不予行政處罰制度的實(shí)踐檢視與優(yōu)化路徑

摘"要： 將“不予行政處罰”制度置于執(zhí)法實(shí)踐中予以考察，可以發(fā)現(xiàn)這一制度目前存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混亂和執(zhí)法程序缺失的實(shí)踐隱憂?；蚴且颉缎姓幜P法》第三十三條第一款將“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予行政處罰”規(guī)定在同一條款中，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中未對(duì)只涉及不確定法律概念解釋的“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與具有裁量空間的“可以不予行政處罰”加以明確區(qū)分，而是將二者均納入行政機(jī)關(guān)的裁量空間。我國(guó)實(shí)定法中對(duì)“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰條款采用散落式規(guī)定方式，學(xué)界對(duì)構(gòu)成要件的設(shè)定也未達(dá)成一致，因此無(wú)法形成為行政執(zhí)法適用所正確采納的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，也尚未構(gòu)建起規(guī)范適用的環(huán)境。為有效指導(dǎo)行政執(zhí)法的具體適用，應(yīng)明確“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰行為的雙重邏輯內(nèi)涵：在形式層面，行政違法行為不成立；在實(shí)質(zhì)層面，若存在不予處罰事由，可排除行為違法性。對(duì)此，有必要厘清“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰制度的規(guī)范群，據(jù)此提出我國(guó)不予行政處罰制度體系的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞： 行政處罰法；應(yīng)當(dāng)不予處罰；構(gòu)成要件；不予處罰清單

中圖分類號(hào)：D912.1""文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A"""""文章編號(hào)： 1673-0453（2024）03-0042-0009

2021年，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法（2021）》（以下簡(jiǎn)稱“《行政處罰法》”）延續(xù)了舊法第二十七條第二款“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的規(guī)定，新增“首違可以不罰”和“無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰”的規(guī)定，并在第三款重申了“行政教育”手段之運(yùn)用。但由于規(guī)范上“不予行政處罰”條款呈散落式規(guī)定，沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分只涉及不確定法律概念解釋的“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與具有裁量空間的“可以不予處罰”制度之間的不同適用要件，因此當(dāng)前的執(zhí)法實(shí)踐和理論研究大多呈現(xiàn)一種碎片化、局部化狀態(tài)。隨著《行政處罰法》的實(shí)施，更多學(xué)者關(guān)注到“可以不予處罰”制度，并對(duì)其適用要件展開(kāi)了研究［1］，然而當(dāng)前研究對(duì)于“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰制度及其適用要件尚未給予足夠重視。實(shí)踐中，不區(qū)分“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予處罰”制度，將直接導(dǎo)致對(duì)“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰行為的識(shí)別淪為執(zhí)法人員的不法裁量地帶。例如《上海市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域不予行政處罰和減輕行政處罰實(shí)施辦法》①第三條：“本辦法所稱不予行政處罰，是指對(duì)符合法定不予行政處罰條件的違法行為，不給予行政處罰。”從該條規(guī)定可以看出其尚未意識(shí)到“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予處罰”制度之間的區(qū)別，而將其籠統(tǒng)稱為法定不予行政處罰。再比如北京市市場(chǎng)監(jiān)督管理局印發(fā)的《輕微違法行為容錯(cuò)糾錯(cuò)清單（第二版）》（京市監(jiān)發(fā)〔2023〕62號(hào)）關(guān)于均為“初次違法”可以不罰的輕微違法行為的規(guī)定，沒(méi)有關(guān)注到裁量權(quán)被壓縮的“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰行為，且對(duì)“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的適用要件中不確定法律概念的理解也存在分歧，導(dǎo)致了實(shí)務(wù)適用的困惑，因此亟待從學(xué)理上對(duì)此予以進(jìn)一步闡釋，以更好地指導(dǎo)行政執(zhí)法實(shí)踐②。

一、 前置性問(wèn)題探討

《行政處罰法》第三十三條第一款有兩項(xiàng)規(guī)定：一是“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”，在此將其稱為“應(yīng)當(dāng)”不予（行政）處罰；二是“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”，稱為“可以不予（行政）處罰”。在理論和實(shí)踐中，受關(guān)注更多的是應(yīng)受行政處罰行為，執(zhí)法人員依據(jù)《行政處罰法》的直接規(guī)定即“違反行政管理秩序的行為給予行政處罰”，難免使人誤將行政違法行為直接等同于應(yīng)受行政處罰行為，進(jìn)一步推導(dǎo)出不予行政處罰等同于行政違法行為不成立的結(jié)論。但實(shí)際上二者并不等同。

（一） 辨明“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予行政處罰”之區(qū)別

從直觀的文義解釋和連貫的體系解釋角度看《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定，立法者有意區(qū)分了“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予行政處罰”，并且規(guī)定了二者的不同適用要件。對(duì)于違法行為同時(shí)符合“違法行為輕微”“及時(shí)改正”且“沒(méi)有造成危害后果的”，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有執(zhí)法裁量權(quán)，必須作出不予行政處罰決定；若是違法行為屬于“初次違法”“危害后果輕微”并“及時(shí)改正的”，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)享有執(zhí)法裁量權(quán)，在此基礎(chǔ)上可以作出不予行政處罰決定，也可以作出行政處罰決定。

《行政處罰法》對(duì)于“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰制度的規(guī)定涉及條文第三十條、三十一條、三十三條、三十六條、四十條、五十七條第三款、六十二條，每個(gè)條文有其各自不予行政處罰的緣由，而對(duì)于“可以不予處罰”之規(guī)定只有《行政處罰法》第三十三條第一款第二項(xiàng)。該規(guī)定不僅涉及不確定法律概念的解釋，且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此決定享有執(zhí)法裁量權(quán)。仔細(xì)對(duì)比第三十三條第一款中二者對(duì)應(yīng)的適用要件可以發(fā)現(xiàn)，二者之間存在明顯的適用要件差異，故對(duì)執(zhí)法決定產(chǎn)生了不同的約束。如下所示：

（二） 澄清“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與行政違法行為不成立之誤區(qū)

1. 構(gòu)成要件上的差異

對(duì)于行政處罰行為的構(gòu)成要件，理論界有“二階層說(shuō)”“三階層說(shuō)”“四個(gè)階段說(shuō)”等觀點(diǎn)。“二階層說(shuō)”認(rèn)為應(yīng)受行政處罰行為的成立是由行政不法行為和可受非難性的責(zé)任兩部分構(gòu)成，其中不法行為包括客觀外在活動(dòng)和主觀不法要素［2］。熊樟林為應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)建了一個(gè)“三階層說(shuō)”模型，其中包括了構(gòu)成要件的該當(dāng)性、違法性和有責(zé)性三項(xiàng)要素，每項(xiàng)要素之間是層層遞進(jìn)的關(guān)系，只有在滿足前一項(xiàng)要素的基礎(chǔ)之上才能進(jìn)入下一項(xiàng)要素的判斷［3］。黃锫在“三階層”基礎(chǔ)之上，結(jié)合行政處罰自身的特點(diǎn)，提出了“四個(gè)階段”的觀點(diǎn)，分為形式違法和實(shí)質(zhì)違法［4］。由此可見(jiàn)，關(guān)于應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件基本上均圍繞著行為的客觀要件、主觀要件和相應(yīng)法律規(guī)定展開(kāi)。據(jù)此將應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件概括為三個(gè)層面，分別為客觀上成立行政違法行為、主觀上具備可非難性以及不存在法定不予處罰事由；反之，若行為不符合上述任何一個(gè)層面，均“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰。因此行政違法行為不成立只是不予行政處罰的要件之一，而非唯一要件。除此之外，“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰行為還可能存在其他事由，例如主觀層面的有責(zé)性缺失和存在法定的不予處罰事由，因此二者不能等同。

2. 行政違法行為的多種行政責(zé)任

隨著現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)型政府的建立，行政執(zhí)法越來(lái)越強(qiáng)調(diào)人性化，柔性執(zhí)法手段增多，例如警示教育、行政約談、行政協(xié)議以及責(zé)令改正等，因此對(duì)于行政違法行為也不全都是“一罰了之”，還需要綜合考慮違法行為的性質(zhì)和情節(jié)等因素，決定最終是否給予行政處罰，避免以罰代教的粗暴執(zhí)法。行政違法行為在不同領(lǐng)域中的表現(xiàn)形式往往有所不同，對(duì)應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)形式亦有所不同，即使?jié)M足應(yīng)受行政處罰行為的所有構(gòu)成要件也不意味著最終會(huì)受到行政處罰。例如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，要求污染者停止侵害環(huán)境或者以其他行政強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行的方式要求污染者自行修復(fù)環(huán)境反而能有效達(dá)到改善環(huán)境之目的，因此無(wú)須再對(duì)其加以行政處罰。讓違法行為人將有限的人力和財(cái)力投入到對(duì)環(huán)境的修復(fù)而非繳納罰款，更有利于恢復(fù)環(huán)境和預(yù)防污染。另外行政比例原則要求，當(dāng)有多種行政手段可供選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)在達(dá)到行政目的的范圍內(nèi)選擇對(duì)人民權(quán)利損害最小的手段，即通過(guò)說(shuō)服教育、警示告誡、指導(dǎo)約談或者要求違法行為人履行消除違法行為、責(zé)令改正等行政責(zé)任以達(dá)到制裁和預(yù)防違法行為的目的［5］，無(wú)需再對(duì)違法相對(duì)人實(shí)施更為嚴(yán)厲的行政處罰正如《行政處罰法》第二十八條規(guī)定了責(zé)令改正或限期改正違法行為的行政違法行為法律責(zé)任，其旨在制止尚未實(shí)施完畢的行政違法行為或者是對(duì)已被實(shí)施完畢的行政違法行為所破壞的秩序進(jìn)行恢復(fù)和修補(bǔ)，使其回到原本狀態(tài)，與減損違法相對(duì)人權(quán)益、增加其義務(wù)來(lái)達(dá)到制裁和懲戒目的的行政處罰相比，“責(zé)令改正”因不具有制裁和懲戒性質(zhì)而不應(yīng)被納入行政處罰的種類范疇，但其仍作為行政責(zé)任的一種得到廣泛運(yùn)用。又如2019年修正的《土地管理法》第七十六條規(guī)定，對(duì)于違反行政法律規(guī)范的行為，行政機(jī)關(guān)可以單獨(dú)作出要求違法相對(duì)人“責(zé)令改正”的決定，而不再給予行政處罰，若相對(duì)人主動(dòng)改正了自己的違法行為，則不再對(duì)其施加其他行政責(zé)任或者行政處罰；即使其逾期不改正，行政機(jī)關(guān)也是責(zé)令相對(duì)人繳納專項(xiàng)費(fèi)用來(lái)替代自行改正，至于是否進(jìn)行行政處罰屬于行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的范疇，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情形決定是否對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰。。除此之外，因有學(xué)者將《行政處罰法》第三十三條第一款的規(guī)定概括為“免予處罰制度”，混淆了不予行政處罰與免予行政處罰二者的概念，加大了不予處罰制度的適用難度［6］，故而亟待予以明確。

二、 不予行政處罰制度的實(shí)踐考察

以不予處罰清單為載體，對(duì)不予行政處罰制度進(jìn)行實(shí)踐考察在實(shí)踐中，輕微違法行為不予處罰清單又稱“免罰清單”。無(wú)論是在立法中還是在執(zhí)法實(shí)踐中，都存在混用“不予處罰”與“免罰”二者的現(xiàn)象，例如《食品安全法》第一百三十六條：……并能如實(shí)說(shuō)明其進(jìn)貨來(lái)源的，可以免予處罰……。各地也仍普遍使用“免罰清單”一詞，如《湛江市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免罰清單》《保定市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為包容免罰清單（試行）》等。。多年行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)表明，行政機(jī)關(guān)輕易不作出不予處罰決定，這導(dǎo)致該條款在實(shí)踐適用中常被束之高閣而處于休眠狀態(tài)，加之《行政處罰法》第三十三條第一款實(shí)則規(guī)定了兩種執(zhí)法決定，且二者的適用要件均涉及對(duì)不確定法律概念的解釋，該規(guī)定的不甚明晰更加大了該制度的適用難度。為有效銜接和落實(shí)不予行政處罰制度，各地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)了各類“不予處罰清單”，以期為行政執(zhí)法提供一套相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范，減輕行政機(jī)關(guān)適用該條款的難度。一時(shí)間，作為不予行政處罰裁量基準(zhǔn)的具體表現(xiàn)形式——不予處罰清單在全國(guó)各地泛濫。在實(shí)踐中，不予處罰清單主要是以行政規(guī)范性文件形式存在，其存在目的單一、規(guī)范位階低、制定依據(jù)跳躍、事項(xiàng)選擇較為隨意等問(wèn)題，并且隨著《行政處罰法》的修改，先前的免罰清單可能在某種程度上存在著與現(xiàn)行立法體制的抵牾，抑或是存在不合規(guī)范之處，隱含著縱容行政違法、限縮處罰裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)［7］。

（一） 不予行政處罰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混亂

首先，或是因《行政處罰法》第三十三條第一款將“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予行政處罰”規(guī)定在同一款中，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中未對(duì)“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予行政處罰”加以明確區(qū)分?！缎姓幜P法》第三十三條第一款實(shí)際上規(guī)定了兩種不同的不予行政處罰決定及其不同的適用條件。其中，符合第一條規(guī)定的處理結(jié)果是“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰；符合第二條“首違不罰”規(guī)定的處理結(jié)果是“可以不予行政處罰”，即行政機(jī)關(guān)在此享有是否作出處罰的裁量權(quán)，若其認(rèn)為有必要給予處罰，也可以作出行政處罰決定并送達(dá)相對(duì)人。而在實(shí)踐中，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)混淆了二者之間的界限，往往對(duì)此不作區(qū)分。例如上文提到的《上海市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域不予行政處罰和減輕行政處罰實(shí)施辦法》和山東省司法廳印發(fā)的《山東省輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為減輕行政處罰事項(xiàng)清單（2021年版）》山東省司法廳魯司〔2021〕39號(hào)。，清單中只區(qū)分了不予處罰和減輕處罰兩類，并且在依法不予行政處罰的輕微違法行為的法定適用條件當(dāng)中大多設(shè)置了“初次違法”“首次被發(fā)現(xiàn)”這一“可以不予行政處罰”的適用前提，但其在界定“不予行政處罰”概念時(shí)卻是偏向“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的解釋 依據(jù)《上海市市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域不予行政處罰和減輕行政處罰實(shí)施辦法》第三條：本辦法所稱不予行政處罰，是指對(duì)符合法定不予行政處罰條件的違法行為，不給予行政處罰。。這一做法不僅是對(duì)“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予行政處罰”的混用，而且存在不當(dāng)限縮行政機(jī)關(guān)處罰裁量權(quán)的嫌疑。

其次，“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰之規(guī)定不僅涉及《行政處罰法》第三十三條，還散落分布在《行政處罰法》各處，絕大多數(shù)清單未將其整合為一個(gè)完整的規(guī)范群以適用上述存在遺漏的情況。關(guān)于哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)允許“不予行政處罰”的存在，哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)禁止“不罰”，《行政處罰法》也沒(méi)有對(duì)“不予行政處罰”的適用范圍和制定標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，對(duì)于不予處罰清單究竟在哪些領(lǐng)域決定不予處罰，各地也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是交由各地人民政府職能部門依據(jù)實(shí)際執(zhí)法情況決定?？傮w來(lái)說(shuō)，不予行政處罰清單的制定領(lǐng)域呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張趨勢(shì)，實(shí)踐中對(duì)于“不予行政處罰”的適用領(lǐng)域及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都存在不當(dāng)解讀和誤用。

（二） 不予行政處罰的執(zhí)法程序缺失

與德、日等西方現(xiàn)代法治國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)利用執(zhí)法程序來(lái)控制行政裁量權(quán)相比，現(xiàn)階段我國(guó)不予行政處罰制度的行政執(zhí)法適用程序仍存在較大爭(zhēng)議，法律法規(guī)未對(duì)“不予行政處罰”的執(zhí)法程序作出規(guī)定［8］。這意味著行政機(jī)關(guān)可以自行采取相應(yīng)的執(zhí)法程序處理“不予行政處罰”案件。且《行政處罰法》規(guī)定的簡(jiǎn)易程序情形并未將“不予行政處罰”納入其中。實(shí)踐中，行政執(zhí)法人員自主選擇了“不予行政處罰”的行政執(zhí)法程序，導(dǎo)致了執(zhí)法程序隨意化，使與之相應(yīng)的“批評(píng)教育、責(zé)令改正、勸導(dǎo)示范”等配套整改方案也難以得到落實(shí)，由此引發(fā)了不作為執(zhí)法、選擇性執(zhí)法以及柔性執(zhí)法失靈等問(wèn)題［9］。

《行政處罰法》對(duì)于“不予行政處罰”制度只規(guī)定了寥寥幾款，且相關(guān)規(guī)定集中在適用條件上，而對(duì)具體的執(zhí)法程序規(guī)定闕如。實(shí)踐中不予處罰清單的內(nèi)容都是關(guān)于適用條件的實(shí)體規(guī)定，并沒(méi)有為不予行政處罰的執(zhí)法過(guò)程制定統(tǒng)一程序，例如上文提到的直轄市、省出臺(tái)的不予處罰清單中重慶市、上海市、福建省、江西省等地，地級(jí)市不予處罰清單中的廈門市、濟(jì)南市等，都只有關(guān)于“不予行政處罰”的實(shí)體規(guī)定，而不見(jiàn)程序性規(guī)定，因此行政機(jī)關(guān)只能按照行政處罰的執(zhí)法慣性和一貫流程作出處理決定。但作為一項(xiàng)與行政處罰對(duì)立的“不予行政處罰”制度，其在實(shí)體適用層面存在混亂，立法尚不能對(duì)其及時(shí)進(jìn)行規(guī)范，且由于“不予行政處罰”的執(zhí)法程序不明確而導(dǎo)致相應(yīng)的配套整改措施如附條件不予處罰、教育警告等也難以得到落實(shí)。對(duì)此有必要考慮先從程序設(shè)計(jì)上對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行規(guī)范，并且由于“不予行政處罰”制度作為一項(xiàng)新制度，其應(yīng)當(dāng)有與之相匹配并能為其“保駕護(hù)航”的特殊程序規(guī)定。

三、 構(gòu)建“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰行為的構(gòu)成要件

不予行政處罰決定的作出必須建立在事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的基礎(chǔ)之上，即先確定違法事實(shí)，通過(guò)涵攝判斷該違法行為是否滿足“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的構(gòu)成要件，再確定該違法行為是否“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰。由于“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的規(guī)定散落分布在《行政處罰法》各處，尚未形成一個(gè)完整的規(guī)范群，加之不確定法律概念的模糊性和歧義性加劇了“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰適用的難度，因此有必要對(duì)“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的條文作出更為清晰的闡釋，并在此基礎(chǔ)上嘗試構(gòu)建“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰構(gòu)成要件，以期為“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰制度提供一個(gè)體系性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，助力其在行政執(zhí)法中的規(guī)范適用。

（一） 形式層面：行為不具有違法性

行政處罰的公平、公正應(yīng)當(dāng)遵循形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一，這也是行政法上合法行政與合理行政的具體要求，二者統(tǒng)一于便宜原則之中［10］。行政決定的作出必須以形式實(shí)定法為依據(jù)，且行政行為符合實(shí)定法規(guī)定是最基本要求，因此行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定，必須以違法行為符合行政法律規(guī)范規(guī)定的該要件為前提，且是以違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)為依據(jù)的，如此才具有合法性?！缎姓幜P法》第四條對(duì)應(yīng)受行政處罰的行為作出了原則性規(guī)定，即違反行政管理秩序的行為。但由于紛繁復(fù)雜的社會(huì)存在各種各樣的行為，不同行為的違法構(gòu)成要件也不同。對(duì)于行政違法行為成立是否造成一定的侵害后果行政違法行為的構(gòu)成要件是否包括侵害后果這一要件，理論界存在兩種對(duì)立觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為只要行為違反了行政法律規(guī)范，無(wú)論是否造成侵害后果，都應(yīng)確認(rèn)行政違法；另一種觀點(diǎn)，如熊樟林認(rèn)為，行政違法行為需要以造成侵害后果作為構(gòu)成要件之一。，則需要根據(jù)不同行為進(jìn)行具體分析，回到有關(guān)的單行法中尋求具體依據(jù)。例如，《治安管理處罰法》中第二十三條第一款的第一項(xiàng)和第四項(xiàng)均要求違法行為要造成相應(yīng)的侵害后果才能確認(rèn)行政違法，如導(dǎo)致工作、生產(chǎn)等不能正常進(jìn)行或影響交通工具正常行駛等；但第二十三條第一款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)以及第五項(xiàng)均不要求行政違法行為產(chǎn)生侵害后果，只要行為擾亂了公共秩序即可確認(rèn)行政違法。這兩種觀點(diǎn)與刑法上關(guān)于“結(jié)果犯”和“行為犯”的區(qū)分相類似：“結(jié)果犯”要求危害行為必須造成危害后果，其犯罪行為才能成立；而“行為犯”是指行為人實(shí)施了相應(yīng)行為，造成了法律上所不容許的危險(xiǎn)即成為犯罪，如故意殺人罪等。由此可見(jiàn)，當(dāng)一個(gè)行為違反了行為規(guī)范且不存在不予行政處罰的事由時(shí)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。換言之，若一個(gè)行為不符合行政法律規(guī)范當(dāng)中的行為規(guī)范，即在形式上不符合違法構(gòu)成要件，則行為本身不具有違法性，行政處罰也就無(wú)從談起。若行為在形式上已經(jīng)符合了行政法律規(guī)范關(guān)于行政違法行為的構(gòu)成要件，則還需進(jìn)行下一步判斷，即在實(shí)質(zhì)層面是否存在阻卻事由，如果存在阻卻事由，就可以排除行為實(shí)質(zhì)上的違法性，進(jìn)而可以不予行政處罰。

（二） 實(shí)質(zhì)層面：存在違法阻卻事由

關(guān)于“兩種法治”概念的矛盾，習(xí)近平法治思想對(duì)此進(jìn)行了正確且有力的理論指引，“兩種法治”并非矛盾，而是體現(xiàn)了法治這一范疇的普遍性與特殊性、時(shí)代性與階級(jí)性、繼承性與發(fā)展性［11］。因此行政處罰決定要具有實(shí)質(zhì)法治意義上的“可接受性”。這就要求行政機(jī)關(guān)借助實(shí)質(zhì)法治的價(jià)值元素對(duì)法律進(jìn)行主動(dòng)解釋，也可以依據(jù)實(shí)踐中普遍接受的地方慣例和習(xí)俗作出決定，使法律執(zhí)行過(guò)程更具開(kāi)放性［12］。若行為在形式層面上已經(jīng)滿足了行政違法的形式要件，是否應(yīng)當(dāng)予以行政處罰還需要進(jìn)行下一步判斷，即從實(shí)質(zhì)上判斷形式違法行為是否存在法律規(guī)定的阻卻事由，從而從實(shí)質(zhì)上排除行為的違法性，如《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定的阻卻事由。形式違法行為若同時(shí)符合了“輕微”“及時(shí)改正”“沒(méi)有造成危害后果”這三個(gè)要件時(shí)，可以認(rèn)定該違法行為足夠輕微，以至于可以達(dá)到實(shí)質(zhì)上排除行政違法性的程度，即可不再認(rèn)為是行政違法，對(duì)此應(yīng)當(dāng)不予行政處罰。

1. 《行政處罰法》第三十三條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的法定阻卻事由

首先，違法行為的程度屬于“輕微”。“輕微”一詞屬于程度副詞，用于形容程度較輕或數(shù)量較少。在實(shí)踐中，需要綜合多種因素判斷，主要是結(jié)合當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)、涉案金額或者財(cái)物數(shù)量，違法行為的社會(huì)危害性、發(fā)生頻次、持續(xù)時(shí)間，違法行為影響的范圍或者對(duì)象，以及一定時(shí)期內(nèi)當(dāng)事人實(shí)施的同一類違法行為被行政機(jī)關(guān)查處情況等因素綜合判定。其一，一般認(rèn)為“違法金額較少”屬于違法程度之“輕微”。在“泉州新華都購(gòu)物廣場(chǎng)有限公司溫陵店銷售不合格食品”《不予行政處罰決定書(shū)》泉市監(jiān)三不罰字〔2020〕159號(hào)。一案中，當(dāng)事人能夠提供證據(jù)證明其履行了進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，但仍不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并且違法所得僅為37.61元，違法金額較少，因此泉州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出了不予行政處罰決定。其二，違法次數(shù)可以反映行為人的主觀惡性大小，因此首次違法能夠體現(xiàn)違法行為之“輕微”。若行為人多次從事違法行為且屢禁不止，那么說(shuō)明該行為人屬于累犯，則對(duì)其不僅不能不予行政處罰，而且還要在構(gòu)成累犯基礎(chǔ)上從重處罰。在“寧德市茗昇餐飲管理有限公司網(wǎng)絡(luò)虛假宣傳”一案中，寧德市市場(chǎng)監(jiān)督管理局經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，當(dāng)事人是初次被發(fā)現(xiàn)實(shí)施違法行為，首次使用最高級(jí)詞語(yǔ)用于宣傳，持續(xù)時(shí)間短，受眾少，影響輕微，屬于輕微違法行為，因而對(duì)此作出不予行政處罰決定。

其次，行為人及時(shí)改正了違法行為。對(duì)于這一要件，主要考慮如何認(rèn)定“及時(shí)”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和“改正”行為的發(fā)起者。其一，“及時(shí)改正”是指只要在危害后果發(fā)生之前改正都可以認(rèn)定有效性，既包括行為人在有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)其違法行為前主動(dòng)改正，也包括在有關(guān)部門立案查處后直至作出不予行政處罰決定前的主動(dòng)改正，還包括在有關(guān)部門作出責(zé)令限期改正決定后于限期內(nèi)予以改正的。具體來(lái)說(shuō)，在認(rèn)定“及時(shí)改正”這一要件上，主動(dòng)改正和被動(dòng)改正不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是結(jié)合“危害后果”進(jìn)行判斷，最重要的是依據(jù)行為人采取改正措施的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行確定。若采取改正措施的時(shí)間點(diǎn)在危害后果發(fā)生之前，也即由于行為人及時(shí)改正，最終沒(méi)有產(chǎn)生危害后果，那么可以認(rèn)可行為人改正措施的“及時(shí)性”；如若是改正措施沒(méi)有防止危害后果發(fā)生，抑或是在危害后果產(chǎn)生之后才采取改正措施，那么改正措施就不具有及時(shí)性，因而不能適用“不予行政處罰”，但此時(shí)的改正措施可被視為減輕或從輕處罰的一項(xiàng)情節(jié)。其二，“改正”既包括行為人不再?gòu)氖孪惹暗倪`法行為，也包括行為人通過(guò)整改使其行為符合法定要求，至于改正的方式是上述哪一種，則需要結(jié)合違法行為進(jìn)行判斷。例如，行為人生產(chǎn)的食品標(biāo)簽不符合要求，那么改正的方式即為對(duì)食品標(biāo)簽進(jìn)行整改，使其符合規(guī)定后再用于食品生產(chǎn)；若是行為人銷售的食品含有不符合規(guī)定的標(biāo)簽，改正的方式即為不再銷售不符合要求的食品。

最后，違法行為未造成危害后果。要嚴(yán)格區(qū)分“沒(méi)有造成危害后果”與“危害后果輕微”，后者屬于行政機(jī)關(guān)具有裁量權(quán)限的，可以作為不予行政處罰決定的要件之一。行政法上的危害后果是指行政違法行為對(duì)行政法律規(guī)范所保護(hù)的法益產(chǎn)生損害［13］，例如社會(huì)秩序、人身財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益一般認(rèn)為，原則上行政處罰是對(duì)違法行為本身的不法性進(jìn)行處罰，危害后果并非行政處罰的構(gòu)成要件之一，但危害后果可以從側(cè)面反映出違法行為社會(huì)危害性的大小，可以作為量罰依據(jù)而存在。不予行政處罰行為只能是輕微的、沒(méi)有造成危害后果的違法行為，不包括嚴(yán)重的行政違法。。這里的“沒(méi)有造成危害后果”可以是輕微違法行為本身沒(méi)有產(chǎn)生危害后果，也可以是因行為人及時(shí)改正最終沒(méi)有造成危害后果，符合二者其一的均可予以認(rèn)定。“沒(méi)有造成危害后果”應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為人實(shí)施違法行為的時(shí)間長(zhǎng)短、違法行為的頻率次數(shù)、是否帶來(lái)人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失、違法行為涉及的區(qū)域范圍、違法行為產(chǎn)生的社會(huì)影響程度等進(jìn)行綜合認(rèn)定，上述因素也從另一方面反映了違法行為社會(huì)危害性大小。具體來(lái)說(shuō)，若違法行為有特定對(duì)象但未造成其任何人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失的，可以認(rèn)定為沒(méi)有造成危害后果；若是造成了人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失，但通過(guò)事后彌補(bǔ)方式予以完全修復(fù)的，也可以認(rèn)定為沒(méi)有造成危害后果；若違法行為沒(méi)有特定對(duì)象，應(yīng)進(jìn)一步考察違法行為持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短，若也沒(méi)有造成不良社會(huì)影響，可以認(rèn)定為沒(méi)有造成危害后果；若是違法行為雖然持續(xù)時(shí)間較短卻造成了小范圍的社會(huì)影響，但由于行為人及時(shí)采取措施完全消除了不良社會(huì)影響的，也可以認(rèn)定為沒(méi)有造成危害后果。在潘彥斌訴甘肅省蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)和房地產(chǎn)管理局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理一案中潘彥斌、甘肅省蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)和房地產(chǎn)管理局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理：城市規(guī)劃管理（規(guī)劃）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)（2017）最高法行申7358號(hào)。，法院認(rèn)為建設(shè)單位伊真置業(yè)公司在未竣工驗(yàn)收的情況下交付房屋的問(wèn)題客觀存在，但在交付房屋29天后，即依法組織參建各方主體對(duì)工程進(jìn)行了驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)論為合格，可以認(rèn)定符合“違法行為輕微、及時(shí)糾正并且沒(méi)有造成危害后果”的不予行政處罰要件。

2. 其他違法性阻卻事由

行政處罰一經(jīng)作出即具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力［14］，因此違法行為符合形式上的違法構(gòu)成要件之后，即可推定該行為違法，但這一效力只是一種法律上的擬制，可以通過(guò)證成行為不具有實(shí)質(zhì)上的違法性而予以排除［15］。在我國(guó)，其他違法性阻卻事由沒(méi)有為《行政處罰法》所吸納，這是作為行政處罰總則性法律的《行政處罰法》的一大缺憾，但不能因此否認(rèn)其他違法性阻卻事由的存在。對(duì)于這一立法上的缺漏，需要在此后進(jìn)行完善。例如《德國(guó)違反秩序法》對(duì)正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)等作出了相應(yīng)規(guī)定，對(duì)于相關(guān)行為是否構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險(xiǎn)，可以借鑒這些早已成熟的刑法學(xué)理論刑法上構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)需要符合五個(gè)條件：第一是起因條件，即針對(duì)不法行為而產(chǎn)生；第二是時(shí)間條件，不法侵害正在進(jìn)行；第三是意思條件，即行為人認(rèn)識(shí)到實(shí)施這項(xiàng)違法行為是出于保護(hù)合法權(quán)益、制止不法侵害的目的；第四是對(duì)象，要求針對(duì)不法侵害人本人進(jìn)行；第五是限度條件，要求違法行為的手段和造成的后果之間的限度具有必要性和相當(dāng)性。成立緊急避險(xiǎn)需要滿足四個(gè)條件：第一是起因條件，包括自然災(zāi)害等單純的危險(xiǎn)或者是他人的不法侵害；第二是時(shí)間條件，即危險(xiǎn)正在發(fā)生，正當(dāng)防衛(wèi)難以規(guī)避的危險(xiǎn)正在進(jìn)行，時(shí)間上更為緊迫；第三是意思條件，這點(diǎn)與正當(dāng)防衛(wèi)相同；第四是限度條件，即在行為和損害限度上，緊急避險(xiǎn)不能超過(guò)必要限度，不能造成不應(yīng)有的損害。。在胡仁海訴桐柏縣公安局治安行政處罰一案中 胡仁海、桐柏縣公安局公安行政管理：治安管理（治安）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)（2021）豫行申18號(hào)。，法院認(rèn)為胡仁海的行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為正當(dāng)防衛(wèi)，因其行為是為了制止所面臨的不法侵害而進(jìn)行的反擊行為，并沒(méi)有超過(guò)必要限度，從而排除了其行為的實(shí)質(zhì)違法性，因此不應(yīng)受到行政處罰。

3. 責(zé)任要件缺失

責(zé)任要件屬于主觀有責(zé)性層面的內(nèi)容，包括責(zé)任年齡、責(zé)任能力和主觀過(guò)錯(cuò)。首先，《行政處罰法》第三十條和第三十一條規(guī)定，對(duì)于不滿十四周歲的未成年人和無(wú)法辨認(rèn)或控制自己行為的精神病人、智力殘疾人實(shí)施的違法行為，不予行政處罰，此兩條之規(guī)定即屬于主觀層面的有責(zé)性要件。對(duì)于不具有行為能力的主體，法律推定其不具備可受非難性，從而不予行政處罰，這也是各國(guó)通行的做法。法律處罰一個(gè)心智不健全的未成年人或者精神病人毫無(wú)意義，反而會(huì)因處罰手段過(guò)于嚴(yán)苛而招致非議，采取溝通教育和責(zé)令嚴(yán)加管教的方式比行政處罰更能達(dá)到目的。其次，基于《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定，應(yīng)受行政處罰的行為需要當(dāng)事人在實(shí)質(zhì)要件上具備主觀過(guò)錯(cuò)。這一“主觀過(guò)錯(cuò)”的實(shí)質(zhì)要件在認(rèn)定時(shí)是通過(guò)客觀行為來(lái)推定的，能“足以證明”構(gòu)成行政相對(duì)人舉證責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)；若同時(shí)有法律、行政法規(guī)的“另有規(guī)定”時(shí)，則不適用主觀過(guò)錯(cuò)推定方法，應(yīng)結(jié)合個(gè)案情況和具體規(guī)范對(duì)主觀要件是否故意或過(guò)失進(jìn)行證明［16］。在司法秩序統(tǒng)一性要求下，主觀過(guò)錯(cuò)條款中的“另有規(guī)定”可以根據(jù)具體條文的文義合理推論其是否包含主觀要件，且行政處罰中“故意”與“過(guò)失”的含義也宜與其他法律部門保持一致，而不能以例外條款剝奪當(dāng)事人的證明權(quán)利。

四、 不予行政處罰制度的優(yōu)化路徑

為了確?！皯?yīng)當(dāng)”不予行政處罰制度在實(shí)踐中的正確適用，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予行政處罰”，并在此基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)不確定法律概念進(jìn)行統(tǒng)一解釋，明確不予處罰制度的適用范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)以具體的執(zhí)法程序規(guī)范不予處罰制度的適用范圍和情形。這是指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)正確行使不予行政處罰決定權(quán)的應(yīng)有之義，也是激活“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰制度的重要舉措。

（一） 明確不予處罰制度的適用范圍和除外情形

一項(xiàng)成熟的立法模式應(yīng)當(dāng)是“概括式描述”+ “否定排除列舉”，即先描述不予處罰制度的統(tǒng)一適用條件，隨后在此基礎(chǔ)上列舉除外情形，即除此之外的情形都可以適用不予處罰制度。在司法秩序統(tǒng)一性要求下，“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰與“可以不予行政處罰”的適用范圍和除外情形一致。在肯定不予處罰制度可以適用于不觸碰安全底線的所有輕微違法行為基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)明確不予處罰制度的除外情形，防止不予處罰制度異化為無(wú)底線的適用。若是行為人的違法行為在不予處罰清單所列違法行為之內(nèi)，但同時(shí)又存在其他從重處罰情節(jié)，對(duì)此則不能適用不予處罰制度。例如行為人多次違反同一法律規(guī)范構(gòu)成累犯，或者當(dāng)事人趁突發(fā)事件之機(jī)實(shí)施違法行為。

相較于“不予行政處罰”只適用于輕微的行政違法行為，那么嚴(yán)重行政違法行為則屬于不予行政處罰的除外情形?！缎姓幜P法》并未對(duì)何為“輕微”和“嚴(yán)重”進(jìn)行界定，但依據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則，違法行為的事實(shí)和性質(zhì)應(yīng)當(dāng)與行政處罰的嚴(yán)厲程度相匹配［17］，因此從相關(guān)法律規(guī)定的對(duì)人身自由和財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生不同影響所承擔(dān)的法定責(zé)任可以反向判斷一項(xiàng)違法行為是否嚴(yán)重。例如，某一行政違法行為的法定責(zé)任為限制人身自由的行政拘留，那么對(duì)人身自由限制的影響大于財(cái)產(chǎn)罰的影響，更大于申誡罰；又如，對(duì)行為人處以較大數(shù)額罰款的影響大于較小數(shù)額罰款的影響。因此這些對(duì)行為人的人身自由和財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生較大影響的法定責(zé)任則屬于嚴(yán)重的行政違法行為。對(duì)于這類行為，應(yīng)當(dāng)將其劃歸到“不予行政處罰”的除外情形之中。

（二） 以兩步規(guī)則細(xì)化“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的規(guī)范眾多，且理論上關(guān)于其作為總則性規(guī)定的構(gòu)成要件缺失，從而導(dǎo)致實(shí)踐中的適用混亂。因此筆者嘗試構(gòu)建“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰構(gòu)成要件，以期為眾多“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰規(guī)范提供一個(gè)體系性、統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即先通過(guò)形式層面判斷行為是否違法，進(jìn)而通過(guò)查找是否存在阻卻事由決定是否可以排除違法行為的實(shí)質(zhì)違法，最終確定行為是否符合不予行政處罰的規(guī)范構(gòu)成要件。

《行政處罰法》通過(guò)細(xì)化“過(guò)”、充實(shí)“罰”、增加“相當(dāng)”的情形建立起保障實(shí)現(xiàn)機(jī)制［18］。在“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰構(gòu)成要件基礎(chǔ)上，囿于不確定法律概念的影響，行政機(jī)關(guān)往往對(duì)其具體適用條件把握不清，導(dǎo)致該制度在現(xiàn)實(shí)中并未發(fā)揮應(yīng)有作用。例如如何認(rèn)定違法行為之“輕微”“及時(shí)改正”以及“沒(méi)有造成危害后果”成為執(zhí)法中的一大難題。實(shí)際上，這三個(gè)詞的內(nèi)涵并非涇渭分明，而是存在重復(fù)論證的情形［19］，既可以從“及時(shí)改正”和“沒(méi)有造成危害后果”反向推導(dǎo)出“違法行為輕微”，也可以從“違法行為輕微”要求適用行為不能造成相應(yīng)的危害后果。

具體來(lái)說(shuō)，首先，行政機(jī)關(guān)可以結(jié)合違法行為的目的和手段來(lái)判斷違法程度是否輕微；其次，可以從違法行為持續(xù)的時(shí)間段、行為人采取改正措施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及是否主動(dòng)改正來(lái)判斷行為人的改正是否及時(shí)；最后，需要由行為人舉證證明其違法行為沒(méi)有造成損害后果，并由行政機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查結(jié)果予以認(rèn)定。

（三） 以具體的執(zhí)法程序規(guī)范不予行政處罰的適用

為避免行政機(jī)關(guān)隨意解釋該條款，有必要通過(guò)規(guī)范執(zhí)法程序來(lái)進(jìn)一步規(guī)制其“不予行政處罰”的決定權(quán)。行政處罰的根本目的并非著眼于對(duì)過(guò)去違法行為的制裁，而是為了通過(guò)制裁手段預(yù)防此類違法行為再次發(fā)生，因此對(duì)違法行為人不能簡(jiǎn)單一罰了之，還要對(duì)行為人進(jìn)行行政教育，以達(dá)到預(yù)防目的。在立案前的核查階段，執(zhí)法機(jī)關(guān)查清事實(shí)后，對(duì)于符合“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰要件的，應(yīng)不予立案。若是輕微違法行為，應(yīng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育和督促整改，需要責(zé)令改正的應(yīng)當(dāng)下達(dá)責(zé)令改正通知書(shū)，還可以綜合運(yùn)用行政告誡、行政建議、行政約談、行政示范等行政指導(dǎo)方式，積極引導(dǎo)當(dāng)事人改正輕微違法行為。同時(shí)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)填寫不予行政立案審批表，闡明核查情況和適用清單情形或其他規(guī)范不予立案的具體理由，并報(bào)部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。在立案后，執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人違法行為符合不予行政處罰適用條件的，應(yīng)當(dāng)撰寫案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告，填報(bào)行政處理決定審批表，闡明調(diào)查情況、不予行政處罰的具體理由，經(jīng)審核并報(bào)部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，制發(fā)《不予行政處罰決定書(shū)》，結(jié)案后按照規(guī)定予以立卷歸檔備查。

五、 結(jié)語(yǔ)

在建設(shè)服務(wù)型法治政府過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持以以人為本、審慎監(jiān)管的執(zhí)法理念為指引，通過(guò)激活“不予行政處罰”制度為個(gè)人和企業(yè)提供容錯(cuò)空間，充分考慮行政教育手段之運(yùn)用。實(shí)踐中，應(yīng)以修改后的《行政處罰法》為基礎(chǔ)對(duì)不予處罰清單所列事項(xiàng)作全面梳理，進(jìn)一步細(xì)化和明確“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序適用，且對(duì)“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰的構(gòu)成要件展開(kāi)新的探討：首先，通過(guò)涵攝判斷行為在形式上是否違法；其次，分析形式違法行為在實(shí)質(zhì)上是否存在違法阻卻事由，如違法行為是否符合“輕微”“及時(shí)改正”“沒(méi)有造成危害后果”等要件或者缺少可受非難性的責(zé)任要件。對(duì)于形式要件和實(shí)質(zhì)要件的判斷應(yīng)當(dāng)層層推進(jìn)，只有在滿足了形式要件的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)入對(duì)實(shí)質(zhì)要件的判斷，藉此完善“應(yīng)當(dāng)”不予行政處罰制度在《行政處罰法》中的體系化地位。但全面且妥善地解決行政執(zhí)法中不予行政處罰的問(wèn)題，目前在理論和實(shí)務(wù)層面均有較大上升空間，如“不予處罰清單”的內(nèi)容和地位問(wèn)題有待進(jìn)一步規(guī)制和優(yōu)化，“不予行政處罰”構(gòu)成要件的適用實(shí)效性也有待進(jìn)一步的實(shí)踐檢驗(yàn)。

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（責(zé)任編輯：郭紅明）

The Practice Review and the Optimization Path of Exemption from Administrative Penalty System

HE Bing

（Law School， Central South University， Changsha Hunan 410000， China）

Abstract： When the system of \"not imposing administrative penalties\" is examined in the context of law enforcement practice， it can be found that the system is currently beset with the practical problems of confusing identification criteria and lack of law enforcement procedures， which further aggravate the difficulties of practical application.It is also the case that article 33， paragraph 1， of the Administrative Penalties Law provides in the same paragraph that administrative penalties \"shall\" be withheld and \"may\" be withheld， resulting in a failure in practice to make a clear distinction between \"shall\" be withheld and \"may\" be withheld， which involves the interpretation of uncertain legal concepts， and the inclusion of both in the discretionary space of the administrative organ.should\" and \"may not impose administrative penalties\"， which are discretionary in nature， are not clearly differentiated in practice， and both are included in the administrative organ's discretionary space.China's substantive law on \"should\" not administrative penalty provisions in a scattered manner， and in the establishment of the constituent elements of the academic community has not yet reached agreement， so it is not possible to form a unified understanding of the administrative law enforcement application of the correct to adopt， and has not yet built up the normative application of the environment.In order to effectively guide the specific application of administrative law enforcement， the construction of the \"should\" not be administrative penalty behaviour of the double logic connotation： in the formal level， the administrative offence is not established; in the substantive level， if there is not punishable reasons to exclude the illegality of the behaviour.In this regard， it is necessary to clarify the normative group of the system of \"should\" not be administrative penalty， and accordingly put forward the optimisation path of the system of not administrative penalty in China.

Key words： Administrative Punishment Law; should not be punished; constituent elements; list of impunity