在新公司法實(shí)施條件下國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)改革的實(shí)施路徑

摘 要：文章分析了在新公司法實(shí)施條件下，國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)改革的政策背景和國內(nèi)外監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的現(xiàn)狀，并以國有企業(yè)F集團(tuán)為例，具體分析并探討了F集團(tuán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司架構(gòu)情況，結(jié)合F集團(tuán)實(shí)際情況，提出了改革監(jiān)事會(huì)的具體路徑和方式。

關(guān)鍵詞：新公司法 監(jiān)事會(huì) 審計(jì)委員會(huì) 國企改革 內(nèi)部審計(jì)

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）10-088-02

一、引言

2023年12月，第十四屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議并通過了對(duì)《中華人民共和國公司法》的修訂。根據(jù)修訂后的法律，自2024年7月起，有限責(zé)任公司和股份有限公司將不再強(qiáng)制要求設(shè)立監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事。相反，這些公司可以選擇由董事會(huì)內(nèi)部設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，由其承擔(dān)原本監(jiān)事的職責(zé)

2024年，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，深化國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)改革，推動(dòng)國有企業(yè)不斷增強(qiáng)核心功能、提高核心競爭力，國務(wù)院國資委根據(jù)新修訂的公司法，積極推進(jìn)深化國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)改革實(shí)施。在此背景下要求國有企業(yè)推動(dòng)監(jiān)事會(huì)改革工作，建立完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，加強(qiáng)黨對(duì)國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到公司治理各環(huán)節(jié)，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)改革，堅(jiān)持穩(wěn)妥有序、積極高效，做好國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事取消工作，統(tǒng)籌整合相關(guān)職責(zé)，優(yōu)化企業(yè)監(jiān)督資源，健全協(xié)同高效的監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)國有企業(yè)監(jiān)督的系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，為做大做優(yōu)做強(qiáng)國有資本和國有企業(yè)提供支撐保障。

二、目前監(jiān)事會(huì)研究情況

（一）國外研究情況

隨著企業(yè)規(guī)模的逐步增長，股東們往往缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)或時(shí)間來直接管理公司的日常運(yùn)營。為了保障股東資產(chǎn)的安全并確保對(duì)管理層進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約，監(jiān)事會(huì)的設(shè)立成為一種必要的制度安排。目前，以監(jiān)事會(huì)設(shè)置情況，國際上存在兩種公司治理模式，一種是美國模式國家，使用單層監(jiān)督模式，也稱為一元模式，不單設(shè)監(jiān)事會(huì)，其監(jiān)督方式是采用建設(shè)獨(dú)立董事制度、設(shè)立由獨(dú)立董事構(gòu)成的董事會(huì)各類委員會(huì)來行使監(jiān)督職權(quán)，例如審計(jì)委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等。在這種模式下，股東選出董事作為代表投票表決管理事項(xiàng)，審計(jì)委員會(huì)中的成員由獨(dú)立董事組成，進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)督。這種一元治理結(jié)構(gòu)效率高、成本低;另一種公司治理結(jié)構(gòu)是二元方式，這種模式在德國和日本等國家較為常見，其特點(diǎn)是明確設(shè)立類似監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來執(zhí)行監(jiān)督職能。在這種二元治理體系中，董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)共同構(gòu)成了公司治理的雙層結(jié)構(gòu)，各自承擔(dān)不同的職責(zé)和功能。該模式下，德國模式屬于垂直型公司治理結(jié)構(gòu)，公司的內(nèi)部監(jiān)督主要由監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)，其權(quán)力和地位高于一般的經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，該經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)可以是董事會(huì)也可以是監(jiān)事會(huì)公開招聘的理事會(huì)，董事會(huì)或理事會(huì)需向監(jiān)事會(huì)匯報(bào)工作，并對(duì)其負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)擁有選舉、評(píng)估以及解除董事或理事職務(wù)的權(quán)力。而在日本，采用的是并列型治理結(jié)構(gòu)，股東會(huì)、董事會(huì)與監(jiān)察人三方構(gòu)成了公司的重要組織結(jié)構(gòu)。另外，日本于2001年引入了美國式的獨(dú)立董事制度，可以由公司自主選擇采用監(jiān)事會(huì)或者董事會(huì)下的審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、提名委員會(huì)等進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。在一定的時(shí)間內(nèi)，董事會(huì)與理事會(huì)必須向監(jiān)事會(huì)匯報(bào)工作，并對(duì)其負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)擁有選舉、評(píng)估以及解除董事或理事職務(wù)的權(quán)力。

（二）國內(nèi)研究情況

我國目前的監(jiān)事會(huì)制度是汲取了各國的經(jīng)驗(yàn)，形成了我國監(jiān)事會(huì)的模式。新公司法發(fā)布以前，我國長期以來一直將監(jiān)事會(huì)監(jiān)督作為公司內(nèi)部監(jiān)督的主要手段，設(shè)置監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事是注冊(cè)成立公司基本要求，在形式上類似日本，董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)是平行的，對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)既監(jiān)督董事會(huì)也監(jiān)督經(jīng)理層，并且在公司法上賦予監(jiān)事提起訴訟的權(quán)力。在監(jiān)事會(huì)人員構(gòu)成方面學(xué)習(xí)德國模式，監(jiān)事會(huì)中既有股東監(jiān)事又有職工監(jiān)事。

然而，在實(shí)踐過程中，上市公司在公司治理方面出現(xiàn)了問題，監(jiān)事會(huì)大多沒有及時(shí)發(fā)揮監(jiān)督職能;在非上市公司尤其是中小企業(yè)，企業(yè)雖然按照公司法設(shè)置了監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，但也僅僅是為了遵守法律法規(guī)順利完成公司注冊(cè)登記，監(jiān)事、監(jiān)事會(huì)履行監(jiān)督職能弱化。在國有企業(yè)監(jiān)督管理中，一級(jí)或者重要骨干企業(yè)，由企業(yè)上級(jí)主管單位，如國資委、國有資本運(yùn)營公司等外派人員擔(dān)任監(jiān)事，履行監(jiān)事監(jiān)督職責(zé)，一人兼職擔(dān)任多家公司監(jiān)事職責(zé)，存在無法長期在被監(jiān)督單位工作，監(jiān)事會(huì)知情權(quán)得不到保障，公司在重大經(jīng)濟(jì)決策上，監(jiān)事會(huì)事前監(jiān)督權(quán)被忽視，議案提前審閱權(quán)、列席參會(huì)權(quán)等相關(guān)權(quán)力無法得到保障，以及監(jiān)事會(huì)職權(quán)行使方式僵化、獨(dú)立性缺失、履職能力不足、履職動(dòng)力不強(qiáng)等原因，導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)力存在一定的現(xiàn)實(shí)困境。

為此，我國公司監(jiān)督制度經(jīng)歷了一輪理論和實(shí)踐層面的深刻反思后，在新修訂的公司法中，對(duì)非上市公司在原有制度基礎(chǔ)上進(jìn)行了完善，對(duì)上市公司，借鑒其他國家的治理模式改革現(xiàn)有的監(jiān)督體制，加強(qiáng)獨(dú)立董事監(jiān)督履職，對(duì)國有企業(yè)，尤其是國有獨(dú)資公司，取消監(jiān)事會(huì)，設(shè)立董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)履行監(jiān)事職能，通過與國資系統(tǒng)外部董事制度相結(jié)合，提高監(jiān)督能力。

三、F集團(tuán)基本情況分析

F集團(tuán)是以生產(chǎn)某著名品牌白酒的釀造企業(yè)，是集白酒、大健康產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈、文化旅游、產(chǎn)業(yè)基金于一體的省管重要骨干企業(yè)，主管單位為某省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，股權(quán)由某省國有資本運(yùn)營公司和某省財(cái)政廳共同持股，設(shè)有履行審計(jì)委員會(huì)職能的審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)以及獨(dú)立行使內(nèi)部監(jiān)督職能的內(nèi)部審計(jì)部門。

F集團(tuán)共有30余家子公司，其中一家二級(jí)公司為國有控股的上市公司，遵循上市公司相關(guān)規(guī)定，設(shè)立了審計(jì)委員會(huì)和獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)部門，F(xiàn)集團(tuán)主要子公司均為該二級(jí)上市公司子公司，根據(jù)上一輪國有企業(yè)改革，基本完成了國有資產(chǎn)證券化。

為貫徹落實(shí)國務(wù)院國資委和省國資委關(guān)于實(shí)施改革的安排部署，結(jié)合新公司法第六十九條規(guī)定：“有限責(zé)任公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事。公司董事會(huì)成員中的職工代表可以成為審計(jì)委員會(huì)成員”。第一百二十一條：“股份有限公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事”。第一百七十六條：“國有獨(dú)資公司在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事”的規(guī)定，有限公司、股份有限公司（含上市公司）可以按照公司章程的規(guī)定，在董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)的成員由公司的董事?lián)?，行使公司法?guī)定的監(jiān)事會(huì)相關(guān)職權(quán)，取消監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事。

本次新《中華人民共和國公司法》的修訂，打破了原有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)并列的二元治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)制性規(guī)范，不在強(qiáng)制公司設(shè)立監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，引入了單層治理結(jié)構(gòu)，將審計(jì)委員會(huì)的設(shè)置定位為任意性規(guī)范，規(guī)定有限責(zé)任公司、股份有限公司可以按照章程的規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置審計(jì)委員會(huì)行使監(jiān)事職權(quán)。據(jù)此，不應(yīng)當(dāng)簡單的認(rèn)為是審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)之間“二選一”模式，應(yīng)當(dāng)是只有在審計(jì)委員會(huì)成員由董事組成，并行使《中華人民共和國公司法》規(guī)定的監(jiān)事會(huì)職權(quán)的情況下，才進(jìn)行“二選一”，不設(shè)置監(jiān)事會(huì)，形成單層治理結(jié)構(gòu)。換言之，如果審計(jì)委員成員不是由董事組成或不行使《中華人民共和國公司法》規(guī)定的監(jiān)事會(huì)職權(quán)的情況下，監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)保留，二者可以并存?；诖艘?guī)定的解讀，計(jì)劃將所屬單位分別考慮其改革路徑方式。

四、改革策略與路徑

（一）集團(tuán)公司本部

根據(jù)新公司法關(guān)于國有獨(dú)資公司的特別規(guī)定，國家單獨(dú)出資的一人公司，應(yīng)當(dāng)撤銷外派監(jiān)事會(huì)，在董事會(huì)下設(shè)專門的審計(jì)委員會(huì)履行監(jiān)事的相關(guān)職責(zé)。而F集團(tuán)公司本部股權(quán)結(jié)構(gòu)為某省國有資本運(yùn)營有限公司持股90%，某省財(cái)政廳持股10%，股東有兩名，不適用國有獨(dú)資公司的特別規(guī)定，從股權(quán)控制角度看，僅適用國家全款出資公司的概念。但按照國資監(jiān)管的要求，從最終實(shí)控人某省人民政府100%持股角度看，集團(tuán)本部是參照新《中華人民共和國公司法》中關(guān)于國有獨(dú)資公司的特別條款管理的“準(zhǔn)國有獨(dú)資公司”。參照?qǐng)?zhí)行新《中華人民共和國公司法》第一百七十六條關(guān)于國有獨(dú)資公司的特別規(guī)定，在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)行使監(jiān)事會(huì)職權(quán)，不再設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事更為妥當(dāng)，也符合相關(guān)改革政策。

（二）非上市公司的子公司

F集團(tuán)公司下屬有10家從事輔助業(yè)務(wù)于釀造主業(yè)的控股子公司，全部為一般有限責(zé)任公司，適用新《中華人民共和國公司法》第六十九條關(guān)于有限責(zé)任公司監(jiān)事會(huì)的一般性規(guī)定，可以按照公司章程的規(guī)定，在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使新公司法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事。”可以選擇性推進(jìn)監(jiān)事會(huì)改革，但根據(jù)上述公司實(shí)際情況，10家控股子公司部分已無實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)，甚至已納入清算計(jì)劃，再進(jìn)行相關(guān)改革，取消監(jiān)事會(huì)、設(shè)置審計(jì)委員會(huì)，已無必要;另一類是企業(yè)規(guī)模較小，股權(quán)為全資控股，僅設(shè)置執(zhí)行董事和監(jiān)事，未設(shè)置董事會(huì)和和監(jiān)事會(huì)，進(jìn)行改革重新設(shè)置董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)，事實(shí)上增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)小企業(yè)增加了冗余成本，因此，此類公司推進(jìn)監(jiān)事會(huì)改革，不具備設(shè)置董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)條件的，由內(nèi)部審計(jì)等機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際行使監(jiān)事會(huì)的相關(guān)職責(zé)，提級(jí)由集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)履行監(jiān)事相關(guān)職責(zé)。

（三）上市公司本部

F集團(tuán)二級(jí)子公司是國有控股的A股上市公司，是新《公司法》規(guī)定的股份有限公司，適用新《中華人民共和國公司法》第一百二十一條關(guān)于股份有限公司監(jiān)事會(huì)的相關(guān)規(guī)定，可以按照公司章程的規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事。但由上市公司的特殊性，國有控股上市公司監(jiān)事會(huì)改革仍需要銜接照資本市場及其他行業(yè)主管部門監(jiān)管要求積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

（四）上市公司的子公司

上市公司下屬子公司除一家是股份有限公司外，其余全部為一般有限責(zé)任公司，分別適用于新《中華人民共和國公司法》第六十九條、第一百二十一條的規(guī)定，但應(yīng)根據(jù)公司規(guī)模情況進(jìn)行具體分析。

上市公司下屬的子公司，因其本單位的分項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)告是構(gòu)成股份公司合并報(bào)告的重要基礎(chǔ)，上市公司本部的財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)社會(huì)第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)后，需要經(jīng)審計(jì)委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)審核，從公司內(nèi)部加強(qiáng)信息披露的管理、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量方面考慮，也具有設(shè)置審計(jì)委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況推進(jìn)深化改革工作。

1.股份有限公司，適用新《中華人民共和國公司法》第一百二十一條規(guī)定，其董事會(huì)健全，企業(yè)規(guī)模較大，適合在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使監(jiān)事會(huì)的職權(quán)。

2.設(shè)置有董事會(huì)的有限責(zé)任公司，適用新《中華人民共和國公司法》第六十九條，其董事會(huì)健全，在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使監(jiān)事會(huì)的職權(quán)

3.未設(shè)置董事會(huì)的有限責(zé)任公司，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公司規(guī)模判定，職工人數(shù)300人以上的，應(yīng)該改組設(shè)立董事會(huì)，并按新《中華人民共和國公司法》，成立董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)，形式監(jiān)事會(huì)職權(quán)，推進(jìn)監(jiān)事會(huì)改革。職工人數(shù)300人以下的屬于規(guī)模較小的公司，不具備設(shè)置董事會(huì)和董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)條件的，提級(jí)由上市公司內(nèi)部審計(jì)等機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際行使監(jiān)事會(huì)的相關(guān)職責(zé)。

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[作者簡介：高偉（1987—），男，漢族，山西柳林人，審計(jì)師，高級(jí)審計(jì)主管，大學(xué)本科，研究方向?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)部審計(jì)。]

（責(zé)編：若佳）