鄉(xiāng)村振興背景下的新農(nóng)村公共管理困境研究

摘要：中國提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，新農(nóng)村公共管理發(fā)揮關(guān)鍵作用。然而，新農(nóng)村公共管理面臨體制機制不健全、城鄉(xiāng)公共資源配置失衡、農(nóng)民參與意識不強等突出問題。本文提出完善新農(nóng)村公共管理體制機制，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，提升農(nóng)民參與公共事務(wù)積極性等對策建議。通過破除體制機制障礙，補齊農(nóng)村公共服務(wù)短板，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；新農(nóng)村建設(shè)；公共管理；體制機制；資源配置

引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，是立足國情農(nóng)情、著眼實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)作出的重大決策部署。新農(nóng)村建設(shè)作為踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實載體，在推動農(nóng)村經(jīng)濟繁榮、生活富裕、環(huán)境優(yōu)美、風(fēng)氣文明等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而，在新農(nóng)村建設(shè)進程中，公共管理領(lǐng)域仍面臨體制機制不健全、城鄉(xiāng)公共資源配置失衡、農(nóng)民參與意識不強等一系列突出矛盾和問題，極大制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見效。新農(nóng)村公共管理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施緊密相連、相互促進。只有加快破除新農(nóng)村公共管理的體制機制障礙、完善城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、提升農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性、著力構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局，才能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層落地生根提供堅實保障。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村公共管理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，是我國立足國情農(nóng)情、著眼實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)作出的重大決策部署。其核心要義在于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，補齊農(nóng)村發(fā)展短板，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。新農(nóng)村建設(shè)作為踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實載體，在推動農(nóng)村經(jīng)濟繁榮、生活富裕、環(huán)境優(yōu)美、風(fēng)氣文明等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而，在新農(nóng)村建設(shè)進程中，公共管理領(lǐng)域仍面臨體制機制不健全、城鄉(xiāng)公共資源配置失衡、農(nóng)民參與意識不強等一系列突出矛盾和問題，極大制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見效。從本質(zhì)上看，新農(nóng)村公共管理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施緊密相連、相互促進[1]。只有加快破除農(nóng)村公共管理的體制機制障礙，完善城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，提升農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性，著力構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局，才能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層落地生根提供堅實保障，進而推動農(nóng)業(yè)強質(zhì)量、農(nóng)村建設(shè)強功能、農(nóng)民生活強品質(zhì)，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的美好愿景。

二、新農(nóng)村公共管理面臨的主要困境

（一）公共管理體制機制不健全

新農(nóng)村公共管理面臨的一個突出問題是管理體制機制不健全，制約了農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.村級公共事務(wù)管理權(quán)責(zé)界定不清晰，條塊分割、多頭管理現(xiàn)象普遍存在

村委會、村支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理職責(zé)上交叉重疊，權(quán)責(zé)失衡。村委會作為村民自治組織，本應(yīng)在公共事務(wù)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，實際上卻常受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等其他組織的干預(yù)，自主權(quán)難以保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級事務(wù)監(jiān)管不力，加劇了管理失范問題。權(quán)責(zé)模糊導(dǎo)致推諉扯皮，削弱了管理效率和水平。

2.農(nóng)村公共管理方式單一刻板，缺乏針對性和靈活性

長期以來，農(nóng)村基層習(xí)慣于自上而下的行政化管理，忽視了農(nóng)村特點和農(nóng)民實際需求。這種僵化的管理方式難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會變遷，無法有效回應(yīng)日益多元的群眾需求。隨著農(nóng)民民主法治意識增強，單一管理手段難以為繼，亟需創(chuàng)新理念，探索更加多元、精準(zhǔn)、靈活的管理方式，提升管理針對性和有效性。

3.科學(xué)的績效考核和激勵約束機制缺失，影響鄉(xiāng)村干部積極性和創(chuàng)造性

當(dāng)前農(nóng)村公共管理績效評估體系不完善、考核指標(biāo)單一、激勵不足，難以對村干部形成有效正向激勵。利益驅(qū)動不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部內(nèi)生動力不足，工作積極性和主動性不高，直接影響管理效能。村干部缺乏有力制度約束，權(quán)力監(jiān)督不到位，易滋生推諉扯皮、失職瀆職等問題，加劇了管理困境。

（二）公共管理資源配置不均衡

隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了一系列新趨勢，公共管理資源配置不均衡問題日益凸顯。根據(jù)“六普”人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010年中國流動人口達(dá)2.61億，占總?cè)丝诘?9.5%，其中約75%為農(nóng)村流向城市。目前農(nóng)村30歲以下年輕人80%在外務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村人口加速流失，社會出現(xiàn)空心化、老齡化和女性化趨勢。大量青壯年勞動力外流，農(nóng)民工資性收入雖有提高，但鄉(xiāng)土歸屬感下降，參與公共事務(wù)的動力薄弱，農(nóng)村集體行動能力大大削弱。城鄉(xiāng)公共管理資源配置失衡主要體現(xiàn)在3個方面：

1.城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡

受城市偏向政策影響，農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的公共產(chǎn)品供給長期滯后，資源明顯不足。農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件差，優(yōu)質(zhì)師資匱乏；醫(yī)療機構(gòu)設(shè)施簡陋，服務(wù)能力有限；文化設(shè)施缺乏，公共文化產(chǎn)品匱乏。城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平懸殊，農(nóng)民的獲得感和幸福感難以提升。

2.農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力不足

農(nóng)村人口加速流失，尤其是青壯年勞動力和高素質(zhì)人才的大量外流，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展后勁乏力。農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，因缺乏有效的競爭機制和職業(yè)發(fā)展空間，優(yōu)秀人才難以引進和留住，影響農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.財政投入嚴(yán)重不足

縣鄉(xiāng)政府普遍面臨財政困難，自身“造血”功能不足，收支矛盾突出[2]。農(nóng)村稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政收入銳減，主要依賴上級轉(zhuǎn)移支付，用于農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的資金十分有限。投融資體制機制創(chuàng)新滯后，導(dǎo)致農(nóng)村公共管理投入嚴(yán)重短缺，許多工程項目難以落地，管理創(chuàng)新舉步維艱。城鄉(xiāng)公共管理資源失衡問題制約著新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施。縮小城鄉(xiāng)差距，推動公共資源均衡配置，補齊農(nóng)村公共服務(wù)短板，充分釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，已成為新時代“三農(nóng)”工作的重要課題。

（三）農(nóng)村群眾參與度不高

新農(nóng)村公共管理面臨農(nóng)村群眾參與度不高的困境，廣大農(nóng)民的主體作用難以充分發(fā)揮，反映出現(xiàn)行農(nóng)村公共管理體制的不足和基層民主建設(shè)的曲折。農(nóng)村群眾參與意識淡薄是主觀原因。受“等靠要”思想影響，農(nóng)民將公共事務(wù)視為“官家的事”，認(rèn)為自己無權(quán)過問、無力改變，形成“事不關(guān)己”的冷漠態(tài)度。面對攸關(guān)自身利益的公共議題裹足不前，淪為公共管理的“局外人”。農(nóng)民主體意識的培育仍任重道遠(yuǎn)。農(nóng)村公共決策機制不健全是制約農(nóng)民有序參與的深層次原因。權(quán)力配置與利益分配失衡，農(nóng)民在村級公共事務(wù)中的主導(dǎo)地位名存實亡。自治實踐淪為形式主義擺設(shè)，或異化為少數(shù)精英主導(dǎo)的選擇性參與。農(nóng)民表達(dá)訴求渠道不暢，維權(quán)途徑有限，基層民主癥結(jié)仍未祛除，參與式民主舉步維艱。信息不對稱加劇農(nóng)村公共管理的封閉性和不透明性。村務(wù)信息公開制度雖已建立，但存在公開不及時、內(nèi)容不全面、形式不多樣等不足。農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)無法切實保障。公開渠道狹隘，反饋機制遲滯，村民與村干部缺乏互動，民意表達(dá)變“閉門喊話”，民主協(xié)商蛻變“獨角戲”。信息壁壘阻滯參與意愿，加劇農(nóng)民冷漠與猜忌。無效參與與剝奪感交織的困境導(dǎo)致公共管理內(nèi)卷化和低效化。脫離群眾、背離民意的決策陷入“空轉(zhuǎn)”“短路”，與群眾需求南轅北轍，有悖農(nóng)村善治旨?xì)w。農(nóng)民主體性喪失，鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力匱乏，難以實現(xiàn)農(nóng)民自我發(fā)展與超越。

三、破解新農(nóng)村公共管理困境的路徑探析

（一）完善新農(nóng)村公共管理體制機制

完善新農(nóng)村公共管理體制機制是破解管理困境的關(guān)鍵舉措，需要在厘清體制障礙的基礎(chǔ)上，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、協(xié)同高效的農(nóng)村公共事務(wù)管理新格局。

1.理順管理體制

按照“權(quán)責(zé)一致、分工明確”的原則，合理劃分村委會、村支部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共事務(wù)管理中的權(quán)責(zé)邊界。村委會作為村民自治組織，應(yīng)當(dāng)在公共事務(wù)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)規(guī)劃、決策、執(zhí)行等核心職責(zé)，并向村民代表大會負(fù)責(zé)。村支部應(yīng)發(fā)揮政治核心作用，加強對村委會工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，保證公共管理的正確方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，形成尊重村級自治、督促規(guī)范運行的科學(xué)體制。通過建立“村支部負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會，村委會向村民代表大會負(fù)責(zé)”的制度設(shè)計，理順村委會與村支部的關(guān)系，厘清職責(zé)邊界。在此基礎(chǔ)上，進一步建立村委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的農(nóng)村公共管理新機制，形成分工明確、協(xié)同配合的工作合力，破解體制性掣肘，為管理創(chuàng)新掃除障礙。

2.創(chuàng)新農(nóng)村公共管理方式

突破單一行政化管理的慣性思維，積極引入市場化競爭和社會化合作理念。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵社會力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，培育農(nóng)村公共服務(wù)市場，形成多元主體協(xié)同、多種方式并舉的管理新局面。積極探索政府購買服務(wù)、公私合作、眾籌建設(shè)等創(chuàng)新模式，盤活農(nóng)村存量資源，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，提高農(nóng)村公共管理的靈活性和針對性[3]。

3.健全績效評估體系，強化科學(xué)的激勵約束機制

圍繞鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，制定切實可行的績效目標(biāo)和考核指標(biāo)，將績效目標(biāo)與崗位職責(zé)、績效考核、獎懲措施相掛鉤，形成閉環(huán)管理鏈條。定期開展績效評估，建立健全以績效為導(dǎo)向的管理機制，將管理實績與個人利益直接掛鉤。建立容錯糾錯機制，完善干部激勵保障政策，充分調(diào)動村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，把“為民作主”蔚然成風(fēng)。

（二）優(yōu)化新農(nóng)村公共管理資源配置

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是優(yōu)化新農(nóng)村公共管理資源配置的根本出路。必須堅持全域謀劃、全域協(xié)同的理念，加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，推動公共資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。在政策取向上，要讓農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展成為基本導(dǎo)向，加大“三農(nóng)”投入力度，推動城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。針對農(nóng)村人口流失問題，應(yīng)采取有效措施減緩人口外流趨勢。加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，為農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)造條件。完善農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等保障水平，改善農(nóng)村生活條件，增強農(nóng)民獲得感和幸福感。加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善農(nóng)村交通、水利、電力、通信等設(shè)施條件，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供便利。鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加大政策扶持力度，提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、資金支持、項目對接等服務(wù)，引導(dǎo)更多農(nóng)民工回鄉(xiāng)發(fā)展。在公共服務(wù)供給上，要加快補齊農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等短板，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的可及性和便利性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源布局，鼓勵社會力量參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，拓寬服務(wù)渠道，盤活存量資源，提高利用效率。在資金投入方面，面對財政約束趨緊的嚴(yán)峻形勢，必須強化政策引導(dǎo)，推動財政投入向“三農(nóng)”傾斜。加大縣鄉(xiāng)財政支持力度，健全穩(wěn)定的財政投入增長機制。深化財政資金統(tǒng)籌整合，提高資金使用效益。創(chuàng)新投融資機制，拓寬直接融資渠道，撬動更多社會資本投向農(nóng)村公共領(lǐng)域。優(yōu)化涉農(nóng)資金使用管理，完善績效評價和督查問責(zé)制度，破除資金瓶頸制約，為新農(nóng)村公共管理提供堅實的財力保障。只有多措并舉，才能從根本上破解新農(nóng)村公共管理面臨的資源配置失衡困境，為鄉(xiāng)村全面振興奠定堅實基礎(chǔ)[4]。

（三）提升農(nóng)村群眾參與公共管理的積極性

提升農(nóng)村群眾參與公共管理的積極性是實現(xiàn)農(nóng)村善治、推進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。必須堅持以人民為中心，著力破除群眾參與的體制機制障礙，激發(fā)內(nèi)生動力活力，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的主體力量。首先，創(chuàng)新宣傳教育形式，拓寬宣傳渠道，引導(dǎo)群眾樹立主人翁意識，強化對農(nóng)村公共事務(wù)的認(rèn)知和參與自覺。開展農(nóng)村議事會、農(nóng)民說事會等互動交流活動，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)民主、議民主、享民主，提升理性有序參與意識。加大農(nóng)村精神文明建設(shè)力度，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，涵養(yǎng)農(nóng)村公共參與的社會土壤。通過思想啟蒙，破除農(nóng)民參與的觀念藩籬，喚醒沉睡的主體意識，為提升參與積極性奠定思想基礎(chǔ)；其次，堅持國家主管的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治有機結(jié)合，健全以村民代表大會為主要形式的民主決策機制，完善重大事項“四議兩公開”等制度，切實發(fā)揮村民在村級事務(wù)決策中的主體作用。拓寬農(nóng)民表達(dá)訴求的民主參與渠道，規(guī)范村民議事會、民主懇談會等載體平臺，建立“村情懇談會”制度，每季度聽取群眾意見建議，鼓勵群眾通過合法渠道參與公共事務(wù)管理。強化對村民自治的指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范程序，防止形式主義，讓農(nóng)民有序參與、充分參與，切實保障農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利。通過民主決策，暢通農(nóng)民參與渠道，提升參與實效，為農(nóng)村公共管理注入民意基因；最后，建立健全村務(wù)公開制度，拓寬公開渠道，創(chuàng)新公開方式，及時公開農(nóng)村公共事務(wù)管理各環(huán)節(jié)的信息。拓展線上互動、線下溝通等渠道，暢通群眾訴求表達(dá)通道，完善群眾監(jiān)督、評議反饋機制，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的良性互動。以務(wù)實管用的為民舉措贏得群眾信任，以真誠務(wù)實的聯(lián)系服務(wù)密切干群關(guān)系。通過雙向互動，打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”，提高農(nóng)村公共管理透明度，激發(fā)群眾參與內(nèi)生動力，夯實執(zhí)政根基[5]。

結(jié)語

新農(nóng)村公共管理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。面對新農(nóng)村公共管理的多重困境，必須堅持問題導(dǎo)向，立足鄉(xiāng)村實際，以完善管理體制機制、優(yōu)化資源配置、提升群眾參與為突破口，破除體制機制障礙，補齊公共服務(wù)短板，激發(fā)內(nèi)生動力活力，為鄉(xiāng)村全面振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐。只有不斷深化農(nóng)村公共管理變革，才能為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的宏偉目標(biāo)注入強大動力，譜寫新時代“三農(nóng)”工作新篇章。

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（作者單位：安徽金寨干部學(xué)院（金寨縣委黨校））

（責(zé)任編輯：豆瑞超）