供需視角下科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗研究

關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新；生態(tài)保護(hù)；政策之窗；黃河流域

0引言

科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)政策是發(fā)揮科技效能、提升流域質(zhì)量的重要措施。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確要求“開展黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技創(chuàng)新”。2022年11月，科技部出臺(tái)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展科技創(chuàng)新實(shí)施方案》，提出推動(dòng)由黃河源頭至人?？诘娜蚩茖W(xué)治理，支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實(shí)施。然而，黃河流域的生態(tài)脆弱性和科技創(chuàng)新的復(fù)雜性使得現(xiàn)有的政策供給未能有效滿足黃河流域生態(tài)保護(hù)的科技創(chuàng)新需求。因此，開啟科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗，尋求政策供給與實(shí)踐需求的高度適配之策是一個(gè)亟待深化的課題。

目前，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗研究相對(duì)較少，現(xiàn)有研究大多集中在黃河流域科技創(chuàng)新與生態(tài)保護(hù)的耦合協(xié)調(diào)、綠色科技創(chuàng)新在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中的價(jià)值體現(xiàn)、黃河流域省域科技政策供需匹配實(shí)證等方面，鮮有從供需適配視角對(duì)科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗進(jìn)行整體性考察和研究。鑒于此，本研究以供需適配為切入點(diǎn)，著重探討以下2個(gè)問題：一是科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗是否開啟和在何種狀態(tài)下開啟？二是如何開啟科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗，完成從“供需失配”向“供需適配”的轉(zhuǎn)變？本研究通過科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)審視與理論對(duì)話，揭示理論與現(xiàn)實(shí)供需狀態(tài)的差異及其背后的深層原因——在于政策之窗這一關(guān)鍵中介變量，以期為開啟科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗，實(shí)現(xiàn)政策供給與實(shí)踐需求的高度適配提供參考。

1研究設(shè)計(jì)

1.1研究思路

研究主要圍繞“兩重比較”和“一個(gè)適配”的思路展開：首先，通過對(duì)黃河流域與長江流域科技賦能生態(tài)保護(hù)的供需現(xiàn)狀進(jìn)行對(duì)比分析，揭示科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的供需狀態(tài)，再進(jìn)行現(xiàn)實(shí)與理論的對(duì)話，進(jìn)而提出研究問題的理論命題；其次，探討政策之窗的開啟程度與科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)供需狀態(tài)之間的內(nèi)在關(guān)系，為黃河流域各?。▍^(qū)）科技賦能生態(tài)保護(hù)供需狀態(tài)的調(diào)整提供理論依據(jù)；最后，依據(jù)政策之窗的開啟程度，通過韌性調(diào)適推動(dòng)黃河流域科技賦能生態(tài)保護(hù)供需失配向供需適配轉(zhuǎn)變。以供需適配情況為目標(biāo)導(dǎo)向、以韌性調(diào)適為實(shí)施策略，在“供給與需求”和“理論與現(xiàn)實(shí)”的對(duì)話中為科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)政策之窗的開啟提供創(chuàng)新性的研究思路，同時(shí)也是對(duì)供需適配理論的嘗試性理解。具體研究思路見圖1。

1.2對(duì)象選取與數(shù)據(jù)收集

選取黃河流域和長江流域的科技賦能生態(tài)保護(hù)情況進(jìn)行對(duì)比分析，以更好地解析科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的供需狀態(tài)。選取依據(jù)如下：1）長江流域和黃河流域是大江大河治理的標(biāo)桿，先后上升為重大國家戰(zhàn)略，具有典型性；2）黃河流域和長江流域在科技賦能生態(tài)保護(hù)方面表現(xiàn)出明顯的差異性，可以進(jìn)行正反對(duì)比；3）黃河流域和長江流域科技賦能生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐需要、政策供給等，具有數(shù)據(jù)和文本的可獲得性。

數(shù)據(jù)收集主要采用文本分析法，政策文本是反映科技賦能流域生態(tài)保護(hù)供給情況的重要信息源。自國家實(shí)施“十二五”規(guī)劃以來，特別是黨的十八大后，黃河流域和長江流域各?。▍^(qū)、市）在流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，呈現(xiàn)良好的生態(tài)環(huán)境發(fā)展態(tài)勢。因此，政策文本收集的時(shí)間界定為2010年1月至2023年5月?？萍假x能流域生態(tài)保護(hù)涉及生態(tài)、科技兩領(lǐng)域，根據(jù)我國政府部門的職能分工，在黃河流域和長江流域各?。▍^(qū)、市）政府及其科學(xué)技術(shù)廳（局）、財(cái)政廳（局）、生態(tài)環(huán)境廳（局）等官方網(wǎng)站檢索政策文本，并按照如下原則對(duì)政策文本進(jìn)行篩選：一是政策文本標(biāo)題和內(nèi)容要與科技賦能流域生態(tài)保護(hù)相關(guān)：二是政策類型主要為直接體現(xiàn)政府意志和立場的規(guī)劃、通知、意見等。同時(shí)，為保證政策數(shù)據(jù)的客觀性和可靠性，通過北大法寶數(shù)據(jù)庫進(jìn)行文本補(bǔ)充和檢查遺漏，以實(shí)現(xiàn)對(duì)同一研究問題的全方位數(shù)據(jù)收集，為多角度、多層次的分析提供條件。

2現(xiàn)實(shí)審視：科技賦能流域生態(tài)保護(hù)的供需分析

2.1科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的供需現(xiàn)狀

黃河流經(jīng)我國西、中、東三大區(qū)域的九?。▍^(qū)），各省（區(qū)）發(fā)展差異顯著。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，在生態(tài)保護(hù)修復(fù)、解決流域水資源開發(fā)和流域治理轉(zhuǎn)型等方面對(duì)科技創(chuàng)新提出了一系列需求。但是，從黃河流域整體上看科技創(chuàng)新發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，實(shí)力水平較低、創(chuàng)新能力不足，受地理區(qū)位、發(fā)展水平和資源條件等因素的影響，各省（區(qū)）發(fā)展不平衡、不充分問題突出。黃河流域各?。▍^(qū)）科技創(chuàng)新水平層次化現(xiàn)象突出，創(chuàng)新要素與生態(tài)要素難以深度融合、中心城市及經(jīng)濟(jì)圈創(chuàng)新輻射效應(yīng)有限，且極化效應(yīng)嚴(yán)重等，使得科技難以發(fā)揮支撐作用。打破省際技術(shù)市場藩籬、提升技術(shù)轉(zhuǎn)移協(xié)同水平是各?。▍^(qū)）的共同需求。在科技人才和科技成果轉(zhuǎn)化方面，黃河流域的研究型大學(xué)和科研院所數(shù)量在全國具有一定的比較優(yōu)勢，但是受區(qū)域市場容量有限、市場化水平差異、市場激勵(lì)機(jī)制缺乏等的影響，大量企業(yè)家、科技人員流失，一些科技成果無法轉(zhuǎn)化甚至流失到外地轉(zhuǎn)化。在研發(fā)投入方面，《2021年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，黃河流域九省（區(qū)）研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度均低于全國平均水平，其中投入超過千億元的省份僅有山東、四川和河南。企業(yè)科技投入存在“不敢投、不愿投，內(nèi)生創(chuàng)新動(dòng)力不足”的難題。

面對(duì)生態(tài)保護(hù)的科技創(chuàng)新需求，黃河流域九省（區(qū)）政府共出臺(tái)了987份政策文本，其中：河南、山東和四川的科技賦能流域生態(tài)保護(hù)政策文件較為全面和具體，基本上可以滿足生態(tài)保護(hù)的科技創(chuàng)新需求；內(nèi)蒙古、甘肅和陜西的科技賦能流域生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃和政策文件缺乏制度設(shè)計(jì)和指導(dǎo)性，即宏觀規(guī)劃引導(dǎo)政策的實(shí)施細(xì)則和配套措施不完善；青海、寧夏、山西環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范方面的政策缺失現(xiàn)象依然存在，青海在稅收優(yōu)惠與金融扶持政策、寧夏在科技服務(wù)政策方面有所欠缺。解決黃河流域生態(tài)保護(hù)的科技創(chuàng)新難題本質(zhì)上就是解決現(xiàn)實(shí)中的重大需求問題，而不同?。▍^(qū)）政策文件的缺失在一定程度上難以滿足實(shí)踐的需要。相較于黃河流域生態(tài)保護(hù)的科技創(chuàng)新需求，流域整體的政策供給力度和供給質(zhì)量都有待提高。

2.2科技賦能長江流域生態(tài)保護(hù)的供需現(xiàn)狀

長江流域生態(tài)保護(hù)是國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也是我國走綠色可持續(xù)發(fā)展之路的重要示范。經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，長江流域在水環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等方面已有了大量科技創(chuàng)新成果，各?。▍^(qū)、市）積極貫徹“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的要求，圍繞“四水共治”，形成了“四位一體”的水環(huán)境治理科技創(chuàng)新體系。隨著長江大保護(hù)的深入推進(jìn)，各?。▍^(qū)、市）都在加大投入，積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和治理，社會(huì)對(duì)相關(guān)技術(shù)的需求日益強(qiáng)烈，然而在科技創(chuàng)新方面還存在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)研發(fā)不足、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知能力較弱，以及生態(tài)保護(hù)和修復(fù)核心技術(shù)缺少標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化和可復(fù)制的技術(shù)實(shí)施模式等問題。在對(duì)流域科技問題正視和回應(yīng)的基礎(chǔ)之上，長江流域各省（區(qū)、市）圍繞水資源管理的重大技術(shù)問題，制定了長江流域生態(tài)保護(hù)科技創(chuàng)新的政策文件共計(jì)4846份。

在應(yīng)對(duì)長江流域生態(tài)保護(hù)的科技創(chuàng)新難題和實(shí)踐需求方面，長江流域科技賦能生態(tài)保護(hù)的政策供給具有整體性和系統(tǒng)性，政策文件覆蓋范圍廣且實(shí)施細(xì)則可操作性強(qiáng)。從動(dòng)態(tài)視角來看，長江流域在科技創(chuàng)新綜合能力上呈較好的提升態(tài)勢。在長三角科技創(chuàng)新一體化中，安徽與上海、江蘇、浙江等?。ㄊ校﹨f(xié)同創(chuàng)新發(fā)展能力有所提升，科技創(chuàng)新政策供給與落地執(zhí)行情況良好、政策實(shí)施效果顯著，其中載體建設(shè)、人才集聚、財(cái)稅金融、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面績效突出。雖然流域內(nèi)部的差異性使得各?。▍^(qū)、市）的政策方案略有不同，但是大多數(shù)省份的科技賦能生態(tài)保護(hù)政策都已經(jīng)出臺(tái)且漸趨完備。相對(duì)來說，長江流域科技賦能生態(tài)保護(hù)的政策供給基本上能夠滿足流域生態(tài)保護(hù)科技創(chuàng)新的需求。

2.3黃河流域與長江流域科技賦能生態(tài)保護(hù)的對(duì)比分析

從行動(dòng)方案、推進(jìn)方式、治理重點(diǎn)、資金投入和激勵(lì)措施等方面，對(duì)黃河流域和長江流域科技賦能生態(tài)保護(hù)狀況進(jìn)行對(duì)比分析，見表1。

通過對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，黃河流域的科技賦能生態(tài)保護(hù)政策較為欠缺，在政策供給類型和政策內(nèi)容上均難以滿足實(shí)踐需求，尤其是在行動(dòng)方案上黃河流域以宏觀引導(dǎo)性政策為主，專項(xiàng)政策和實(shí)施細(xì)則有待進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。在推進(jìn)方式上，黃河流域因忽視流域生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性而在政策制度方面“各自為政”，易造成流域整體科技賦能生態(tài)保護(hù)效果不佳。在治理重點(diǎn)上，黃河流域更加關(guān)注生態(tài)監(jiān)測技術(shù)、綠色低碳技術(shù)的研發(fā)，但與長江流域相比還有差距。在資金投入方面，黃河流域強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金投入，輔以稅收優(yōu)惠和金融扶持作為補(bǔ)充，但稅收優(yōu)惠和金融扶持力度較小，多元化投入機(jī)制尚未健全。在激勵(lì)措施方面，黃河流域普遍采用科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)的形式，激勵(lì)措施較為單一。長江流域科技賦能生態(tài)保護(hù)的政策供給類型較多，政策內(nèi)容更為細(xì)化，基本可以滿足實(shí)踐需求，整體上呈現(xiàn)供需適配的狀態(tài)。相較于長江流域，黃河流域的山東、河南和四川三省的政策供給基本上與實(shí)踐需求相適配，但在政策供給數(shù)量和質(zhì)量上仍應(yīng)進(jìn)一步提升，以滿足實(shí)踐中的動(dòng)態(tài)需求。因此，科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)總體上處于供需失配的狀態(tài)。

3理論對(duì)話：基于多源流理論的科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)供需分析

多源流理論將公共政策制定視為一個(gè)充滿模糊性、偶然性與不確定性的場域，其中并行流淌著問題源流、政策源流、政治源流三股獨(dú)立的源流。三股源流作為自變量，政策之窗作為中介變量，共同作用于因變量議程設(shè)置。當(dāng)問題得到清晰界定、政策方案準(zhǔn)備充分、政治動(dòng)力充足時(shí)，三股源流在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)融合到一起，問題就會(huì)被提上議事日程，這樣的時(shí)間點(diǎn)稱為“政策之窗”。基于多源流理論審視科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的“政策簇”能更清晰地展現(xiàn)多源流耦合的過程，從而開啟政策之窗，豐富政策議程，改善政策供給與實(shí)踐需求間的適配關(guān)系。

從問題源流來看，雖然黃河流域擁有豐富的煤炭、天然氣、石油等資源，能夠在一定程度上增加科技創(chuàng)新和市場化發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，但是對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的路徑依賴和“資源詛咒”也會(huì)在一定程度上造成企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的匱乏和內(nèi)生動(dòng)力的不足。黃河流域生態(tài)保護(hù)的科技創(chuàng)新資源仍然存在行政分割、跨省（區(qū)）流動(dòng)存在障礙，致使其產(chǎn)業(yè)核心關(guān)鍵技術(shù)與協(xié)同創(chuàng)新力度不足。黃河流域九?。▍^(qū)）多位于中西部地區(qū)，科技人才資源匱乏，人才引入難，難以滿足生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。另外，黃河流域科技研發(fā)投入較少、多元化投融資體系不健全、財(cái)政收入吸納能力和金融服務(wù)能力較弱等都會(huì)成為問題源流中的焦點(diǎn)事件。

從政治源流來看，國家歷來重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，尤其是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記曾多次考察沿黃?。▍^(qū)），主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，提出要努力在關(guān)鍵核心技術(shù)和重要?jiǎng)?chuàng)新領(lǐng)域取得突破，為堅(jiān)持科技先行、依靠創(chuàng)新推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)指明發(fā)展方向。山東省科技廳聯(lián)合沿黃各?。▍^(qū)）相關(guān)科技部門和機(jī)構(gòu)成立黃河流域科技創(chuàng)新聯(lián)盟，力圖共同打造黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新增長極。政治上的高位推動(dòng)和社會(huì)對(duì)科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的迫切需求，都在很大程度上助推政策議程的設(shè)置。

從政策源流來看，為保障科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的發(fā)展，例如有山東省政協(xié)委員提出關(guān)于加強(qiáng)黃河三角洲生態(tài)保護(hù)科技創(chuàng)新工作的提案等，流域內(nèi)政府在“政策原湯”中進(jìn)行意見的碰撞和融合，將意見主張形成具體的政策建議。經(jīng)國家有關(guān)部委的支持與協(xié)調(diào)，黃河流域各?。▍^(qū)）紛紛出臺(tái)科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)政策，探索構(gòu)建具有黃河流域特色的生態(tài)保護(hù)科技創(chuàng)新政策體系。

可見，當(dāng)問題源流、政治源流和政策源流匯合在一起時(shí)，政策之窗開啟，政策活動(dòng)家抓住機(jī)會(huì)開始行動(dòng)，從而使政策實(shí)現(xiàn)具體化和可操作化，實(shí)際問題得到解決，科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)政策供給與實(shí)踐需求處于適配狀態(tài)。但是，從當(dāng)前情況來看，科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策供給并未解決實(shí)踐中存在的科技創(chuàng)新難題，即二者處于供需失配狀態(tài)。究其原因，在于政策之窗這一中介變量的開啟程度不當(dāng)。

4政策之窗：科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)供需狀態(tài)的關(guān)鍵變量

所謂“政策之窗”就是政策倡導(dǎo)者把注意力集中在政策問題并實(shí)現(xiàn)他們所偏好的方案的機(jī)會(huì)。政策之窗開啟的程度是決定特定治理場域中科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)供需狀態(tài)的關(guān)鍵因素（如圖2所示）。根據(jù)楊志軍等對(duì)政策之窗開啟和政策議程設(shè)置的程度劃分可知，當(dāng)政策之窗部分開啟時(shí)，政府建立有限議程；當(dāng)政策之窗全部開啟時(shí)，政府建立完全議程。據(jù)此，以政策之窗的開啟程度為導(dǎo)向，可將科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的供需狀態(tài)分為供需零點(diǎn)、供不應(yīng)求、供過于求和供需適配4種。通過對(duì)政策之窗開啟程度的剖析，有助于揭示黃河流域不同省（區(qū)）科技賦能生態(tài)保護(hù)政策的供需問題，為供需適配找到前進(jìn)方向。

4.1政策之窗尚未開啟，供需零點(diǎn)狀態(tài)

科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗尚未開啟時(shí)，政策供給與實(shí)踐需求處于供需零點(diǎn)狀態(tài)。這時(shí)并不是政策供給和實(shí)踐需求均為零，而是相對(duì)其他區(qū)域而言，社會(huì)對(duì)該類政策需求較少，且政府的政策供給也較少，這是地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科技創(chuàng)新水平和生態(tài)環(huán)境治理相對(duì)落后時(shí)的一種供需狀態(tài)。根據(jù)前述分析可知，內(nèi)蒙古、青海和寧夏在科技賦能生態(tài)保護(hù)的政策供給方面出臺(tái)文件較少，實(shí)際需求也少。部分地方政府相關(guān)政策和配套措施缺乏，存在被動(dòng)執(zhí)行國家政策的現(xiàn)象。如青海各生態(tài)功能區(qū)科技助推綠色發(fā)展的支撐力較為薄弱，仍處于夯實(shí)基礎(chǔ)、營造氛圍、重點(diǎn)突破、體系建構(gòu)的階段。與長三角等東部地區(qū)相比，黃河流域上游等地區(qū)傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)量多，轉(zhuǎn)型升級(jí)難度較大，科技創(chuàng)新內(nèi)在需求不足在一定程度上不利于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高水平治理?？梢?，這些?。▍^(qū)）在一定程度上處于供需零點(diǎn)狀態(tài)。

4.2政策之窗部分開啟，供不應(yīng)求狀態(tài)

科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗部分開啟時(shí)，政策供給與實(shí)踐需求處于供不應(yīng)求狀態(tài)。這是一種實(shí)踐需求多而政策供給較少的狀態(tài)?？萍假x能流域生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐需求始終是一種客觀存在，而政策的結(jié)構(gòu)調(diào)整沒有跟上，會(huì)造成政策供給在數(shù)量和質(zhì)量上均未能滿足實(shí)際需求，流域治理將出現(xiàn)困境。黃河流域的陜西、山西和甘肅均屬于這種狀態(tài)。甘肅、陜西兩省政策供給明顯不足，政策連續(xù)性較差，政策碎片化問題普遍存在。陜西雖然已認(rèn)識(shí)到科技需求對(duì)科技發(fā)展的拉動(dòng)作用，但是科技資源供給、配置能力，以及對(duì)科技扶持與科技市場的綜合治理能力仍顯不足。山西作為典型的資源型地區(qū)，受資源型經(jīng)濟(jì)擠出效應(yīng)的影響，科技創(chuàng)新發(fā)展水平總體來說較低，科技創(chuàng)新能力和創(chuàng)新協(xié)調(diào)性也較弱，技術(shù)、人力資本和資金等科技創(chuàng)新要素不完善，難以滿足科技賦能生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐需求。

4.3政策之窗溢出效應(yīng)，供過于求狀態(tài)

科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗會(huì)出現(xiàn)溢出效應(yīng)，此時(shí)政策供給與實(shí)踐需求處于供過于求狀態(tài)。這是一種實(shí)踐需求少、政策供給多的狀態(tài)?？萍紕?chuàng)新問題相互交織，政策議題呈現(xiàn)相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)性，某一議題在政策議程上出現(xiàn)的同時(shí)，也就確定了相關(guān)議題在此后議程上的重要地位，即出現(xiàn)所謂的“政策溢出”。金登將其定義為開啟有利于某一主題的政策之窗常?？梢詾榱硪幌嚓P(guān)主題政策之窗的開啟增加可能性。根據(jù)這一定義，單一議題的通過會(huì)增加政策主體對(duì)該類議題的注意力，多級(jí)政府不同職能部門針對(duì)同一問題出臺(tái)不同的政策，導(dǎo)致政策數(shù)量激增，執(zhí)行場域環(huán)境未變，多個(gè)政策的執(zhí)行不到位，無法滿足實(shí)踐需求，因而會(huì)出現(xiàn)供過于求的情況。目前黃河流域總體上未出現(xiàn)科技賦能生態(tài)保護(hù)政策供給過多的情況，隨著科技創(chuàng)新水平的提升和生態(tài)保護(hù)形勢的發(fā)展，未來應(yīng)避免黃河流域科技賦能生態(tài)保護(hù)某一具體政策的頻繁出臺(tái)和供給過多的情況。

4.4政策之窗全部開啟，供需適配狀態(tài)

科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策之窗全部開啟時(shí)，政策供給與實(shí)踐需求處于供需適配狀態(tài)。這是一種實(shí)踐需求多、政策供給多的狀態(tài)，即政策供給與實(shí)踐需求之間達(dá)到了較為契合的一種狀態(tài)，但這種適配狀態(tài)只是在一定的“時(shí)點(diǎn)”和“區(qū)（領(lǐng)）域”有條件出現(xiàn)?？萍假x能黃河流域生態(tài)保護(hù)政策之窗的全部打開，不僅需要黃河流域重大國家戰(zhàn)略和科技創(chuàng)新實(shí)踐需求的推動(dòng)，更需要流域內(nèi)地方政府之間達(dá)成利益共識(shí)。目前，河南、山東和四川基本上屬于這種狀態(tài)。相對(duì)而言，山東對(duì)于協(xié)同的積極性更高一些，一直扮演倡導(dǎo)者的角色，牽頭簽訂各類政策協(xié)議，舉行各種會(huì)議。四川借助長江經(jīng)濟(jì)帶、成渝城市群等戰(zhàn)略機(jī)遇，通過頂層設(shè)計(jì)及平臺(tái)搭建，構(gòu)建了良好的科技創(chuàng)新環(huán)境場。

對(duì)照黃河流域的現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展趨勢，供需適配是科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)所要實(shí)現(xiàn)的長期目標(biāo)，而供需零點(diǎn)和供不應(yīng)求則是現(xiàn)實(shí)存在的2種狀態(tài)?？萍假x能黃河流域生態(tài)保護(hù)供需狀態(tài)的空間差異明顯，其政策的出臺(tái)并非一朝一夕、一地一域之事，上中下游不同地區(qū)科技創(chuàng)新資源和創(chuàng)新能力也千差萬別（如圖3所示）。

中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)報(bào)告2021》顯示，黃河流域整體科技創(chuàng)新能力穩(wěn)步提升，但是科技創(chuàng)新能力整體上仍相對(duì)較弱，區(qū)域差異較大，其中山東、四川、河南屬于第二梯隊(duì)的中等創(chuàng)新地區(qū)，而內(nèi)蒙古、青海屬于第三梯隊(duì)的創(chuàng)新追趕區(qū)。由此可知，本文分析結(jié)果與《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)報(bào)告2021》相似，可以說明研究結(jié)論的科學(xué)性和可靠性。

5結(jié)論與建議

5.1結(jié)論

本文以供需適配為切入點(diǎn)，對(duì)科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的供需狀態(tài)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)和理論的雙重對(duì)比，研究得出如下結(jié)論：

1）科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)供需狀態(tài)存在現(xiàn)實(shí)和理論的偏差。通過黃河流域和長江流域科技賦能生態(tài)保護(hù)的供需狀況對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)黃河流域科技賦能生態(tài)保護(hù)整體上處于供需失配狀態(tài)，但基于多源流理論對(duì)科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的供需分析結(jié)果卻呈現(xiàn)出與之不同的供需適配狀態(tài)。

2）政策之窗開啟程度是決定特定治理場域中科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)供需狀態(tài)的關(guān)鍵變量。根據(jù)政策之窗的開啟程度，可以將科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)的供需狀態(tài)分為供需零點(diǎn)、供不應(yīng)求、供過于求和供需適配4種。

3）黃河流域九?。▍^(qū)）科技賦能生態(tài)保護(hù)供需狀態(tài)存在明顯的區(qū)域差異。內(nèi)蒙古、寧夏和青海屬于供需零點(diǎn)狀態(tài)，陜西、山西和甘肅屬于供不應(yīng)求狀態(tài)，河南、山東和四川基本上屬于供需適配狀態(tài)。

4）韌性調(diào)適為科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)由“供需失配”向“供需適配”轉(zhuǎn)變指明方向。目前黃河流域主要存在“供不應(yīng)求”和“供需零點(diǎn)”2種失配狀態(tài)，而韌性調(diào)適作為帶有適應(yīng)性和靈活性的系統(tǒng)性治理手段，可以打通政策“堵點(diǎn)”，破解供需“失配”，轉(zhuǎn)化潛在需求，推動(dòng)科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)政策適配目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與韌性賦能雙提升。

5.2建議

1）增強(qiáng)政策流與需求感知，刺激“供需零點(diǎn)”接受同步提升。黃河流域各省（區(qū)）要積極從需求角度出發(fā)給予科技創(chuàng)新發(fā)展機(jī)會(huì)，通過創(chuàng)造需求、刺激需求來實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新資源和要素的聚集效應(yīng)。同時(shí)，在保證政策延續(xù)性、整體性推進(jìn)的基礎(chǔ)上，提升政策需求精準(zhǔn)感知，這是指導(dǎo)政策適度適時(shí)調(diào)整的關(guān)鍵。

2）統(tǒng)籌流域政策資源，適度維持“供過于求”的政策供給。黃河流域各?。▍^(qū)）在科技賦能生態(tài)保護(hù)的具體政策方面容易出現(xiàn)供過于求的情況，即政策外溢現(xiàn)象的發(fā)生。針對(duì)這種情況，各?。▍^(qū)）要靶向瞄準(zhǔn)，學(xué)習(xí)長江流域的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌流域內(nèi)政策資源，適當(dāng)減少宏觀引導(dǎo)型政策的供給，加大生態(tài)科技專項(xiàng)政策規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，提升政策的活力和動(dòng)力。

3）提高政策供給精準(zhǔn)度，強(qiáng)化“供不應(yīng)求”的政策支持。要使政策供需圓滿對(duì)接，黃河流域必須在有效供給上下功夫，保障資金、人才、信息等要素的持續(xù)供給，提高供給型政策的針對(duì)性。充分利用大數(shù)據(jù)預(yù)測、研判、指導(dǎo)等功能，創(chuàng)新和充分利用現(xiàn)代技術(shù)，為科技賦能黃河流域生態(tài)保護(hù)政策的制定、落實(shí)、評(píng)估提供依據(jù)，進(jìn)而提升政策實(shí)效。

4）加強(qiáng)流域內(nèi)政策聯(lián)動(dòng)，完善“供需適配”的政策內(nèi)容。黃河流域應(yīng)以全域統(tǒng)籌為導(dǎo)向，建立政策協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，在保證政策合理供給的同時(shí)，加強(qiáng)和細(xì)化有關(guān)政策的制定與改進(jìn)，發(fā)揮政策之間的協(xié)同促進(jìn)作用，以實(shí)現(xiàn)政策供給從“失配”到“適配”的轉(zhuǎn)變。