域外“低空+”新業(yè)態(tài)的法治化路徑

隨著城市人口密度的不斷增加，社會(huì)治理與發(fā)展亟須定位出行交通新方式和經(jīng)濟(jì)提速新引擎。當(dāng)下，低空經(jīng)濟(jì)成了破解上述難題的最佳答案，能夠完美融合提升交通運(yùn)能與刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。低空既是陸地的延伸，也是陸地的平行空間。低空既能復(fù)刻陸地的旅游業(yè)態(tài)，也能探索“低空+陸地（項(xiàng)目）”互融合的新項(xiàng)目，比如：低空旅游+體育探險(xiǎn)（如翼裝飛行）、低空旅游＋影視攝像（如旅拍）、低空旅游＋療愈養(yǎng)生（如空中冥想）等。

早在2022年，歐盟委員會(huì)就制定了《歐洲無人機(jī)戰(zhàn)略2.0》，列出10個(gè)領(lǐng)域的19項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，旨在全面提速“低空+業(yè)態(tài)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2035年和2050年，歐洲無人機(jī)產(chǎn)業(yè)將創(chuàng)造1400億歐元和3500億歐元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)每年將減少碳排放12萬噸。如同其他新興事物一樣，低空經(jīng)濟(jì)必然要納入法治化軌道，從而達(dá)到持續(xù)良性輸出的社會(huì)效果！

“空中+出租”的噪聲污染規(guī)制

隨著私家車的普及與人口密度的增加，陸地交通顯然無法滿足城市居民的出行需求。城市空中交通業(yè)務(wù)成為深挖交通潛力的提速點(diǎn)：比如韓國，首爾市政府表示2024年在汝矣島和蠶室2條航線啟動(dòng)“飛行汽車”商用化所需的實(shí)證項(xiàng)目，并計(jì)劃2025年會(huì)同多家民營企業(yè)開展技術(shù)研發(fā)活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)商用。又比如阿拉伯聯(lián)合酋長國，迪拜政府與JOBY AVIATION于2024年2月11日簽署正式協(xié)議，在阿拉伯聯(lián)合酋長國開展空中出租車業(yè)務(wù)，并獲得6年空中運(yùn)營專有權(quán)。JOBY AVIATION計(jì)劃在2025年首次開展電動(dòng)垂直起降功能運(yùn)營，于2026年在迪拜推出商業(yè)空中出租車業(yè)務(wù)。再比如日本，鈴木財(cái)團(tuán)與SkyDrive合作，每年可以制造100架電動(dòng)垂直起降功能的飛行航空器。

在法治規(guī)制方面，空中出租車產(chǎn)生的噪聲污染備受關(guān)注。對(duì)此，歐洲航空安全局于2023年發(fā)布了全球首個(gè)評(píng)估空中出租車產(chǎn)生的噪聲的提案，旨在解決社會(huì)對(duì)空中出租車這種新型城市交通方式最關(guān)心的問題。該提案涵蓋了針對(duì)有人駕駛的垂直起降飛機(jī)運(yùn)行的全面要求，涉及空中運(yùn)營、飛行機(jī)組人員執(zhí)照、標(biāo)準(zhǔn)化歐洲空中規(guī)則以及空中交通管理等諸多領(lǐng)域。其中，環(huán)境保護(hù)技術(shù)規(guī)范文件更是定義了統(tǒng)一的噪聲評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，適用于具有電動(dòng)垂直起降功能的飛機(jī)的型號(hào)認(rèn)證，目的在于保護(hù)城市環(huán)境，并防止飛行器噪聲對(duì)人類健康產(chǎn)生重大有害影響。

此外，歐洲航空安全局還專門制定了懸停噪聲的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從而幫助對(duì)垂直機(jī)場(chǎng)附近的操作進(jìn)行噪聲評(píng)估，包括這些飛機(jī)將起飛和降落的地方。其中，最大允許噪聲水平與國際民用航空組織的最新重型直升機(jī)的限制條件是相同的，將便于各國實(shí)際操作。

“低空+旅游”的行業(yè)自律

國外低空旅游項(xiàng)目種類繁多，主要包括三類：一是城市空中觀光型。英國倫敦、法國巴黎、巴西里約熱內(nèi)盧等國外著名城市均開展了直升機(jī)空中游覽的城市觀光業(yè)務(wù)，項(xiàng)目各具特色、常態(tài)化運(yùn)營并且價(jià)格親民。二是景區(qū)空中游覽型。依托特定的景觀呈現(xiàn)宏大、壯美、驚奇的觀景效果，使用4座至7座單發(fā)直升機(jī)，開展10分鐘至30分鐘的短途觀景游覽。澳大利亞墨爾本十二門徒巖等地?fù)碛腥驘衢T的直升機(jī)旅游項(xiàng)目，承擔(dān)景區(qū)直升機(jī)旅游運(yùn)營商大多數(shù)經(jīng)營業(yè)績(jī)良好。三是綜合觀光體驗(yàn)型。通過低空旅游項(xiàng)目將城市風(fēng)光與旅游名勝地進(jìn)行串聯(lián)，開發(fā)低空飛行的旅游項(xiàng)目，并融入空中擺渡、野外探險(xiǎn)等內(nèi)容。比如，新西蘭皇后鎮(zhèn)項(xiàng)目將著名影視拍攝地、航空小鎮(zhèn)融入低空旅游項(xiàng)目范疇。

總體而言，國外低空旅游市場(chǎng)呈現(xiàn)規(guī)模大、盈利能力強(qiáng)的趨勢(shì)。當(dāng)然，“低空+旅游”產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的關(guān)鍵保障離不開構(gòu)建一套完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和健全的低空產(chǎn)業(yè)政策：

在準(zhǔn)入門檻方面，由于低空飛行航空器的飛行安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，所以國外對(duì)各種業(yè)務(wù)類型的低空旅游運(yùn)營企業(yè)均有著嚴(yán)格的安全要求（比如，普遍要求對(duì)航空器進(jìn)行定期年檢，以確保適航）。針對(duì)低空旅游運(yùn)行的熱氣球、直升機(jī)等飛行器的駕駛員，國外同樣采取了嚴(yán)格的資質(zhì)能力認(rèn)定、安全背景核查等一系列措施，甚至通過立法推動(dòng)行業(yè)自治。比如，德國、法國等歐洲國家均設(shè)立了低空旅游行業(yè)規(guī)范委員會(huì)，以“安全可控”為目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)團(tuán)體組織自治“低空+旅游”安全運(yùn)營。

在激活消費(fèi)市場(chǎng)方面，雖然國外對(duì)管轄和審批手續(xù)比較嚴(yán)格，但是社會(huì)公眾對(duì)“空域使用是公民應(yīng)該享有的權(quán)利”已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，政府也有意通過低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展旅游業(yè)，故多采取政策紅利的方式予以積極推進(jìn)。比如，英國政府鼓勵(lì)拓展多樣化、個(gè)性化、定制化旅游產(chǎn)品和服務(wù)，加快培育空中游覽、熱氣球等“低空+旅游”業(yè)態(tài)，從而釋放通用航空的消費(fèi)潛力。在英國倫敦泰晤士河的飛行線路上，專門設(shè)置了“低空+旅游”點(diǎn)位，沿途景點(diǎn)包括圣保羅大教堂、倫敦橋、白金漢宮等著名景點(diǎn)。

在日本、韓國，政府甚至將“低空+旅游”上升至國家戰(zhàn)略高度進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)，接連出臺(tái)了《低空空域的使用管理規(guī)定》，細(xì)化制定了對(duì)“低空+旅游”的高度、空域、飛行管制等工作要求，健全項(xiàng)目執(zhí)行資質(zhì)的審核、審批流程，以進(jìn)一步加大融資、基金、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等支持力度，確?！暗涂?旅游”合法高效發(fā)展。

“低空+物流”的審慎監(jiān)管

目前，世界多數(shù)國家已經(jīng)將“低空空域”視為重要的戰(zhàn)略資源，認(rèn)為其蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)、國防和社會(huì)價(jià)值。其中，“低空+物流”更是成為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新焦點(diǎn)。德國、法國、澳大利亞、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家通過推動(dòng)“人——機(jī)——物”智能互聯(lián)，旨在形成“低空+物流”的智聯(lián)網(wǎng)格。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球物流包裹總數(shù)已經(jīng)達(dá)到2200億件，對(duì)于建立與地面物流互補(bǔ)的“低空+物流”配送市場(chǎng)有著迫切的市場(chǎng)需求。

根據(jù)需要?jiǎng)澰O(shè)無人駕駛航空器管制空域，國外專門設(shè)置了管制空域范圍以外的空域作為微型、輕型、小型無人駕駛的飛行航空器的適飛空域。毫無疑問，此種“負(fù)面清單”的管理模式能夠有效釋放空域資源，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門實(shí)際操作，進(jìn)一步規(guī)范飛行活動(dòng)的組織實(shí)施。比如，在新加坡，無人機(jī)的飛行高度一般不得超過60米。對(duì)此，警方配備了專門的監(jiān)測(cè)設(shè)備來定位超過此高度的無人機(jī)，進(jìn)而迅速找到實(shí)際操控者。若實(shí)際操控者被查實(shí)違反上述規(guī)定，將面臨第1次警告、第2次高額罰款的處罰措施。再如，在澳大利亞，民用航空安全局牽頭制定《民用航空安全條例》。根據(jù)《條例》，駕駛小型無人機(jī)進(jìn)行的休閑、娛樂飛行，無須注冊(cè)或者申請(qǐng)?jiān)S可。但仍需遵守飛行距離、時(shí)間等法定規(guī)則，以及州議會(huì)制定的地方法規(guī)，否則將面臨至少1565美元的罰款。

此外，國外對(duì)從事“低空+物流”的飛行航空器設(shè)立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。比如，日本政府允許無人機(jī)在部分區(qū)域內(nèi)飛行，但需由日本國土交通省負(fù)責(zé)制定相關(guān)法規(guī)和監(jiān)督管理工作，國土交通省可以授權(quán)警視廳從事具體執(zhí)法工作。又如，在韓國，國土交通部是無人機(jī)飛行的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由國土交通部牽頭制定的無人機(jī)法規(guī)明確規(guī)定，商用或者最大起飛重量超過2千克的無人機(jī)需要申報(bào)。飛250克以上無人機(jī)的駕駛?cè)藛T，必須持有操作者證明書，并在韓國交通安全局設(shè)置的學(xué)習(xí)中心參加定期培訓(xùn)，獲得合格的繼續(xù)教育結(jié)業(yè)證書……

（作者系上海市公安局法制總隊(duì)二支隊(duì)副支隊(duì)長、一級(jí)警長，法學(xué)博士）

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com