、職業(yè)資格培訓(xùn)等方式提升農(nóng)村居民的受教育水平，達(dá)到滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、企業(yè)需求的目的，也賦予了城鎮(zhèn)化人口適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)生存、穩(wěn)崗就業(yè)的本領(lǐng)。二是人才隊(duì)伍建設(shè)。提高本地人才的綜合素質(zhì)，借鑒和使用域外人才的專業(yè)技能。推動(dòng)縣域發(fā)展需要的管理人才、研究人才、技能人才在城市和縣域之間雙向流動(dòng)。做好干部能力建設(shè)，黨員干部要適應(yīng)新時(shí)代要求，提高農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)能力。

（二）做好土地改革

土地改革關(guān)乎農(nóng)民切身利益，情況復(fù)雜，必須有久久為功的耐心，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。一是嚴(yán)格做好耕地保護(hù)。2024年中央一號(hào)文件明確指出，落實(shí)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限，進(jìn)一步穩(wěn)定糧食播種面積。二是深化土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)改革。明確土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)期限等，準(zhǔn)確把握承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的尺度，保障各項(xiàng)權(quán)利權(quán)益。嚴(yán)格落實(shí)中央政策，保證農(nóng)戶原有承包權(quán)順利穩(wěn)定延長(zhǎng)30年。三是探索保障其他土地權(quán)益。在農(nóng)地所有權(quán)不變的前提下，在保障各項(xiàng)權(quán)益的基礎(chǔ)上，探索和強(qiáng)化農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)等法律范圍內(nèi)的其他權(quán)益。四是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。以市場(chǎng)化的方式盤(pán)活、經(jīng)營(yíng)閑置宅基地等資源，探索多種利用方式，增加集體經(jīng)濟(jì)收益和農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，釋放更多土地要素。

（三）優(yōu)化資金配置

縣級(jí)政府要拓寬增量資金的渠道，提高存量資金的利用效率，發(fā)揮好公共財(cái)政和資本市場(chǎng)的重要作用。一是豐富資金來(lái)源。減輕政府對(duì)公共事業(yè)承擔(dān)壓力，放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本規(guī)范有序參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)公共產(chǎn)品的外部性、投融資成本、收益現(xiàn)金流等科學(xué)分類，采取多種方式，實(shí)現(xiàn)投融資主體的多元化。深化土地財(cái)政改革，完善土地開(kāi)發(fā)機(jī)制，理順資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，盤(pán)活存量資產(chǎn)，擴(kuò)大有效投資。二是動(dòng)態(tài)分配公共服務(wù)和財(cái)政資金。突破地域限制，融合互通城鄉(xiāng)資金流，加大轉(zhuǎn)移支付資金與常住人口的聯(lián)系程度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在重點(diǎn)民生領(lǐng)域擴(kuò)大應(yīng)用范圍，提高財(cái)政支出的合理性、科學(xué)性、效率性。

（四）加強(qiáng)科技引領(lǐng)

現(xiàn)代科技能給縣域高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)光明前景和鮮活力量。一是形成科技創(chuàng)新的良好社會(huì)氛圍。鼓勵(lì)全社會(huì)各行業(yè)解放思想，破除不符合社會(huì)進(jìn)步的工作方法和方式，從實(shí)際角度出發(fā)，創(chuàng)新創(chuàng)造，不斷形成提高社會(huì)生產(chǎn)力的良性循環(huán)。二是科技成果要廣泛應(yīng)用。當(dāng)前存在大量技術(shù)沒(méi)有應(yīng)用、難以深入基層的現(xiàn)象，農(nóng)村各類主體接觸不到，或者技術(shù)本身的實(shí)用性不強(qiáng)。應(yīng)該從實(shí)踐角度出發(fā)，將先進(jìn)技術(shù)與實(shí)用情景有機(jī)融合，能應(yīng)用的技術(shù)才有價(jià)值。

五、結(jié)語(yǔ)

要以人口質(zhì)量、土地改革、資金配置、科技引領(lǐng)為突破口，堅(jiān)持高位統(tǒng)籌、差異化發(fā)展、自然選擇、農(nóng)業(yè)保護(hù)發(fā)展的原則，在生產(chǎn)要素、社會(huì)矛盾、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式、社會(huì)治理方面著重發(fā)力，選擇異地、就近、就地城鎮(zhèn)化等方式，以縣域?yàn)榛締卧?，延伸大都市圈的集聚輻射功能，科學(xué)合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，助力鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新突破，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：高小天，長(zhǎng)春市產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院；孫迪，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)。孫迪為通信作者）