深化探索 拓展川渝協(xié)同立法廣度深度

近年來，川渝兩省市人大圍繞推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，開展了系列富有成效的協(xié)同立法工作。黨的二十屆三中全會對“深化區(qū)域協(xié)同立法”作出了部署，在進一步全面深化改革進程中，總結(jié)川渝協(xié)同立法工作經(jīng)驗，借鑒兄弟省市協(xié)同立法有益做法，謀劃新的工作舉措，有利于推動川渝協(xié)同立法工作取得更好成效。

川渝協(xié)同立法的探索實踐

自2020年以來，川渝兩省市人大圍繞優(yōu)化營商環(huán)境、嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護、鐵路安全管理、川劇保護傳承、經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離、法律援助、社會保障卡一卡通等領(lǐng)域開展了卓有成效的協(xié)同立法工作。主要采用兩種立法模式：一是共同出臺條例或決定的立法模式。如優(yōu)化營商環(huán)境條例、鐵路安全管理條例、川劇保護傳承條例、關(guān)于高竹新區(qū)行政管理事項的決定、法律援助條例、社會保障卡一卡通條例均采用此模式。在6個項目立法過程中，川渝人大法制工作機構(gòu)緊密合作，反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，互學(xué)互鑒，共同研究需要協(xié)同立法解決的矛盾焦點問題，在文本內(nèi)容方面基本保持一致，或采用專章方式規(guī)定協(xié)同立法內(nèi)容。二是“條例+決定”的立法模式。如嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護項目即采用此模式，“條例+決定”的立法模式是根據(jù)兩地各自實際情況采取更加靈活的方式進行的。四川省人大常委會采用“條例”的形式，其中專章規(guī)定區(qū)域協(xié)作，重慶市人大常委會則采取“決定”方式與四川的專章進行配合銜接，建立健全嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境共標(biāo)、共建、共治、共管等協(xié)同機制，共同推進嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護。

7件協(xié)同立法項目為川渝兩省市人大持續(xù)高質(zhì)量開展協(xié)同立法工作積累了有益經(jīng)驗。一是堅持緊扣黨中央重大決策部署，優(yōu)選協(xié)同立法項目。例如，關(guān)于高竹新區(qū)行政管理事項的決定，就是為了落實《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，推動川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展而開展的立法實踐。二是堅持人大主導(dǎo)，形成工作合力。兩省市人大建立了協(xié)同立法的常態(tài)化溝通交流機制，每年定期召開省級人大常委會層面的聯(lián)席會議，共同商議確定立法方面重要工作事項。兩省市人大法制工作機構(gòu)也通過召開工作座談會、開展聯(lián)合調(diào)研等方式，針對立法項目的協(xié)商、起草、推進、成果應(yīng)用等，加強溝通協(xié)商，充分凝聚共識，努力實現(xiàn)同步起草、同步提請審議、同步通過實施。三是堅持問題導(dǎo)向，有效解決確需立法解決的共性問題。針對問題立法，立法解決問題。對立法實踐中存在的共性問題，特別是重大制度設(shè)計方面的共性問題，在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，共同商議建立相對統(tǒng)一、相互銜接的法規(guī)制度，合力破解區(qū)域發(fā)展中的重點難點問題。例如，在川劇保護傳承條例立法過程中，針對川劇人才缺乏的共性問題，兩省市人大廣泛征求意見，將川劇人才培養(yǎng)、引進、保障機制納入條例內(nèi)容，強化川劇保護傳承務(wù)實舉措。

外省市區(qū)域協(xié)同立法的經(jīng)驗做法

2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。北京市、天津市、河北省人大積極響應(yīng)，分別從人大常委會、法制工作機構(gòu)層面建立立法工作聯(lián)席會議制度，每年至少召開一次會議，專門研究協(xié)同立法有關(guān)問題。此后，在健全立法工作制度機制方面，陸續(xù)出臺《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大法制工作機構(gòu)聯(lián)系辦法》等制度。

在立法項目推動實踐方面，京津冀三地協(xié)同研究、聯(lián)合攻關(guān)、共同推進，分別制定了《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，分別審議通過授權(quán)保障冬奧會籌備和舉辦工作規(guī)定臨時性行政措施的決定、關(guān)于推進京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)的決定。

上海、江蘇、安徽、浙江人大早在2014年就圍繞長三角經(jīng)濟社會發(fā)展探索開展立法協(xié)作，定期召開人大常委會主任座談會，法制工作機構(gòu)也定期召開立法協(xié)作會，圍繞區(qū)域發(fā)展大局有序探索實踐協(xié)同立法。在健全立法工作制度機制方面，陸續(xù)出臺《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》。

在立法項目推動實踐方面，長三角三省一市先后分別制定了《大氣污染防治條例》，滬蘇浙皖人大常委會先后通過了《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，浙蘇滬人大常委會先后通過了《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，蘇浙皖人大常委會先后通過《關(guān)于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，滬蘇浙人大常委會先后通過了《促進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》。

京津冀、長三角等地探索區(qū)域協(xié)同立法較早，先行先試?yán)鄯e了一定經(jīng)驗，應(yīng)為川渝協(xié)同立法所鑒。主要有三點啟示：一是始終緊扣中央戰(zhàn)略決策部署推進區(qū)域協(xié)同立法。堅持在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，提高政治站位，著眼于以法治方式和法治力量保障國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，持續(xù)關(guān)注區(qū)域發(fā)展重點，加強跨區(qū)域立法研究，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動和保障作用。二是創(chuàng)造性發(fā)揮地方人大在協(xié)同立法工作中的主導(dǎo)作用。在堅持國家法治統(tǒng)一的大前提下，依照地方立法權(quán)限和程序，協(xié)同開展法規(guī)制度設(shè)計以及立法工作機制建設(shè)。尤其在立法選項及解決重大問題方面，堅持人大精準(zhǔn)選題、聯(lián)合攻關(guān)，借智借力、凝聚共識，帶動立法各環(huán)節(jié)整體推進。三是統(tǒng)籌兼顧協(xié)同各方共同需求與本地特色。在開展協(xié)同立法過程中，堅持問題導(dǎo)向，堅持求同存異，充分考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、現(xiàn)行管理體制機制等地區(qū)化、差異化因素，不簡單地搞立法“一刀切”，“求大同、存小異”。

深化川渝協(xié)同立法的對策建議

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)是黨中央站在黨和國家發(fā)展全局的高度作出的重大決策部署，旨在通過重慶、成都雙核引領(lǐng)，區(qū)域聯(lián)動，帶動成渝地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，推動成渝地區(qū)形成有實力、有特色的雙城經(jīng)濟圈，打造帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和新的動力源。持續(xù)深化川渝協(xié)同立法，強化成渝地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展立法保障，是川渝兩省市人大共同的使命。如何進一步優(yōu)化川渝協(xié)同立法的路徑選擇、模式選擇、機制選擇、方式選擇、項目選擇，主要有以下幾個方面的建議。

堅持黨對協(xié)同立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。立法是國家重要的政治活動，必須旗幟鮮明講政治。打造新時代西部大開發(fā)重要戰(zhàn)略支點、內(nèi)陸開放綜合樞紐，助推長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展、新時代西部大開發(fā)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，均是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全局和長遠(yuǎn)發(fā)展謀劃的重大戰(zhàn)略。堅持黨對川渝協(xié)同立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，就是要圍繞黨中央對成渝地區(qū)作出的戰(zhàn)略定位和重大決策部署來推動立法工作，更加注重從全局謀劃一域、以一域服務(wù)全局，與時代同脈搏，與改革同頻率，與實踐同發(fā)展，優(yōu)選協(xié)同立法項目。針對協(xié)同立法實踐中的法規(guī)立項、涉及的體制性機制性問題和其他重大問題，要及時向兩省市黨委請示報告，緊緊依靠黨委的堅強領(lǐng)導(dǎo)，有效協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。

堅持維護憲法權(quán)威和國家法治統(tǒng)一。開展川渝協(xié)同立法，既要講求實效，又要嚴(yán)格依法，即使創(chuàng)造性開展協(xié)同立法，也應(yīng)當(dāng)堅持在法定權(quán)限和程序內(nèi)推進，維護憲法權(quán)威和國家法治統(tǒng)一。梳理各地協(xié)同立法模式，主要有三種形式：一是協(xié)同立法一方主導(dǎo)起草，另一方密切配合，協(xié)助修改完善法規(guī)草案；二是協(xié)同立法各方聯(lián)合起草法規(guī)草案，按分工安排協(xié)作推進；三是協(xié)同立法各方商定基本原則及需要協(xié)同的主要制度，然后各自起草完成有一定差異性的法規(guī)。前兩種模式要求各方立法進度原則趨同，確因特殊情況無法做到立法工作同步的，應(yīng)及時溝通協(xié)調(diào)，為法規(guī)施行預(yù)留時間；后一種模式對立法進度、審議通過時間并不要求必須同步。對于法規(guī)草案的體裁和體例結(jié)構(gòu)，可以通篇協(xié)同，可以確定專章協(xié)同，也可以設(shè)置專門條款作指引性協(xié)同。然而，無論是采取哪種協(xié)同立法模式，均必須維護國家法治統(tǒng)一，嚴(yán)格依據(jù)立法權(quán)限并遵循立法程序規(guī)定。

堅持常態(tài)化推進川渝協(xié)同立法項目。開展川渝協(xié)同立法應(yīng)立足兩省市發(fā)展實際，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的統(tǒng)一，以法規(guī)立項研究論證為重點，逐步實現(xiàn)協(xié)同立法的需求對接、項目對接、效果對接，總體實現(xiàn)立法供需平衡、協(xié)調(diào)一致，進而循序漸進優(yōu)化兩省市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)。未來，兩省市人大要緊緊圍繞《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確的9大方面34個細(xì)分領(lǐng)域，如合力建設(shè)現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、共建具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心等，長遠(yuǎn)謀劃、深入思考、系統(tǒng)研究、扎實論證可以開展協(xié)同立法的領(lǐng)域，適時提出可以協(xié)同推進的立法項目，做好項目儲備，逐步形成“立法規(guī)劃審議項目或調(diào)研項目—立法計劃預(yù)備項目—立法計劃審議項目”的滾動化、階梯式工作推進格局，盡量做到每年度都有協(xié)同立法審議項目。

堅持健全完善協(xié)同立法制度機制。健全完善協(xié)同立法制度機制應(yīng)當(dāng)包括：進一步深化川渝兩省市人大常委會之間的長效聯(lián)席機制，構(gòu)建法規(guī)起草部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，優(yōu)化法制工作機構(gòu)之間的組織推動方式，具體涉及立法計劃對接、立法項目協(xié)作、立法資源共享、法規(guī)協(xié)同清理、法規(guī)監(jiān)督實施等內(nèi)容。要深入開展川渝協(xié)同立法理論研究，圍繞模式創(chuàng)新、機制完善、方式優(yōu)化等問題深化研究，逐步探索完善協(xié)同立法依據(jù)，統(tǒng)一立法技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，著力打造區(qū)域協(xié)同立法樣板和精品。還可建立川渝協(xié)同立法咨詢專家智庫，充分發(fā)揮地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心的作用，廣泛開展兩省市立法業(yè)務(wù)交流、理論研討，尤其針對區(qū)域協(xié)同立法重大理論問題進行研究，適時分享立法工作經(jīng)驗和理論研究成果。進一步加強川渝協(xié)同立法基層立法聯(lián)系點建設(shè)，優(yōu)化選點布局，廣泛征求協(xié)同區(qū)域內(nèi)群眾和企業(yè)“原汁原味”的立法建議。

（作者系重慶市人大法制委主任委員，本文系重慶市法學(xué)會第四期法學(xué)研究課題〈市社科規(guī)劃項目〉成果）