綠色低碳發(fā)展機制重在政府、市場與社會的多元共治

2024年7月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》，強調(diào)指出“推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化，是新時代黨治國理政新理念新實踐的重要標志，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策，是建設人與自然和諧共生現(xiàn)代化的內(nèi)在要求”。黨的二十屆三中全會指出，健全綠色低碳發(fā)展機制，重點在于“實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，健全綠色消費激勵機制，促進綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系建設。優(yōu)化政府綠色采購政策，完善綠色稅制。完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全廢棄物循環(huán)利用體系。健全煤炭清潔高效利用機制。加快規(guī)劃建設新型能源體系，完善新能源消納和調(diào)控政策措施。完善適應氣候變化工作體系。建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制。構(gòu)建碳排放統(tǒng)計核算體系、產(chǎn)品碳標識認證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”。

我們認為，著眼于我國2035年初步建成社會主義強國、2050年建成社會主義強國的目標，有必要積極構(gòu)建科學合理綠色低碳發(fā)展機制，以及強化綠色低碳轉(zhuǎn)型中的激勵約束機制，這無疑關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型的最后成敗。

一、綠色低碳發(fā)展是實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟雙贏的必經(jīng)之路

綠色低碳發(fā)展旨在推動經(jīng)濟社會發(fā)展全過程的綠色轉(zhuǎn)型，減少資源消耗和環(huán)境污染，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護的雙贏。一是通過減少溫室氣體排放、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源等途徑，降低碳排放強度，實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。二是通過技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和制度完善，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的綠色化、低碳化，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。

通過實現(xiàn)經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護的雙贏，綠色低碳發(fā)展不僅有助于減少對自然資源的過度開采，保護生物多樣性，改善空氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量，推動生態(tài)系統(tǒng)的修復與再生，增強地球的生態(tài)承載力；而且可以通過推動產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新、提高資源利用效率等途徑，為經(jīng)濟注入新的增長動力，減少因環(huán)境污染帶來的經(jīng)濟損失，提升經(jīng)濟的可持續(xù)性和抗風險能力。與此同時，綠色低碳發(fā)展更可以進一步提高社會公眾的環(huán)保意識和生活質(zhì)量，推動了社會的公平與正義，尤其是為經(jīng)濟落后地區(qū)提供綠色發(fā)展的新機遇，促進了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。綠色低碳發(fā)展在全社會倡導節(jié)約、環(huán)保、可持續(xù)的價值觀，促進了社會文化的進步和文明的發(fā)展，有助于形成崇尚自然、追求和諧的社會風尚。綠色低碳發(fā)展還體現(xiàn)了全球責任和國際合作精神，為應對全球氣候變化、推進可持續(xù)發(fā)展提供了中國方案，大力提升中國在全球治理中的話語權(quán)和影響力。

總體上，推進經(jīng)濟發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，可以在實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的同時，有效應對氣候變化，保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、我國綠色低碳發(fā)展仍面臨較大挑戰(zhàn)

經(jīng)過多年的努力，我國綠色低碳發(fā)展取得積極成效，但仍然面臨不小的挑戰(zhàn)。一是綠色低碳整體發(fā)展水平不高。經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力不足，基礎(chǔ)薄弱，尤其是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)創(chuàng)新等方面還存在較大提升空間。二是綠色低碳發(fā)展的機制與政策還不夠完善?，F(xiàn)有的綠色低碳政策和機制尚需進一步健全，特別是在碳市場建設、碳定價、碳排放統(tǒng)計核算等關(guān)鍵領(lǐng)域，還存在制度執(zhí)行不到位、市場不夠活躍等問題。三是綠色低碳發(fā)展的行業(yè)與地區(qū)發(fā)展不平衡。不同地區(qū)和行業(yè)的綠色低碳發(fā)展存在明顯差異，部分高排放行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型進展較慢，導致整體減排效果不均衡。此外，部分地方政府在執(zhí)行綠色低碳發(fā)展政策時，也面臨資源和能力的較大差距。四是綠色低碳發(fā)展的公眾意識和參與度不高。社會公眾對綠色低碳發(fā)展的認知度和參與度較低，缺乏對綠色生活方式的廣泛認同和實際行動，這也限制了綠色低碳發(fā)展目標的實現(xiàn)。

具體到綠色低碳發(fā)展機制上，我國也面臨著政策、技術(shù)、市場和社會等方面的多重挑戰(zhàn)。一是體現(xiàn)在綠色低碳發(fā)展政策的協(xié)調(diào)上，綠色低碳發(fā)展涉及能源、環(huán)境、工業(yè)、交通等多個領(lǐng)域，需要各部門之間的協(xié)調(diào)與配合。由于不同部門的利益和職責不同，政策執(zhí)行中可能會出現(xiàn)不一致或效率低下的情況。

二是體現(xiàn)在綠色低碳發(fā)展政策的落地執(zhí)行上，從中央到地方，政策傳導過程中可能出現(xiàn)信息失真或執(zhí)行力度不夠的情況。地方政府可能面臨經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的權(quán)衡，導致環(huán)保政策執(zhí)行不力。

三是體現(xiàn)在綠色低碳發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新上，盡管中國在清潔能源和低碳技術(shù)方面取得了一定進展，但整體而言，技術(shù)創(chuàng)新能力仍有待提高，尤其是在高端綠色技術(shù)領(lǐng)域的突破和核心技術(shù)自主化方面。如低碳技術(shù)的應用和推廣往往面臨成本高、市場接受度低的問題，特別是在中小企業(yè)中，低碳技術(shù)的應用相對滯后。

四是體現(xiàn)在綠色低碳發(fā)展的市場結(jié)構(gòu)上，中國經(jīng)濟發(fā)展中依然對高能耗、高排放的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)存在一定程度的依賴，轉(zhuǎn)型過程中可能帶來經(jīng)濟增長放緩和就業(yè)問題，影響社會穩(wěn)定。推動綠色低碳發(fā)展需要大量資金投入，特別是對傳統(tǒng)高排放企業(yè)進行改造升級，其成本高昂，且短期內(nèi)難以看到收益。

五是體現(xiàn)在綠色低碳發(fā)展的社會參與上，綠色低碳發(fā)展的社會意識與公眾參與度不足。盡管環(huán)保意識在逐步提升，但整體社會對于低碳生活方式的接受度和行動力仍有提升空間。個人和企業(yè)的環(huán)保行為仍主要依賴政策和市場驅(qū)動，而非內(nèi)在需求。公眾在環(huán)保政策制定和實施中的參與度不高，缺乏有效的監(jiān)督和反饋機制，導致政策實施中可能忽視公眾利益和需求。

六是體現(xiàn)在綠色低碳發(fā)展的激勵約束上，首先是綠色低碳發(fā)展政策激勵不足，現(xiàn)有的財政補貼、稅收優(yōu)惠等激勵措施雖然能推動部分行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型，但對整體經(jīng)濟的影響力有限，激勵力度不足，且難以持續(xù)。其次是綠色低碳發(fā)展的金融支持發(fā)展水平不平衡，盡管綠色金融在中國快速發(fā)展，但綠色金融產(chǎn)品和服務的覆蓋面仍不足，尤其是中小企業(yè)難以獲得綠色金融支持。綠色金融標準和風險評估機制尚不完善，金融機構(gòu)對綠色投資的積極性和風險控制能力有待提升。如碳定價機制不夠完善，盡管中國已建立全國碳市場，但碳定價仍不充分，覆蓋的行業(yè)和企業(yè)范圍有限，價格波動較大，尚未完全發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。最后是綠色低碳發(fā)展約束機制的覆蓋面和執(zhí)行力度不足。主要表現(xiàn)為環(huán)境法規(guī)執(zhí)行不力，環(huán)境保護法等相關(guān)法規(guī)在地方層面的執(zhí)行力度參差不齊，有時因地方經(jīng)濟壓力或其他因素，導致企業(yè)環(huán)境違法成本低、約束力不足。

從上可知，中國在綠色低碳發(fā)展機制建設面臨復雜而多元的挑戰(zhàn)，有必要通過加強政策協(xié)同、加大技術(shù)創(chuàng)新力度、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高公眾參與度等綜合措施來應對。同時，還要進一步完善綠色金融體系，健全碳定價機制，增強企業(yè)的參與動力，真正實現(xiàn)經(jīng)濟社會的綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

三、構(gòu)建政府市場與社會協(xié)同的多元共治綠色低碳發(fā)展機制

在綠色低碳發(fā)展制度的建設上，國際上有很多成功的經(jīng)驗值得借鑒，這些經(jīng)驗涵蓋了政策、市場、技術(shù)和社會參與等多個方面。

一是在碳定價機制上，作為全球最早、最成熟的碳市場，歐洲碳交易體系（EU ETS）通過碳配額交易來減少溫室氣體排放。它涵蓋了能源、工業(yè)等多個行業(yè)，并逐步提高了碳價格，激勵企業(yè)的碳減排。

二是在綠色金融政策上，英國等國家通過發(fā)布《綠色金融戰(zhàn)略》來推動金融體系支持低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，提出了明確的政策指引，發(fā)展綠色債券市場，支持可再生能源和環(huán)保項目。

三是在能源轉(zhuǎn)型方面，德國等國家通過補貼、優(yōu)惠貸款、固定電價支持等措施，大力推廣可再生能源，政策的長期穩(wěn)定性吸引了大量私人投資，使德國成為歐洲和全球可再生能源早期發(fā)展的領(lǐng)頭羊。

四是在公共參與和教育方面，瑞典等國家通過廣泛的環(huán)境教育和公眾參與，提升了國民的環(huán)保意識。政府和民間組織合作，推動社區(qū)層面的綠色生活方式，建立了良好的環(huán)境文化。

結(jié)合國際上的各種成功案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，基于政府市場和社會協(xié)同融合的有效激勵約束機制是實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的重中之重，在新發(fā)展階段，中國也有必要進一步推進建設政府市場社會多方參與、多元共治的綠色低碳發(fā)展機制，尤其是形成行之有效的綠色低碳發(fā)展激勵約束制度。

一是在政府端，要大力推進政策協(xié)調(diào)與跨部門合作。可以借鑒德國等國家能源轉(zhuǎn)型中跨部門協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗，建立部門間、區(qū)域間的協(xié)調(diào)機制，加強各部門政策之間的協(xié)同融合，確保綠色低碳政策的系統(tǒng)性和一致性。特別是推動地方政府開展綠色低碳發(fā)展政策協(xié)同試點創(chuàng)新，可以鼓勵地方政府在綠色低碳發(fā)展方面進行制度和政策創(chuàng)新，總結(jié)和推廣成功的地方經(jīng)驗。

二是在市場端，重點在于完善碳市場機制。借鑒歐盟碳市場的發(fā)展經(jīng)驗，分步驟擴大碳市場覆蓋范圍，可以逐步將鋼鐵、化工、水泥等高排放行業(yè)納入全國碳市場，并通過引入碳金融創(chuàng)新，提高碳排放配額拍賣比例等措施，進一步提高碳定價的市場化水平，以此強化碳價格引導作用，增強市場對碳價的調(diào)節(jié)作用，推動企業(yè)自主減排。同時，有必要加強綠色金融支持和創(chuàng)新綠色金融工具。主要是借鑒國際經(jīng)驗，完善綠色金融標準，尤其是進一步統(tǒng)一綠色金融產(chǎn)品的定義和標準，建立健全綠色金融風險評估體系，確保資金流向真正的綠色項目。同時有必要大力鼓勵綠色保險、綠色基金、綠色租賃、綠色擔保、綠色并購等新型金融工具的發(fā)展，支持中小企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。

三是在社會端，要大力提高公眾參與和環(huán)保教育的水平。加強環(huán)境教育，將綠色低碳理念融入各級教育體系，全面培養(yǎng)和培育公民的環(huán)保意識和綠色生活方式。推動公眾參與，鼓勵公眾參與環(huán)境決策和監(jiān)督，通過社區(qū)活動、媒體宣傳等手段，增強全社會的綠色共識和行動力。

作者為復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心主任

編輯|胡文娟 wenjuan.hu@wtoguide.net