關(guān)于推進老城更新的若干思考

摘 要：新常態(tài)背景下我國的城鎮(zhèn)化已進入以提升質(zhì)量為主的發(fā)展新階段，城市更新日益成為我國當代城市的重要主題。文章以福建省廈門市為例，分析老城區(qū)城市更新難點堵點，總結(jié)提煉更新模式建議。

關(guān)鍵詞：老城更新 廈門市 模式建議 探索思考

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）10-128-02

2021年11月，福建省廈門市列入住建部第一批城市更新試點。2022年9月，廈門發(fā)布《廈門市實施城市更新行動的指導意見》。目標是到2025年建立健全城市更新工作機制，持續(xù)實施完成一批城市更新項目。實施老城更新，是城市開發(fā)建設(shè)方式的轉(zhuǎn)變，對推動廈門城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、廈門市老城更新歷史進程

“老廈門”指的是北至廈禾路，西至鷺江道，東至百家村，南至廈門大學的廈門老城區(qū)，其格局于20世紀30年代基本形成，后因抗日戰(zhàn)爭、兩岸對峙等歷史因素，老城區(qū)的發(fā)展受到約束，幾十年來變化并不大。特區(qū)成立初期，城市為降低征地拆遷成本，普遍采取“跳過村莊建城市”的方法，老城區(qū)基本被完整保留。從1980年至今，廈門市的老城區(qū)城市更新主要分為以下幾個階段。

（一）以廈禾路沿線區(qū)域提升為主的舊城改造（1980—2000年）

在1990年之前，老城區(qū)改造僅局部性開展nBhJzW+fX8uZC2jwB0WxzZYywhFZP1GcY0loDo4dHrc=，代表項目有東海大廈、海濱大廈等。在1990年之后，廈門迎來大規(guī)模的舊城改造，主要集中在舊城的外圍廈禾路一帶，重點是舊工業(yè)廠區(qū)的搬遷改造。這個時期一般是在局部地段拆除后高強度開發(fā)少量高層商住建筑，強調(diào)老城區(qū)的經(jīng)濟價值利用。

（二）以舊村居改造為主的成片舊城開發(fā)（2000—2010年）

在進入21世紀后，隨著土地價值的不斷攀升，舊城改造的市場更加活躍。項目都是分布在廈門舊城核心區(qū)的黃金地段內(nèi)，以辦公、商業(yè)和住宅為主，呈現(xiàn)出項目數(shù)量多、規(guī)模大的態(tài)勢。在這一時期，城市風貌保護日益受到重視，老城區(qū)的改造強調(diào)騎樓空間的連續(xù)性及其與新建筑外觀上的協(xié)調(diào)性，也有意控制建筑高度和開發(fā)強度。

（三）以有機更新為主的舊城歷史風貌片區(qū)微更新（2010—2017年）

廈門自2010年開始探索“微更新”的整治模式：一類是在湖里老工業(yè)區(qū)、龍山工業(yè)區(qū)等，以培育發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)為主，保留廠房主體建筑，鼓勵企業(yè)自主改造，實現(xiàn)功能的轉(zhuǎn)型;另一類是 2013年來以共同締造理念推進的老舊小區(qū)改造，選擇試點老舊小區(qū)，以政府投資為主，發(fā)動群眾參與小區(qū)環(huán)境提升和市政配套設(shè)施改造。

（四）以拆除重建類為主的老舊小區(qū)改造（2019年）

2019年底，思明區(qū)湖濱一里至四里改造啟動，采用以政府為主導、國企代建的拆除重建的改造模式。

二、廈門市老城更新存在的難點堵點

（一）產(chǎn)權(quán)歸集難度大，協(xié)調(diào)征收成本高

一是老城建筑密度高，權(quán)屬復雜，改造難度較大。很多僑房幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，難以找到合法權(quán)屬人。二是缺乏清晰的公房騰退政策，缺乏對公房租用資格審查和退出機制，導致許多不符合條件的住戶長期占用。三是由于老城區(qū)交通便利，教育資源好，住戶對拆遷安置存在超值預(yù)期，就地安置需求與實際可安置容量的矛盾突出。

（二）過于強調(diào)資金自平衡，引入社會資本困難

老城區(qū)一是因資源稟賦問題，土地面積較小，缺乏安置地塊和平衡地塊。二是因歷史風貌保護要求，容積率、日照條件、建筑高度等關(guān)鍵規(guī)劃指標受限，造成開發(fā)強度不足。雙重因素下土地開發(fā)收益難以覆蓋土地征收成本，經(jīng)濟平衡困難。同時受限于福建省土地政策，暫無法實現(xiàn)土地一二級聯(lián)動。

（三）缺乏系統(tǒng)的專項規(guī)劃，缺乏全面的頂層設(shè)計

一是因缺乏上位城市更新的專項規(guī)劃和深入的專題研究，按照一般性規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定所編制的控規(guī)，難以科學指導城市更新的實施。二是因缺乏對城市空間功能的整體統(tǒng)籌和頂層設(shè)計，城市更新活動出現(xiàn)“挑肥揀瘦”。對于以歷史建筑保護、基礎(chǔ)設(shè)施完善為主的老城區(qū)，由于前期投入大、資金回報率低、征拆安置難等問題，更新推進緩慢，項目呈現(xiàn)碎片化趨勢。

三、廈門市老城區(qū)城市更新模式建議

充分認識老城更新所具有的保護和更新雙重基因，借鑒國內(nèi)其他地區(qū)先進經(jīng)驗，廈門可以以思明老城作為探索，構(gòu)建全市老城區(qū)更新模式。

（一）挖掘文化內(nèi)涵，把握政策紅利，高層級構(gòu)建老城更新創(chuàng)新基礎(chǔ)

1.深入挖掘文化內(nèi)涵。豐富獨特的文化內(nèi)涵是老城更新爭取國家級政策支持的引路石、是撬動社會資本支持的敲門磚。廈門是對臺重要窗口、著名僑鄉(xiāng)，具有鮮明的閩臺文化和僑鄉(xiāng)文化。建議把握思明區(qū)內(nèi)鼓浪嶼、中山路作為廈門市城市演變起點的角色，深入挖掘清代至今的歷史文化脈絡(luò)及老城區(qū)臺、僑和海絲文化內(nèi)涵，在老城更新中突出廈門特色，提高項目整體定位。

2.爭取國家政策支持。一是緊緊把握改革契機，堅持貫徹習近平總書記在致廈門經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)40周年賀信中為廈門部署的“全面深化改革開放、推動高質(zhì)量發(fā)展、促進兩岸融合發(fā)展”的任務(wù)要求，爭取政策傾斜。二是大力推動國家級歷史文化名城認定，充分發(fā)揮廈門市中山路歷史文化街區(qū)入選福建省第二批省級歷史文化街區(qū)、參評全國示范步行街的稱號引領(lǐng)作用，憑借廈門市列入住建部第一批城市更新試點的政策東風，向上爭取政策突破。三是打造臺僑文化交流、兩岸文化融合等國家級典范，以臺、僑、海絲文化為核心，突出區(qū)位特色，以此獲取國家層面、省委省政府層面力量支持。

3.強化人才要素保障。建議組建由學者、專家、企業(yè)組成的城市更新及歷史文化保護人才庫，聘請國內(nèi)著名文物保護專家擔任顧問，成立歷史文化保護工作組。同時加強運營團隊人才隊伍建設(shè)，優(yōu)化人才戰(zhàn)略儲備，進一步提升市場運營能力。

（二）整體打包老城，挖掘運營價值，高水平煥發(fā)老城更新產(chǎn)業(yè)活力

1.片區(qū)項目整體打包。建議以片區(qū)內(nèi)核心建筑為主體，以歷史文化內(nèi)涵為脈絡(luò)，將老城更新項目化零為整，比如參考蘇州地區(qū)做法，將老城區(qū)內(nèi)歷史遺存保護修繕和更新利用、老舊片區(qū)改造提升工程、歷史街區(qū)人員疏散工程等項目打包，實施整體打包、分期實施策略，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一開發(fā)。

2.創(chuàng)新老城運營模式。老城的運營現(xiàn)金流是衡量老城更新成功與否的重要檢驗。一方面，可以結(jié)合思明區(qū)豐富的旅游資源，以首店經(jīng)濟、網(wǎng)紅經(jīng)濟、新消費為亮點，點燃老城消費活力;另一方面，結(jié)合思明區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，抓住老城區(qū)多元文化碰撞的特色，聚焦“文化+科技+產(chǎn)業(yè)+旅游”融合發(fā)展，策劃具備多種功能業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)載體。

（三）爭取銀團貸款，探索多元融資，高效率強化老城更新資金保障

1.優(yōu)化資金平衡機制。老城片區(qū)更新因歷史文化風貌保護等限制，開發(fā)程度受限，往往無法在片區(qū)內(nèi)平衡。蘇州市姑蘇區(qū)通過市級補助平衡片區(qū)的城市更新缺口。上海創(chuàng)新性提出“跨項目、跨區(qū)域、跨周期”平衡，市區(qū)兩級共同籌措開發(fā)資金。廈門市歷史文化片區(qū)集中在思明區(qū)、集美區(qū)、同安區(qū)等，歷史文化脈絡(luò)保護責任重，片區(qū)內(nèi)難有平衡地塊，傳統(tǒng)片區(qū)更新資金模式無法運轉(zhuǎn)，需要市級層面通盤考慮不同區(qū)域城市更新，建議借鑒蘇州、上海等地經(jīng)驗，通過補助資金、跨區(qū)域平衡等方式全市通盤統(tǒng)籌，優(yōu)化老城更新資金平衡機制。

2.鼓勵居民共建共享。老城更新中用地成本占比極高，征收拆遷資金占比一般高達50%左右。南京、杭州等地探索鼓勵居民自主騰遷，以地出資或入股等方式推進城市更新。借鑒南京、杭州等地思路，以及其他領(lǐng)域的房產(chǎn)入股、土地入股等實踐，建議結(jié)合老城更新的具體情況，探索在原住居民自愿騰退的基礎(chǔ)上，開放房產(chǎn)作價入股、土地入股等房屋騰退方式，在保障片區(qū)統(tǒng)一運營的前提下，降低征收拆遷資金補償壓力。對于仍堅持居住在片區(qū)的居民，則根據(jù)套內(nèi)空間等使用范圍，分類制定居民與政府資金投入比例，及時公開規(guī)劃決策內(nèi)容，發(fā)動群眾融入老城更新中。

3.運用多種融資工具。建議成立城市更新子基金，推動資金來源由財政支持方式為主向財政支持、市場投入、業(yè)主自籌等多元方式并行方向轉(zhuǎn)變。充分利用銀行支持，加大發(fā)行專項債力度，積極引入社會資本，鼓勵金融機構(gòu)依法開展多樣化金融服務(wù)創(chuàng)新，拓寬老城更新籌集渠道。

4.爭取銀團低息貸款。善用政策性銀行貸款，疊加國家相關(guān)政策，爭取銀行在貸款期限、寬限期和利率上給予特殊支持，能夠有力降低老城更新融資壓力。建議將老城更新成片打包生成開發(fā)項目，充分挖掘老城歷史文化價值，引入統(tǒng)一運營主體，爭取政策性銀行組建長期、低息銀團貸款支持，為老城更新項目實施提供有力保障。

（四）強化市區(qū)聯(lián)動，成立實施主體，高創(chuàng)新實現(xiàn)老城更新政策突破

1.提高組織協(xié)調(diào)能力。注重市、區(qū)兩級政府及城市更新相關(guān)職能部門的事權(quán)，重構(gòu)市區(qū)聯(lián)動的機制，賦予老城更新更強的組織協(xié)調(diào)能力，夯實市級各部門支撐作用，以此形成強大的項目推力。同時貫徹“街道負責，居民自治”原則，促進各方力量的融合。

2.成立市級實施主體。老舊城區(qū)更新改造項目前期投入大、資金平衡難，許多企業(yè)難以承擔建設(shè)階段資金壓力。建議以城投公司為主，集合市區(qū)資源，成立市屬國企，通過行政資產(chǎn)歸集充實國有企業(yè)資本，并授予城市更新實施主體，通過各方力量的強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)城市更新項目策劃運營管理一體化。

3.突破征拆安置難點。一是，提高補償標準，實施貨幣安置。學習借鑒上海、蘇州等地老城改造的先進經(jīng)驗，適時修訂國有土地上房屋征收包干辦法，探索實施貨幣化安置政策，以老城區(qū)不成套、小面積的私宅為試點，出臺鼓勵政策，引導選擇貨幣安置。二是，實現(xiàn)全市統(tǒng)籌，突破就地安置。全市統(tǒng)籌安置房源，出臺房屋權(quán)屬置換相關(guān)政策，支持通過更新單元改造，重新歸整房屋產(chǎn)權(quán)，同時給予一定獎勵政策。從立法層面，對“就近地段”的定義進行明確，不局限于本區(qū)或者島內(nèi)。在政策思路上，以就地安置房和異地安置房市場價值對等為基本原則，通過在異地安置房評估時引入指導價（低于市場評估價）的概念減輕被征收人繳交差價款的壓力、保留就讀原征拆地學區(qū)的權(quán)利等舉措，鼓勵私房被征收人選擇異地安置。

4.突破規(guī)劃管控，提高開發(fā)強度。在規(guī)劃管控上差異化界定老城更新與城市其他建設(shè)行為，賦予老城區(qū)更新在規(guī)劃指標上更大的靈活度，在關(guān)鍵規(guī)劃指標上給予重點支持。合理突破既有技術(shù)規(guī)范，探索優(yōu)化建設(shè)管控要求，落實公共服務(wù)配套、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全設(shè)施，提高開發(fā)強度。

參考文獻：

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[2] 何子張，鄭雅彬.面向高質(zhì)量發(fā)展的廈門城市更新治理體系構(gòu)建[J].規(guī)劃師，2022，38（09）：40-46.

（責編：趙毅）