代建項目的管理體會與思考

潘勇

(中國水電顧問集團成都勘測設(shè)計研究院，四川成都 610072)

1 代建制概述

“代建制”通常是指針對政府投資的基礎(chǔ)性和公益性建設(shè)項目，通過招標(biāo)的方式，委托專業(yè)化的工程項目管理公司代為建設(shè)直至交付使用的項目管理模式。它作為一種新型項目管理模式，從最初的試點到2004年9月國家發(fā)改委召開全國投資體制改革工作會議要求在全國范圍內(nèi)逐步推廣“代建制”，其發(fā)展的歷史并不長。自政府投資項目引入工程代建制以來，無論是促進廉政建設(shè)、提高政府投資效益，還是規(guī)范建設(shè)項目科學(xué)管理等方面，均取得了較好的社會效益和經(jīng)濟效益。

筆者通過參加我院某代建項目的管理工作，就項目代建制下代建方的角色定位、風(fēng)險管理以及設(shè)計單位在代建市場中的優(yōu)勢談一些認(rèn)識和體會，對如何規(guī)范代建市場的有序發(fā)展和代建制目前存在的問題談一些不成熟的想法。

2 設(shè)計單位作為代建方的優(yōu)勢

目前能夠承擔(dān)代建項目管理工作的單位有工程咨詢公司、招投標(biāo)代理公司、設(shè)計院、監(jiān)理公司、施工企業(yè)等。筆者作為此次代建管理的一名工程技術(shù)人員，深切體會到設(shè)計單位作為代建方參與代建項目管理擁有較大的行業(yè)和專業(yè)優(yōu)勢。

(1)人才及技術(shù)優(yōu)勢。

項目代建工作是一項綜合管理工程，它涉及項目前期工作、施工準(zhǔn)備工作、項目實施、竣工驗收、項目后評價等各項工作，而項目前期工作對整個項目策劃來說是至關(guān)重要的。設(shè)計單位承擔(dān)代建，在前期工作策劃方面擁有行業(yè)優(yōu)勢。

另外，設(shè)計單位經(jīng)過多年的積累，擁有豐富的設(shè)計、招標(biāo)、現(xiàn)場服務(wù)工程經(jīng)驗;同時，我院近年來大力發(fā)展總承包業(yè)務(wù)，擁有一支涵蓋技術(shù)、經(jīng)濟、管理等相關(guān)專業(yè)的高素質(zhì)人才隊伍，這些軟實力均是設(shè)計院順利開展代建項目管理的有力保障。

例如:筆者所參加的某災(zāi)后代建項目，涉及泥石流治理、房屋重建、庫區(qū)填高造地等單項工程，從接受業(yè)主的正式委托到組織監(jiān)理單位、施工單位進場全面施工，時間僅5～6個月。在這種時間緊、任務(wù)重的情況下，我院充分利用設(shè)計單位專業(yè)齊全、兵多將廣的人才及技術(shù)優(yōu)勢，組織和調(diào)配各種資源進行勘探、設(shè)計、分標(biāo)策劃、招評標(biāo)與定標(biāo)、編制代建實施方案及代建管理制度等各項前期準(zhǔn)備工作，最終按業(yè)主要求如期開工，短期內(nèi)打贏了一場攻堅仗。不僅體現(xiàn)了我院的綜合實力，更是設(shè)計單位作為代建方的優(yōu)勢展現(xiàn)，這是招投標(biāo)代理公司、監(jiān)理公司所難以比擬的。

(2)實行限額設(shè)計，有效控制投資。

由設(shè)計單位直接承擔(dān)代建單位的角色，將較大程度地改善工程設(shè)計人員偏重設(shè)計質(zhì)量與功能，不注重設(shè)計對工程造價影響的現(xiàn)狀。在實施階段中推行限額設(shè)計，設(shè)計人員積極參與造價控制，與現(xiàn)場管理人員加強溝通，使設(shè)計方案不僅科學(xué)經(jīng)濟，同時還具有可操作性，從而保證了實施階段工程概算不超過決策階段的投資估算。

例如:二蠻山抗滑樁實地放線后，有兩根樁位于基巖上、滑體之外，設(shè)代人員在經(jīng)過驗算后及時作出了優(yōu)化取消。1710 m 高程截水溝開挖后，部分段地質(zhì)條件差，雨后經(jīng)常垮塌，設(shè)代人員經(jīng)現(xiàn)場查勘后，決定采用蓋板涵方案而放棄了原有的防護及支擋方案，既減少了運行中的安全風(fēng)險，也節(jié)省了部分投資。排導(dǎo)槽擋墻基礎(chǔ)設(shè)計有埋深和地基承載力要求，現(xiàn)場開挖后，鈣化臺出露較早，設(shè)計人員經(jīng)驗算后，在保證安全的前提下減少了部分擋墻埋深，既減少了開挖量，也節(jié)省了混凝土回填量，工程投資亦得到了控制。

(3)設(shè)計與項目管理無縫銜接，減少了索賠風(fēng)險。

設(shè)計單位承擔(dān)代建，設(shè)代人員長駐現(xiàn)場，通過設(shè)計交底和現(xiàn)場指導(dǎo)，設(shè)計意圖在施工過程中得到了較好貫徹。同時，設(shè)計人員根據(jù)現(xiàn)場開挖和地質(zhì)揭示情況對設(shè)計及時進行優(yōu)化、變更，快速、公正地處理設(shè)計問題，實行“邊設(shè)計、邊施工”，從而改變了以前文件往來、變更效率低下、工地等圖紙及變更的弊端，有效地減少了施工單位因設(shè)計問題而導(dǎo)致的工期索賠風(fēng)險。

3 代建方的角色認(rèn)識和定位

在采用工程代建制的項目中，參與工程建設(shè)的主要主體有:項目法人、代建方、承包人、設(shè)計單位(有時包含在代建方內(nèi))和監(jiān)理機構(gòu)等，其中代建方在代建制項目的實施過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。一般而言，代建方與設(shè)計單位、承包人之間的責(zé)、權(quán)、利的劃分比較清楚明了，而代建方與項目法人、監(jiān)理機構(gòu)之間的關(guān)系往往受到傳統(tǒng)項目管理模式的影響，對各自的角色定位不準(zhǔn)、認(rèn)識不清，進而給工程管理帶來諸多干擾和不便。因此，認(rèn)識代建方與項目法人、監(jiān)理機構(gòu)之間的關(guān)系，有助于代建方的角色認(rèn)識和定位以及工作開展。

(1)代建方與項目法人的關(guān)系。

在我國現(xiàn)行的建設(shè)管理制度下，代建制是對項目法人責(zé)任制的延伸和發(fā)展。因此，工程項目中代建方的工作內(nèi)容仍屬項目法人監(jiān)督和管理的范疇，代建方必須接受項目法人的監(jiān)督和管理，代建合同的標(biāo)的是為法人服務(wù)。

項目法人與代建方之間通過代建合同明確雙方的責(zé)、權(quán)、利，從而產(chǎn)生一種委托代理關(guān)系。在這種委托代理關(guān)系下，項目法人委托代建方對工程項目組織實施全過程或若干階段的管理和服務(wù)。項目業(yè)主需求的是代建方專業(yè)的工程管理技術(shù)、經(jīng)驗和方法，而代建方則以提供這種專業(yè)化的服務(wù)來獲取代建服務(wù)費。

采用代建制的工程項目，項目法人仍然是項目核心，對整個項目全面負(fù)責(zé)。代建方是項目法人委托的工程項目管理人，在很大程度上代表項目法人的責(zé)任和利益:一方面要對工程項目組織實施管理，約束承包商的行為;另一方面要規(guī)范自己的行為，積極接受項目法人的監(jiān)督和考核。但是，由于受傳統(tǒng)項目管理模式的影響，導(dǎo)致在實行代建的工程項目中，代建方在一定程度上定位模糊，其表現(xiàn)為:一方面是項目法人缺位下的盲動性。代建方大包大攬，在涉及工程重大決策問題上，不主動征求項目法人的意見和建議，超越代建合同權(quán)限行事;另一方面是對項目法人的盲從性。代建方對于項目法人的某些不合理要求唯唯諾諾，不能公正獨立地做出判斷和決策，從而損害國家及第三方的利益，違背了國家推行工程代建制度的初衷。因此，代建方要全面、正確地認(rèn)識和理解與項目法人的關(guān)系，以合同為準(zhǔn)繩，明確自身的責(zé)、權(quán)、利，提供讓業(yè)主滿意的服務(wù)。

(2)代建方與監(jiān)理人的區(qū)別和關(guān)系。

工程代建制和建設(shè)工程監(jiān)理從某種意義上講，均屬工程項目管理的范疇。工程代建管理的范圍比工程監(jiān)理的廣。一般而言，對于實施代建制的工程，通常由代建方通過招標(biāo)方式選擇施工監(jiān)理，與監(jiān)理人簽訂委托監(jiān)理合同。因此，代建方與監(jiān)理人是委托與被委托的關(guān)系，監(jiān)理人在代建方授權(quán)范圍內(nèi)開展工作，主要為代建方提供施工期間與承包人施工有關(guān)的一系列監(jiān)督管理及服務(wù)工作，它的監(jiān)督管理行為是對代建方管理行為的一種補充或輔助。在代建制模式下，監(jiān)理人著重施工質(zhì)量管理，代建方著重施工協(xié)調(diào)、投資和進度控制。

4 代建項目的風(fēng)險管理

所謂風(fēng)險是指客觀存在，但發(fā)生與否又不能確定的現(xiàn)象。代建單位作為企業(yè)，追求經(jīng)濟利益最大化是其最終的目的。因此，風(fēng)險管理的工作重點就是最大限度地降低各種風(fēng)險或規(guī)避風(fēng)險以獲取最大化的經(jīng)濟利益。代建項目中代建單位面臨的風(fēng)險主要有:

(1)政策法規(guī)風(fēng)險。與項目相關(guān)的政策變動導(dǎo)致代建項目收益減少。

(2)不可抗力風(fēng)險。是代建各方無法控制的、妨礙其履行義務(wù)的一些特殊事件造成的損失。

(3)合同管理風(fēng)險。主要源于合同條款設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)、代建人對合同理解不充分等。

舉例來說，如果災(zāi)后代建項目代建合同中缺少“因業(yè)主工作或者是第三方影響造成工期延誤，導(dǎo)致代建單位的經(jīng)濟損失如何賠付”條款，在實際管理過程中，由于業(yè)主征地不到位或不及時，移民阻工等造成工期嚴(yán)重滯后，代建管理開支遠(yuǎn)超預(yù)期而索賠依據(jù)不足，將造成代建單位較大的損失。

(4)項目外部協(xié)調(diào)風(fēng)險。主要包括征地搬遷、地下管線的拆遷、與當(dāng)?shù)卣屠习傩盏膮f(xié)調(diào)等風(fēng)險。對于此類風(fēng)險，需要在簽訂合同時明確:外部協(xié)調(diào)工作由業(yè)主負(fù)責(zé)，代建人協(xié)助委托人處理相關(guān)事宜;如因外部協(xié)調(diào)的原因?qū)е碌母鞣N損失由投資方負(fù)責(zé)補償。

舉例來說，該災(zāi)后重建項目前期的主要風(fēng)險是征地、受損房屋的拆除工作和補償標(biāo)準(zhǔn)，尤其是房屋拆除。因為拆除涉及到賠償、安置及社會穩(wěn)定等一系列的社會問題，在政府有關(guān)部門強力介入和政策攻勢下，短期內(nèi)迅速完成了房屋拆除工作，打開了工作局面，減少了對代建單位的風(fēng)險沖擊。

(5)設(shè)計變更風(fēng)險。主要是因勘測原因造成工程造價增加，使投資項目結(jié)算額高于概算額的風(fēng)險。應(yīng)在代建合同中簽訂相應(yīng)的專項條款，將由于設(shè)計原因和勘測等原因造成的工程造價增加的風(fēng)險進行合理轉(zhuǎn)移。

(6)物價上漲風(fēng)險。主要是施工用主要材料價格發(fā)生大幅度上漲的風(fēng)險。物價上漲風(fēng)險對于代建方來說是一個較大的風(fēng)險，直接影響到代建方按造價節(jié)余進行分成的代建管理收入。對于此類風(fēng)險，應(yīng)在合同中明確價格調(diào)整機制，規(guī)避物價上漲風(fēng)險，保障參建各方利益。

(7)資金管理風(fēng)險一方面來自業(yè)主，如業(yè)主審批延誤或者資金不足;另一方面來自代建人，代建人資金管理不善，控制不力都會帶來風(fēng)險。

對于以上風(fēng)險，筆者認(rèn)為“大部分的風(fēng)險，都可以在簽署代建合同時，通過明確各方的責(zé)、權(quán)、利來合理轉(zhuǎn)移或規(guī)避”。所以，合同管理是代建工作成功的基礎(chǔ)，也是代建工作的重中之重。

5 代建管理中有關(guān)問題的思考

(1)法律法規(guī)不健全。

目前，工程代建制還未形成統(tǒng)一的、具有可操作性的代建法律法規(guī)體系。由于沒有統(tǒng)一的法規(guī)依據(jù)，造成代建單位的職責(zé)、權(quán)力涉及范圍等不明確。同時，在項目建設(shè)過程中，業(yè)主對代建方指手畫腳，如此一來，代建單位成為了傳遞信息的“通訊員”，喪失了其對項目建設(shè)過程的管理職能。在某些工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時常發(fā)生，這對于代建制度的順利推行是十分不利的。

(2)國內(nèi)代建起步時間較短，管理經(jīng)驗有待提高。

代建制的實行及推廣時間較短，不同地區(qū)之間的代建管理方式也存在著地區(qū)差異性，因此，代建管理可以借鑒的經(jīng)驗不是很多，況且我院開展代建項目管理業(yè)務(wù)也才剛剛起步。代建工作只能在管理中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從中積累經(jīng)驗和教訓(xùn)，在以后的項目管理中加以完善。因此，對于在實際管理中暴露出來的一些問題，如管理模式、管理流程及制度的建立，代建合同范本的建立，同時，對設(shè)計工作的管理、對招標(biāo)工作的管理等均有待完善。

(3)代建費偏低，制約了“代建制”制度的發(fā)展。

財政部【2002】394號文件規(guī)定建設(shè)單位管理費以批準(zhǔn)的項目投資總概算為基數(shù)分檔累進計算，費率在0.1%～1.5%之間，而財政部［2004］300號文件又把代建制的取費定義為建設(shè)單位管理費。這些費率都是針對傳統(tǒng)意義上的建設(shè)單位制定的，取費偏低。不言而喻，這樣的取費不利于吸引、構(gòu)建和培育高水平、高素質(zhì)的代建隊伍。

為了激勵代建人，必須讓代建人擁有剩余索取權(quán)。財政部［2004］300號文件中規(guī)定了獎勵資金可從項目結(jié)余資金中開支，但是，節(jié)約費用的獎勵比例沒有具體規(guī)定。有的地方在代建管理暫行辦法中規(guī)定為結(jié)余資金的30%。另外，獎勵計算如果以批準(zhǔn)的設(shè)計概算為基數(shù)，設(shè)計變更和材料漲價等引起的變化等也應(yīng)在合同中明確，只有這樣，代建單位的利益才能得到最大保證，吸引更多的企業(yè)向代建方向發(fā)展。

(4)代建單位的管理水平及從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。

目前，代建單位多為原從事監(jiān)理、設(shè)計、招標(biāo)代理等咨詢行業(yè)，管理人才也大多脫胎于原有建設(shè)管理體制，其自身能力并沒有完全達(dá)到代建管理要求。為了做好代建工作，代建單位應(yīng)注意培養(yǎng)既懂技術(shù)、經(jīng)濟，又懂管理、法律的復(fù)合型人才。建立從業(yè)人員培訓(xùn)機構(gòu)，制定相應(yīng)的人員聘用、考核激勵、培訓(xùn)計劃，加大從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)的力度，提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，增強企業(yè)的核心競爭力。

6 結(jié)語

隨著我國工程建設(shè)的日益發(fā)展，代建制的作用肯定會越來越受到重視。代建人應(yīng)以做好出資人的“好管家”為宗旨，應(yīng)與各方參加單位精細(xì)合作，完善管理模式，對工程項目的工期、投資等進行有效控制，共創(chuàng)精品工程，促進代建制模式健康發(fā)展?？紤]到我院的優(yōu)勢及特點，筆者認(rèn)為:在我院業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方面，拓展代建制項目管理也是一個不錯的選擇。

［1］張偉.政府投資項目代建制理論與實施［M］.北京:中國水利水電出版社，2008.

［2］成虎.工程項目管理(第2版)［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2001.

［3］王卓甫，簡迎輝.工程項目管理——模式及其創(chuàng)新［M］.北京:中國水利水電出版社，2006.