粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新：難點與突破

［摘 要］粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)承載著制度創(chuàng)新的歷史使命。當前，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨以下四個難點：在服務(wù)理念方面，自貿(mào)區(qū)服務(wù)理念偏差、服務(wù)意識有待提高；在監(jiān)管體制方面，現(xiàn)有監(jiān)管體制帶來職責不明、多頭監(jiān)管、條塊分割等難題；在法治建設(shè)方面，涉自貿(mào)區(qū)建設(shè)的國家立法存在一定不足和授權(quán)立法制度有待完善；在制度復(fù)雜性方面，粵港澳大灣區(qū)制度的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在制度多樣性、制度多中心性、制度嵌套性等。針對粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨的難點，文章提出了相關(guān)破解策略，以期為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)持續(xù)深化改革加大制度創(chuàng)新提供經(jīng)驗參考。

［關(guān)鍵詞］粵港澳大灣區(qū)；自貿(mào)區(qū)；制度創(chuàng)新；突破策略

［作者簡介］張振乾（1964—），河南禹州人，廣州商學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院教授，研究方向：金融投資。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45-1357/d.2024.02.014

在中國式現(xiàn)代化進程中，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，尤其是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)1的建設(shè)發(fā)揮著重要的作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)承載著制度創(chuàng)新的歷史使命，而完成這一使命是一個探索未知的過程，必然會遇到許多難點，研究這些難點并探索其突破策略具有重要的現(xiàn)實意義。

一、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性及難點研究的意義

（一）粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性

“中國在建設(shè)現(xiàn)代化的過程中，將社會主義與現(xiàn)代化相結(jié)合，立足自身發(fā)展的實效，成功開創(chuàng)了人類現(xiàn)代化新路，彰顯了科學(xué)社會主義的活力和生命力?！保?］而制度創(chuàng)新是推進現(xiàn)代化的必然舉措，同時它還是國家賦予自貿(mào)區(qū)建設(shè)的一項重任，做好制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)需要完成的任務(wù)。認識自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，可以清楚地看到自貿(mào)區(qū)是國家進一步推進改革開放、融入世界經(jīng)濟、增強經(jīng)濟活力的戰(zhàn)略工程之一，通過自貿(mào)區(qū)建設(shè)，不僅可以提升自貿(mào)區(qū)對外貿(mào)易開放水平，“實現(xiàn)在科技、金融、技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化、人才交流與合作等方面更高水準的開放”［2］，還可以帶動自貿(mào)區(qū)周邊區(qū)域?qū)ν赓Q(mào)易發(fā)展，整體實現(xiàn)經(jīng)濟進步，如高穎欣認為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)對粵港澳大灣區(qū)整體建設(shè)發(fā)展的促進作用主要通過引進高端國際要素來融合粵港澳大灣區(qū)資源，完成“融智”“融資”，也通過發(fā)揮自貿(mào)區(qū)擁有的物流、信息、科技、金融等方面優(yōu)勢以促進粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，利用粵港澳大灣區(qū)合作平臺對高新技術(shù)企業(yè)的吸引力和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)高校資源的科研能力，來提升粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新能力和在全球價值鏈中的地位［3］。更重要的是，發(fā)揮自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新的作用，形成對外貿(mào)易和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的長效機制，能夠凝結(jié)可復(fù)制、可推廣的改革試點經(jīng)驗，“從國家層面推進，最終獲得可以在全國進行推廣的貿(mào)易經(jīng)驗”［4］。國家給予自貿(mào)區(qū)相對大的自主權(quán)，鼓勵其先行先試，積極開展經(jīng)貿(mào)開放探索，一方面是要求它發(fā)揮改革先鋒、突擊隊的探索作用，另一方面是鼓勵其培育、樹立經(jīng)濟改革的榜樣，發(fā)揮模范帶頭作用，而榜樣和模范的核心要素是制度建設(shè)，由此可見，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新是非常重要的。

營商環(huán)境是影響外商投資的一個重要因素，它與制度建設(shè)有著密不可分的關(guān)系。從某種意義上說，制度是創(chuàng)建營商環(huán)境的重要組成部分。因此，制度創(chuàng)新作為一種優(yōu)化、改善營商環(huán)境的行為，具有十分重要的意義。蔡曉珊研究了粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境對外商直接投資的影響，認為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)作為高水平對外開放的門戶樞紐，其營商環(huán)境比非自貿(mào)區(qū)對外商直接投資更具有吸引力，提升粵港澳大灣區(qū)市場化水平有利于發(fā)揮營商環(huán)境吸引外商直接投資的效應(yīng)，而自貿(mào)區(qū)較為良好的營商環(huán)境又得益于人力資源、公共服務(wù)、政務(wù)環(huán)境以及金融服務(wù)等方面制度建設(shè)和創(chuàng)新［5］。這說明粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)與非自貿(mào)區(qū)在營商環(huán)境及其對外商直接投資吸引力方面存在明顯區(qū)別。借此，我們可以從吸引外商投資這一重要角度更深刻地認識到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性。

對于深化自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新如何影響非自貿(mào)區(qū)、非自貿(mào)區(qū)又如何從自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新中受益等問題的認識，有助于進一步理解粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要意義。胡鳳喬等對自貿(mào)區(qū)制度“外溢效應(yīng)”1進行了相關(guān)研究，認為自貿(mào)區(qū)制度是一種由主權(quán)國家自愿提供向全世界開放的“不收費”的全球公共物品，鼓勵國際貿(mào)易中的“搭便車行為”，旨在降低國際貿(mào)易成本；自貿(mào)區(qū)的制度外溢本質(zhì)上是作為全球公共物品的福利溢出，借鑒這種制度是得到鼓勵、支持的；中國是國際自貿(mào)區(qū)制度“外溢效應(yīng)”的直接受益者，也是潛在供給者［6］。非自貿(mào)區(qū)可以“免費”學(xué)習(xí)、借鑒自貿(mào)區(qū)先進、高效的制度，合法地享受這一種制度“福利”，通過“搭便車行為”推進制度建設(shè)，提高商業(yè)效率。因此，自貿(mào)區(qū)制度外溢可以促進國際貿(mào)易降本增效，產(chǎn)生多方共贏的良好效果，這種制度外溢具有一種蓬勃發(fā)展的必然性。積極開展自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新并自覺地通過制度外溢助推國際貿(mào)易的良性發(fā)展，這無疑是具有一定全局觀、整體觀的戰(zhàn)略行為。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新，通過制度外溢的方式，為粵港澳大灣區(qū)乃至全國的自貿(mào)區(qū)所學(xué)習(xí)、借鑒，可以帶來巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。通過政府的積極推動和大力支持，自貿(mào)區(qū)制度“外溢效應(yīng)”將會引起更多重視，發(fā)揮更大的作用。在自貿(mào)區(qū)制度外溢的理論視角下，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性愈加凸顯和明晰。

（二）粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點研究的意義

自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新具有高度的復(fù)雜性，難免遭遇巨大的困難?；浉郯拇鬄硡^(qū)涉及兩種制度（社會主義制度、資本主義制度）、三個關(guān)境（內(nèi)地關(guān)境、香港關(guān)境、澳門關(guān)境）、三種貨幣（人民幣、港幣、澳門幣）?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展所需的制度建設(shè)，面對的不是簡單的問題而是復(fù)雜的問題，不是淺層的問題而是深層的問題，如歐陽家慶等從法律制度的角度分析了粵港澳大灣區(qū)的制度復(fù)雜性，“粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展涉及的法律議題已不僅僅限在民商法之間的法律上，更多表現(xiàn)在深度的行政、立法和司法的根本制度法律上”［7］。這再一次證明了粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨著巨大的困難和挑戰(zhàn)。

改革沒有平坦的路，改革不是簡單的事，必然遭遇難題。因而，面對困難、克服困難是改革發(fā)展的必經(jīng)過程，是改革實踐與理論探索中的應(yīng)有之義。同時，改革是一種研究新問題、解決新問題的活動，也是一個克服困難的過程。改革中的難點反映了改革發(fā)展中深層的重要問題，發(fā)現(xiàn)難點、突破難點是改革中的一項重點任務(wù)?；诖耍覀儜?yīng)當清醒地認識到，研究困難、克服困難是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新工作的其中一部分，也是改革發(fā)展的重要過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的難點，實際上是社會活動中一種新的特殊矛盾，需要我們?nèi)フ_地認識、解決?！耙磺羞\動形式的每一個實在的非臆造的發(fā)展過程內(nèi)，都是不同質(zhì)的。我們的研究工作必須著重這一點，而且必須從這一點開始。不同質(zhì)的矛盾，只有用不同質(zhì)的方法才能解決?！保?］通過粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)實踐活動，發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新中的特殊矛盾，對這種特殊矛盾進行分析研究，尋找正確的解決方法并運用它解決問題，推動制度創(chuàng)新活動向前發(fā)展，是遵循認識規(guī)律的正確行為，符合辯證唯物主義的認識論?？梢?，無論是從改革的重要內(nèi)涵還是從科學(xué)認識論的角度來看，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點研究都具有十分重要的意義。

二、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的主要難點

（一）服務(wù)理念方面

服務(wù)理念是影響粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的一個重要因素。強烈的“以企業(yè)為中心”的服務(wù)理念，可以推動制度的建設(shè)和創(chuàng)新。服務(wù)理念存在偏差、服務(wù)意識有待提高等現(xiàn)實問題，成為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的難點之一。

服務(wù)理念在一定程度上影響著服務(wù)行為和服務(wù)水平。新加坡自由貿(mào)易區(qū)、迪拜自由貿(mào)易區(qū)等世界一流自貿(mào)區(qū)不僅在市場準入、國民待遇等方面為外國企業(yè)提供優(yōu)惠條件，做好法律保障，更是在服務(wù)環(huán)節(jié)做到世界一流。例如，新加坡自由貿(mào)易區(qū)的“一站式”電子通關(guān)系統(tǒng)，連接海關(guān)、檢疫、檢驗、稅務(wù)及安全等35個部門，系統(tǒng)24小時運行，自動地接收、處理、批準和返還企業(yè)提交的電子數(shù)據(jù)，把檢驗檢疫監(jiān)管工作推至產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時向生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理的行政部門提出申請，經(jīng)批示后經(jīng)營者能在10分鐘內(nèi)得到是否準許的通知；迪拜自貿(mào)區(qū)也為客戶提供了高水平的“一站式”服務(wù)［9］?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)雖然在包括“一站式”的各種服務(wù)中進行了積極的努力和嘗試，但相對于新加坡自貿(mào)區(qū)、迪拜自貿(mào)區(qū)等世界一流自貿(mào)區(qū)的服務(wù)水平還有較大差距，其原因就包括服務(wù)理念方面的差距。

服務(wù)理念問題有各種深層原因?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)沿襲的是政府主導(dǎo)的治理模式，主管部門作為政府派出機構(gòu)，承擔著自貿(mào)區(qū)的運營、建設(shè)、改革、監(jiān)督等職能，這種模式雖然具有較高的權(quán)威性，但服務(wù)的主動性、全面性、及時性稍弱，難以滿足自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的多樣化需求［10］。

（二）監(jiān)管體制方面

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)包括“省自貿(mào)試驗區(qū)工作辦公室”“自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)管理機構(gòu)”“省人民政府及其有關(guān)部門”三方。省自貿(mào)試驗區(qū)工作辦公室隸屬省人民政府派出機構(gòu)，自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)管理機構(gòu)是各片區(qū)設(shè)置的工作機構(gòu)，在省人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下負責各片區(qū)具體事務(wù)。三方各司其職、互相配合、協(xié)調(diào)合作，共同開展粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管工作。從監(jiān)管體制上看，這可以看作一種三方監(jiān)管，也可以看作一種多頭監(jiān)管。

雖然《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》提出各主體按其職責和程序運行，但是并未對各機構(gòu)的職責和程序作出詳細說明，也未明確規(guī)定各機構(gòu)的行政層級關(guān)系［11］。缺乏國家層面的自貿(mào)區(qū)立法，將有可能帶來機構(gòu)層級不明、職權(quán)不明等問題，如葉洋戀指出缺乏較高層級立法，會帶來各層級行政機構(gòu)執(zhí)法職權(quán)不明、自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)行政層級地位不明、改革過程中的職權(quán)錯位及溝通銜接不暢等問題［12］117-118。多頭監(jiān)管，疊加各監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)不明、行政地位不明的影響因素，可能會產(chǎn)生監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突等問題。對此，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管體系亟須完善。

作為地方行政機構(gòu)的自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)，還面臨著與中央直屬機構(gòu)央地“條塊分割”的難題。中央各直屬機構(gòu)在自貿(mào)區(qū)設(shè)立駐區(qū)機構(gòu)的職能，自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)同駐區(qū)機構(gòu)的關(guān)系，缺乏較為明確的法律規(guī)定；各自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政架構(gòu)又存在條塊分割、職能交叉、邊界不清等問題［12］121-124。這種央地“條塊分割”問題，歷來是體制改革的一個難題，如今也成為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中面臨的一大難題。

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管體制難點，其較大問題在于自貿(mào)區(qū)還沒有形成政府架構(gòu)，不具備政府管理職能。在這種情況下，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管主體的行政力度還有待提高。

（三）法治建設(shè)方面

法治建設(shè)是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重要組成部分，高質(zhì)量推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，要充分發(fā)揮法治保障作用。法治化能夠克服“人治”的弊端，可以為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展提供重要保障。由于多種原因，法治建設(shè)工作具有復(fù)雜性。研究粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的難點，應(yīng)該把法治建設(shè)難點研究擺在重要位置。從法律制度結(jié)構(gòu)看，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的主要難點是國家立法存在一定不足和授權(quán)立法制度有待完善，在法律制度結(jié)構(gòu)層面，自貿(mào)區(qū)國家立法缺位與授權(quán)立法制度有待完善是當前面臨的比較重要的兩大立法問題［13］116。

涉自由貿(mào)易區(qū)的國家立法存在一定不足，由此導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)建設(shè)缺乏一種法治框架下規(guī)范化運作的重要基礎(chǔ)。截至目前，我國還沒有國家層面的自貿(mào)區(qū)立法，關(guān)于自貿(mào)區(qū)的法律主要是中央層面的部門規(guī)章和地方層面的自貿(mào)區(qū)所在省、自治區(qū)、直轄市人大制定的自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)“條例”，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)施行的是廣東省人大常委會2016年5月公布的《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。自貿(mào)區(qū)法治體系中，國家層面立法極具重要性，它可以為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供頂層法治保障［13］116，如果缺乏這種頂層法治保障，可能會對自貿(mào)區(qū)建設(shè)和制度創(chuàng)新產(chǎn)生較大的不良影響。頂層設(shè)計缺乏使得目前自貿(mào)區(qū)制度的實施和推進相對平緩，制度的法治化進程也顯得后繼乏力［12］119-120?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要在法治框架內(nèi)推進，國家層面的自貿(mào)區(qū)立法應(yīng)不斷完善，從而促進自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)與創(chuàng)新的順利開展。

地方層面的授權(quán)立法制度存在不足，一定程度上削弱了地方層面在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的積極性和主動性。在自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中，地方層面也沒有得到充分的授權(quán)立法。盡管我國的《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國立法法》就央地立法權(quán)限已經(jīng)作出相應(yīng)規(guī)定，但在自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中，涉自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)應(yīng)考慮到立法自主權(quán)和立法權(quán)限的平衡；如果缺乏明確的法律授權(quán)，就會使得地方涉自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)進退踟躕［12］121。在自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中，授權(quán)立法的意義重大，作用突出。授權(quán)立法為自貿(mào)區(qū)管理委員會提供更加充分的自治管理權(quán)，有利于發(fā)揮自貿(mào)區(qū)自由開放、自主創(chuàng)新的內(nèi)在優(yōu)勢［13］123。而授權(quán)立法不足，就可能會對工作在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展前沿的地方政府、一線管理機構(gòu)的積極性和能動性產(chǎn)生一定的消極影響。在人類的創(chuàng)新活動中，活動主體的積極性、能動性發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而缺乏高度的積極性、能動性是難以開展高質(zhì)量、高水平創(chuàng)造活動的。創(chuàng)造活動需要最大限度地激發(fā)人類的潛能，而這只有在創(chuàng)造者充滿積極性、能動性的條件下才能實現(xiàn)。

雖然我國基于本國國情，在自貿(mào)區(qū)立法上，采取的是自下而上、先實踐后總結(jié)的制度設(shè)計模式，但是我們也要認識到它給國家立法帶來了一定不足和授權(quán)立法制度有待完善等問題，這也會對自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新活動產(chǎn)生較大的不良影響。

（四）制度復(fù)雜性方面

“一國兩制”下的粵港澳大灣區(qū)，在“三法律、三貨幣、三關(guān)稅區(qū)”制度環(huán)境中，形成一種獨特的制度復(fù)雜性。這種制度復(fù)雜性為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新帶來了較大的難題和挑戰(zhàn)。

粵港澳大灣區(qū)制度的復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在：一是制度多樣性，包含不同的政治制度（廣東實行社會主義制度，香港和澳門兩個特別行政區(qū)實行資本主義制度）、經(jīng)濟制度（香港、澳門兩個特別行政區(qū)財政獨立，自行收稅、制定貨幣金融政策，自主發(fā)行、流通本地區(qū)法定貨幣）、社會制度（港澳社團組織、慈善事業(yè)較發(fā)達，社會管理體制民間主導(dǎo)性、實體化程度較高）、法律制度（粵港澳三地屬不同法域，其法律淵源、法律語言、法官作用、訴訟程序有區(qū)別，香港、澳門兩個特別行政區(qū)擁有獨立司法體制）等多方面內(nèi)容。二是制度多中心性，粵港澳大灣區(qū)包含珠三角9市和香港、澳門2個特別行政區(qū)，以香港、澳門、廣州、深圳四個中心城市作為區(qū)域發(fā)展核心引擎帶動粵港澳大灣區(qū)的整體發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)多中心性決定了其制度秩序的高度復(fù)雜性。三是制度嵌套性，例如，在粵港澳三地經(jīng)貿(mào)合作中，一系列CEPA協(xié)議的制定，奠定“一國兩制”下國家內(nèi)部不同關(guān)稅區(qū)之間的自由貿(mào)易安排的制度基礎(chǔ)［14］37-38。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中，面對如此復(fù)雜的制度環(huán)境，需要解決許多困難問題，如制度競爭、制度沖突的問題，其涉及經(jīng)濟、社會、歷史等方面的因素，與各方主體利益緊密相關(guān)，既有顯性表現(xiàn)又有隱性表現(xiàn)，解決起來實屬不易；又如制度融合問題，需要具備很高的政治智慧、科學(xué)思維和優(yōu)秀的大局觀，能運用靈活手段，具有能夠把握堅持與妥協(xié)的良好平衡和精準處理細節(jié)問題的能力等多種素質(zhì)，才能解決好多種制度有機融合的問題。應(yīng)合理、有效地處理好這些問題，促進粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，從而更好實現(xiàn)預(yù)期的目標。

三、突破粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點的策略

（一）服務(wù)理念方面突破策略

突破粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的服務(wù)理念難點，應(yīng)采取以下主要策略：一是要真正地提高認識，深刻理解“市場化”的本質(zhì)和精髓，樹立“以企業(yè)為中心”的服務(wù)理念，通過這種理念指引自己的行動，努力在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)開展“一流服務(wù)”；二是進行深入的反思、反省，結(jié)合對有關(guān)歷史文化因素的了解和認識，自覺進行自我變革，重塑角色定位，從“監(jiān)督者”“管理者”角色意識轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)員”“工作者”的角色意識；三是向世界一流自貿(mào)區(qū)學(xué)習(xí)，特別是通過實地調(diào)研、深度訪談、參與合作等近距離接觸的方式，切實體會世界一流自貿(mào)區(qū)服務(wù)理念及其行為表現(xiàn)，領(lǐng)悟其精神實質(zhì)，真正學(xué)有所得、學(xué)有所用；四是以世界一流自貿(mào)區(qū)的核心服務(wù)業(yè)務(wù)為標桿，開展高標準、嚴要求的服務(wù)活動，通過自身行為的改變促進服務(wù)理念的改變，就是通過“做中學(xué)”開展高效的學(xué)習(xí)活動，通過行為改變引起認識改變，從而達到更新觀念的目的，這種過程同時也是一種制度創(chuàng)新實踐探索的過程。運用以上策略，深刻轉(zhuǎn)變觀念，建立正確的服務(wù)理念，激發(fā)強烈的改革動力，有利于推進粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新不斷向前發(fā)展。

（二）監(jiān)管體制方面突破策略

解決粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管體制難點問題，關(guān)鍵是解決還沒有形成政府架構(gòu)、不具備政府管理職能的問題?？梢钥紤]使用以下兩種策略，突破粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管體制難點。一是建立中央自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理我國自貿(mào)區(qū)。建立“中國自貿(mào)區(qū)委員會”，行使統(tǒng)一管理我國自貿(mào)區(qū)的職權(quán)，對各級自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)給予明確的行政權(quán)力和法律授權(quán)。在中央自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)的統(tǒng)一管理下，理順自貿(mào)區(qū)管理組織的關(guān)系，化解原有監(jiān)管體制帶來的職責不明、多頭監(jiān)管、條塊分割等問題。二是借鑒我國在經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)中積累的經(jīng)驗，采取“依次建立獨立的行政區(qū)劃——設(shè)置自貿(mào)區(qū)人民政府與人大及其常委會——全國人大及其常委會或國務(wù)院進行直接授權(quán)立法”的思路。

（三）法治建設(shè)方面突破策略

要正確認識到我國在自貿(mào)區(qū)立法上采取“自下而上、先實踐后總結(jié)”的制度設(shè)計模式是符合國情的選擇，這種制度設(shè)計模式與國際上普遍采用的“先立法、后設(shè)區(qū)”的模式都強調(diào)法治理念、運用法治思維，實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法治化目標；無論采用哪種制度設(shè)計模式，最終都要完善涉自貿(mào)區(qū)國家立法和授權(quán)立法，構(gòu)建完整的法律制度結(jié)構(gòu)；“自下而上、先實踐后總結(jié)”的模式本身就有分階段建設(shè)的含義，國家立法和授權(quán)立法當然在階段建設(shè)的規(guī)劃和任務(wù)之中?；谶@樣的認識，對于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)難點突破，可以采取以下策略：一是樹立明確的自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)重要目標，這是“優(yōu)化我國自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)，提高自貿(mào)區(qū)事權(quán)劃分的合理性”的基本目標，以及兩個重點的“制定出臺我國自貿(mào)區(qū)國家層面的立法”“積極探索符合我國國情的自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法模式”的具體目標。二是積極行動，大力推進，合理部署，爭取盡快實現(xiàn)以上目標：通過深入地調(diào)查研究，了解我國自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的基本現(xiàn)狀、取得的主要成績和存在的主要問題，重點把握國家立法缺位和授權(quán)立法制度缺失的問題、影響因素；系統(tǒng)梳理、深入分析，總結(jié)我國自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)積累的重要經(jīng)驗，判斷、評估國家立法和授權(quán)立法突破所需的經(jīng)驗基礎(chǔ)、必要條件；積極、虛心地開展學(xué)習(xí)活動，學(xué)習(xí)國際先進自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的先進理念和成功經(jīng)驗，通過合理地吸收消化，為我所用；成立專門組織機構(gòu)，充分利用法治建設(shè)專家的專業(yè)知識和能力，運用政府的行政力量，專門開展自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的推進工作，開展專項攻關(guān)活動，全力以赴，攻堅克難，力爭盡快實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)特別是國家立法和授權(quán)立法方面的重要突破。

（四）制度復(fù)雜性方面突破策略

針對粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度復(fù)雜性難點，應(yīng)該在深入研究、系統(tǒng)梳理各種復(fù)雜制度的基礎(chǔ)上，運用靈活、適切的方式進行處理，促進制度創(chuàng)新。一是根據(jù)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度復(fù)雜性研究，制定、運用粵港澳大灣區(qū)（制度）規(guī)則相互銜接的策略，陳朋親對此進行了較為全面的論述：基于規(guī)則的成熟程度，深化國家統(tǒng)籌與地方對接的關(guān)系，主要是積極協(xié)調(diào)中央與各級地方政府之間關(guān)系、統(tǒng)籌中央與港澳跨層協(xié)調(diào)機制，將政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)相結(jié)合、建立“分類對接、結(jié)對協(xié)同”的對接機制；基于銜接項目的不同類型，推動制度的分層建構(gòu)，主要是對規(guī)則相互銜接的對象（組織）進行分層，對規(guī)則銜接的項目進行縱向分層；基于能力的復(fù)合性，推進制度的相互學(xué)習(xí)，主要是內(nèi)地借鑒港澳有效市場建設(shè)的經(jīng)驗、港澳借鑒內(nèi)地有為政府建設(shè)的經(jīng)驗，內(nèi)地借鑒港澳的市場化、法治化、國際化營商環(huán)境建設(shè)經(jīng)驗，港澳借鑒內(nèi)地建設(shè)過程中產(chǎn)業(yè)、市場、要素協(xié)同的經(jīng)驗；基于對接項目的復(fù)雜性，提升制度的先行先試效能，主要是加強3個合作區(qū)的聯(lián)動、推動粵港澳合作向縱深推進，推進單一自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)粵港澳三地高層次融合發(fā)展。這種推進粵港澳大灣區(qū)規(guī)則相互銜接的策略，既是制度融合的策略，也是制度創(chuàng)新所需的重要策略［14］41-43。二是借鑒、試用國際貿(mào)易新規(guī)制，利用先進的國際貿(mào)易服務(wù)理念和精神，做好基本制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，如，進一步擴充投資中的“負面清單”，為投資主體提供更大空間；通過流程再造，加快推進單一窗口管理制度建設(shè)，促進貨物貿(mào)易便利化。

四、結(jié)論與啟示

制度創(chuàng)新本質(zhì)上是一個破解難題的過程，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點研究是其建設(shè)工作中的一個重要組成部分?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點研究具有十分重要的意義。

文章從服務(wù)理念、監(jiān)管體制、法治建設(shè)和制度復(fù)雜性等方面，探討了粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的主要難點，研究結(jié)論是：服務(wù)理念方面，缺乏“以企業(yè)為中心”的服務(wù)理念，服務(wù)意識有待提高，對粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新形成了比較嚴重的深層影響。監(jiān)管體制方面，多頭監(jiān)管疊加各監(jiān)管機構(gòu)行政地位不明、職權(quán)不明的影響因素，產(chǎn)生監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突等問題，作為地方行政機構(gòu)的自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)還面臨著與中央直屬機構(gòu)央地條塊分割的難題，癥結(jié)在于自貿(mào)區(qū)還沒有形成政府架構(gòu)，不具備政府管理職能。法治建設(shè)方面，國家立法的不足導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)建設(shè)缺乏一種法治框架下規(guī)范化運作的重要基礎(chǔ)，授權(quán)立法制度有待完善削弱了地方層面在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的積極性和主動性，國際上自貿(mào)區(qū)建設(shè)中在國家立法與授權(quán)立法方面積累了成功經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)。制度復(fù)雜性方面，“一國兩制”下的粵港澳大灣區(qū)，在“三法律、三貨幣、三關(guān)稅區(qū)”制度環(huán)境中，形成了一種獨特的制度復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在制度多樣性、制度多中心性和制度嵌套性等方面，由此帶來制度競爭、制度沖突等問題，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新需要解決好這些問題，做好高難度的制度融合工作。針對粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的這些難點，提出了對應(yīng)的破解策略。

推動粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點研究向前發(fā)展，需要注意以下三個方面：一是充分認識到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性以及這種制度創(chuàng)新中難點研究的重大意義，基于這種認識，高度重視粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新難點研究，將其納入粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，積極促進、大力推動這方面的研究。二是考慮到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新面臨特殊的復(fù)雜性，要強調(diào)整體思維、系統(tǒng)研究，重視開展跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合研究，整合政治、經(jīng)濟、文化、法律、貿(mào)易、投資、管理、科技、信息等多種專業(yè)研究，發(fā)揮協(xié)同的力量，合作攻關(guān)。三是著眼于研究真問題、解決真問題，注意強調(diào)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)、管理的一線人員參與研究，自貿(mào)區(qū)建設(shè)實踐者與學(xué)者合作開展研究，盡可能地多開展問題導(dǎo)向的研究，遵循“從實踐中來、到實踐中去”的研究思路，致力于發(fā)現(xiàn)真問題、開展真研究、解決真問題，為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中的難點發(fā)現(xiàn)和難點突破作出重要的貢獻。

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［責任編輯：廖玉彥］