PPP項目預(yù)算管理問題及對策探析

PPP項目屬于綜合預(yù)算管理模式項目，它可以實現(xiàn)對項目工程全過程資金的統(tǒng)籌，同時還能有效降低資金流轉(zhuǎn)風(fēng)險。本文對PPP項目預(yù)算管理問題進行分析，提出PPP項目預(yù)算應(yīng)用對策，以供相關(guān)方面參考。

PPP項目是指政府與社會資本共同發(fā)展相互合作的項目建設(shè)運營模式，這種模式可以在滿足社會公共服務(wù)需求的前提下，有效防范財務(wù)風(fēng)險，能夠清晰劃分各參與方的工作職責(zé)，全面落實項目開發(fā)周期的預(yù)算控制工作，并保障PPP項目順利實現(xiàn)預(yù)期竣工目標。PPP項目預(yù)算管理能夠提高項目建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展能力，保障各參與主體履行責(zé)任，同時也能對財政資金有效控制，避免出現(xiàn)財務(wù)糾紛，順利達成合作共贏目標。另外，發(fā)揮預(yù)算績效評估功能，保障各項資金流向的合理性，及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，以此保障PPP項目預(yù)算管理工作良好運行。

一、PPP項目預(yù)算管理的應(yīng)用價值

（一）實現(xiàn)項目預(yù)算管理風(fēng)險控制目標

由于PPP項目具有建設(shè)周期長的特點，同時還涉及多方利益，存在許多不確定因素，可能帶來諸多變化，增加額外的財政支出。目前，我國在完善財政制度方面已經(jīng)獲得了一定的成效，初步實現(xiàn)了財政預(yù)算體制改革目標，并將PPP項目有效融入財政預(yù)算管理工作當中，繼而實現(xiàn)全過程資金有效控制，有效提高資金利用率，同時將財政資金風(fēng)險控制作用有效發(fā)揮出來，實現(xiàn)項目預(yù)算管理風(fēng)險控制目標。

（二）全面控制預(yù)算管理紅線

PPP項目預(yù)算管理模式可以滿足公共設(shè)施建設(shè)需求，作為一種政府與社會資本協(xié)同發(fā)展模式，可以實現(xiàn)對預(yù)算管理紅線的有效控制，同時也能夠有效降低財政支出壓力，將公益性特征有效發(fā)揮出來。對此，政府作為項目的重要參與方，需要將自身資本控制效能有效發(fā)揮出來，并積極落實國家提出的財政補貼政策、稅收優(yōu)惠政策。

（三）提高財務(wù)抗風(fēng)險能力

PPP項目預(yù)算管理模式能夠提高項目建設(shè)全過程的財務(wù)抗風(fēng)險能力，并能有效滿足社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需求。不僅如此，還能全面控制財政資金，避免出現(xiàn)不必要的財務(wù)糾紛，實現(xiàn)合作雙方共贏目標，有效提高政府的公信力。除此之外，還能有效發(fā)揮預(yù)算績效評價效能，全面反映實際財政資金使用情況，并能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，積極落實各項優(yōu)化工作，從而積極促進PPP項目預(yù)算管理工作良好發(fā)展。

二、我國政府部門針對PPP項目出臺的預(yù)算文件梳理

（一）納入政府中期預(yù)算

依照我國財政部印發(fā)的《政府社會資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，對政府涉及的合同，需要納入政府中期預(yù)算規(guī)劃當中，嚴格核定合同內(nèi)容，并把PPP項目預(yù)算管理有效納入財政預(yù)算范疇中。不僅如此，還需要嚴格依照公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定，明確PPP項目預(yù)算管理工作的經(jīng)營費用以及其他費用，制定完善的年度財政規(guī)劃方案，制定詳細的財務(wù)報告，并及時向人大匯報。

（二）財政引導(dǎo)

政府與社會資本合作需要詳細劃分工作責(zé)任，積極提高財政資金引導(dǎo)能力，并能積極落實好財政能力評估工作。通過對PPP項目管理模式的應(yīng)用，及時了解年度全過程財政支出情況，并能為后續(xù)預(yù)算管理活動提供重要參考依據(jù)。不僅如此，PPP項目預(yù)算文件還能監(jiān)督政府全面履行合同義務(wù)，依照預(yù)期時間完成資金投入計劃，以此保障PPP項目可以良好運行。

（三）預(yù)算審批與資金使用標準

PPP項目預(yù)算管理需要積極落實財政預(yù)算審批要求，并需要進一步提高財政預(yù)算支出審核能力，結(jié)合實際財政支出情況，對全過程預(yù)算審批與資金使用標準進行綜合評價。不僅如此，還需要嚴格依照政府采購規(guī)定，積極落實審批預(yù)算工作，采用公開招標方式，嚴格依照采購標準，積極完成PPP項目采購預(yù)算目標。

（四）支出信息披露

首先，在項目支出明細方面。明確PPP項目支出要求，并詳細提出資金用途、支出金額等信息，保障公眾知情權(quán)；其次，支出安全以及計劃方面。積極落實PPP項目各項支出安全以及計劃的披露工作，并依照實際支出完成各項任務(wù)。同時還需要落實支出效果評估工作，結(jié)合實際情況，獲得有效反饋。這樣不僅可以提高社會效益，還能落實項目進展監(jiān)督工作，積極促進PPP項目預(yù)算管理工作良好運行發(fā)展。在財政支出責(zé)任以及監(jiān)管方面，明確提出各參與方需要積極落實監(jiān)管責(zé)任，將PPP項目預(yù)算管理效能有效發(fā)揮出來，對資金違規(guī)使用行為追究責(zé)任。政府部門需要公開PPP項目資金使用信息，將信息上傳到公眾查詢平臺，為公眾獲取有效信息提供便捷服務(wù)，實現(xiàn)PPP項目財務(wù)預(yù)算管理透明、公正的目標，保障資金使用更加合規(guī)，提高公眾的實際參與度，將監(jiān)督效能切實發(fā)揮出來，強化對政府的問責(zé)力度，使PPP項目預(yù)算管理有序運行，促進我國社會經(jīng)濟良好發(fā)展。

三、PPP項目預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏價值性

由于部分PPP項目預(yù)算編制缺乏價值，涉及的財政預(yù)算方案并不具備較強的效益增強價值。主要原因在于PPP項目預(yù)算編制環(huán)節(jié)未能綜合考慮資金實際的使用效益價值，再加之缺乏科學(xué)性以及合理性，導(dǎo)致經(jīng)濟效益無法最大化。還可能存在預(yù)算失衡問題，導(dǎo)致在短期內(nèi)無法實現(xiàn)預(yù)算編制目標。

（二）各方參與主體戰(zhàn)略目標不統(tǒng)一

PPP項目預(yù)算管理需要各方參與，并確保主要戰(zhàn)略目標統(tǒng)一，避免出現(xiàn)不必要的資金損失。但是在實際過程中，由于存在溝通不及時問題，導(dǎo)致戰(zhàn)略目標無法統(tǒng)一，效率低下，無法保障社會資本獲得應(yīng)有的投資收益。

（三）市場預(yù)測和過程控制難度大

由于PPP項目預(yù)算管理周期較長，加大了市場預(yù)算和過程的控制難度，需要制定精細化長期預(yù)算目標，才能保障項目建設(shè)順利運行。但是在實際過程中，受到外界因素影響，如政策變化以及技術(shù)等因素，導(dǎo)致實際執(zhí)行過程與預(yù)期目標出現(xiàn)偏差，加大了實際預(yù)算控制難度，無法發(fā)揮出良好的預(yù)算控制作用。

（四）預(yù)算績效考評機制不健全

由于PPP項目預(yù)算管理模式中的考核環(huán)節(jié)存在考核對象單一等問題，無法進行綜合分析，再加之考核指標模糊，沒有嚴格依照規(guī)定標準落實監(jiān)督工作，繼而導(dǎo)致預(yù)算績效考核機制不健全，沒有將預(yù)算管理效能正常發(fā)揮出來。

四、PPP項目預(yù)算管理的應(yīng)用對策

（一）統(tǒng)一各投資主體的戰(zhàn)略目標

PPP項目預(yù)算管理需要統(tǒng)一各投資主體的戰(zhàn)略目標，并明確戰(zhàn)略導(dǎo)向，詳細制定發(fā)展計劃，綜合考慮各參與主體訴求，達成意見共識，積極落實各項資源合理配置工作。政府需要給予大力支持，技術(shù)部門需要提高自身能力，積極落實財政預(yù)算工作，才能有效降低項目建設(shè)成本，順利達成預(yù)期建設(shè)目標。與此同時，還需要明確各方職責(zé)，結(jié)合實際情況，落實績效考核工作，并制定配套的獎勵機制，將監(jiān)督以及約束效能有效發(fā)揮出來，以此促進PPP項目預(yù)算管理良好運行發(fā)展。

（二）建立預(yù)算組織機構(gòu)

各參與主體需要積極落實PPP項目預(yù)算管理原則，構(gòu)建全面預(yù)算組織機構(gòu)，為順利開展全面預(yù)算管理工作奠定扎實基礎(chǔ)。首先，需要對組織結(jié)構(gòu)進行合理設(shè)置，明確各方主體職責(zé)，并能嚴格執(zhí)行各項預(yù)算管理標準；其次，需要依據(jù)投資決策，明確各部門預(yù)算編制標準，發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，落實預(yù)算編制優(yōu)化調(diào)整工作。不僅如此，還需要加大對PPP項目預(yù)算管理控制力度，在保障項目質(zhì)量管理工作基礎(chǔ)上，對項目建設(shè)成本進行全面控制，提高項目建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督能力，順利開展運營成本控制工作。除此之外，收支中心需要科學(xué)制定稅務(wù)計劃，嚴格依照文件要求進行財務(wù)預(yù)算編制，以此提高PPP項目預(yù)算控制能力。同時還需要優(yōu)化考核機制，強化各參與主體的合同履行意識。

（三）以現(xiàn)金流為核心編制預(yù)算

PPP項目預(yù)算管理需要發(fā)揮出良好的資金流向作用，尤其是在項目籌備階段，政府相關(guān)部門需要積極做好事前鞏固工作，重點圍繞社會資本方投資能力是否滿足投資標準，做好市場調(diào)研工作。加強對同類別項目的綜合分析，預(yù)測現(xiàn)金流方向，依據(jù)預(yù)測數(shù)據(jù)，反映出項目預(yù)期收益水平。在項目采購階段，需要進行論證認可，依照PPP項目預(yù)算管理內(nèi)容，科學(xué)制定現(xiàn)金流編制方案，安排社會資本方落實好預(yù)算，并能及時優(yōu)化調(diào)整。除此之外，還需要以動態(tài)市場變化為導(dǎo)向，對目標售價進行合理評估，發(fā)揮目標成本測算效能，保障各參與主體的經(jīng)濟利潤，確保成本控制的合理性。

（四）基于KPI法開展預(yù)算績效考核

KPI法可以保證PPP項目戰(zhàn)略目標順利達成，提高項目建設(shè)價值。該方法以戰(zhàn)略目標為發(fā)展導(dǎo)向，構(gòu)建績效指標體系，將績效與戰(zhàn)略目標相結(jié)合，以此發(fā)揮PPP項目預(yù)算管理效能。不僅如此，在績效指標設(shè)置環(huán)節(jié)，需要依據(jù)設(shè)置標準，統(tǒng)一構(gòu)建考核指標，對項目全生命周期進行分析，以此精準反映實際運作情況，有效提高PPP項目預(yù)算管理工作效率。除此之外，科學(xué)制定績效考核機制，可以順利完成年度預(yù)算考核目標，對存在的問題進行及時處理，發(fā)揮監(jiān)督效能，順利達成PPP項目預(yù)算管理目標。

（五）加強預(yù)算執(zhí)行與控制

PPP項目預(yù)算管理需要加強各參與主體預(yù)算執(zhí)行與控制力度，詳細制定施工計劃，嚴格依照預(yù)算指標落實各部門的工作職責(zé)，提高各單位的執(zhí)行力。不僅如此，完成全過程成本控制目標，還需要簡化業(yè)務(wù)流程，規(guī)范業(yè)務(wù)行為，將PPP項目預(yù)算管理效能充分發(fā)揮出來。除此之外，結(jié)合實際情況，科學(xué)制定PPP項目預(yù)算責(zé)任指標，科學(xué)構(gòu)建預(yù)算機制，定期開展各崗位考核工作，以此保障各階段預(yù)算計劃能夠順利落實，積極促進PPP項目預(yù)算管理工作良好運行發(fā)展。

結(jié)語：

綜上所述，PPP項目預(yù)算管理作為政府與社會資本方合作運營項目的模式，能夠減輕政府財政壓力，同時也能提高項目建設(shè)質(zhì)量水平與公共服務(wù)效率，還能實現(xiàn)各項資源的合理配置，避免資源浪費，提高資金利用率，實現(xiàn)財政資金效益最大化，保障PPP項目持續(xù)穩(wěn)定運行。