江蘇省高速公路過江通道統(tǒng)籌收費研究

摘要 高速公路過江通道相較于一般高速公路項目，投資造價更高、工程技術(shù)更復(fù)雜，是綜合運輸網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)、強鏈、補鏈的重要節(jié)點，其高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展對于高速公路網(wǎng)高效運行至關(guān)重要。該文通過梳理總結(jié)當前收費政策框架下江蘇省高速公路過江通道發(fā)展面臨的不充分不均衡問題，充分論證統(tǒng)籌收費的必要性，創(chuàng)新性地研究提出另建新線改擴建形式的統(tǒng)籌收費策略，以期為高速公路過江通道收費政策改革創(chuàng)新提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞 高速公路；過江通道；統(tǒng)籌收費；另建新線改擴建

中圖分類號 U491 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）18-0168-03

0 引言

長江橫貫江蘇433 km，串聯(lián)8個地市，自古以來成為蘇南蘇北乃至中國南方和北方交往難以逾越的天塹。高速公路過江通道（包括跨江大橋和過江隧道）作為江蘇綜合交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)、強鏈、補鏈的重要環(huán)節(jié)，對于南北兩岸人員物資交流以及深入推進跨江融合戰(zhàn)略具有重大意義。截至2023年底，江蘇過江通道建成18座，其中高速公路過江通道10座，但過江供給仍是江蘇構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系的突出短板，高速公路過江通道仍存在發(fā)展不平衡、不充分的問題。在此背景下，為保障江蘇過江通道的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，以統(tǒng)籌收費的思路，探索研究高速公路過江通道收費政策的改革和創(chuàng)新是具有必要性和迫切性的。

1 統(tǒng)籌收費必要性

1.1 是均衡過江流量的需要

近年來，江蘇省過江通道流量增長迅猛，2015年全省高速公路過江通道的總流量約51萬輛/天，2021年增長至76萬輛/天，年均增長率約7%。江蘇高速公路過江通道流量在保持高速增長的同時，也存在著過江流量分布不均，過江效率有待提升的問題。江蘇省縱向過江需求主要服務(wù)徐寧高速、京滬高速、沈海高速和鹽靖高速等，橫向過江需求主要服務(wù)滬蓉高速、滬陜高速等。與這些國家主干線關(guān)聯(lián)度高的過江通道流量較大，如江陰大橋和蘇通大橋，江陰大橋設(shè)計標準車流量8萬輛/天，現(xiàn)狀標準車流量已達到14萬輛/天，節(jié)假日超17萬輛/天，長期處于超負荷運行狀態(tài)。而鄰近的部分過江通道功能則未得到充分發(fā)揮，未起到明顯的分流作用，過江流量分布不均，通道擁堵和利用不足的現(xiàn)象并存，從而影響了江蘇整體過江效率。

統(tǒng)籌收費則是緩解部分通道負荷過重，促進過江效率提升的重要手段，統(tǒng)籌收費機制可以根據(jù)流量分布、通行效率和營運管理需要，對過江通道的收費標準進行合理制定和調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮價格對流量的調(diào)節(jié)作用，促進過江流量在通道之間的均衡分布，促進江蘇長江段過江效率持續(xù)提升，江蘇省高速公路過江通道日均斷面流量詳如表1所示。

1.2 是避免流量失衡的需要

統(tǒng)籌收費是避免干線通道到期停收，保障路網(wǎng)穩(wěn)定運行的必由之路，統(tǒng)籌收費機制基于區(qū)域“成本+通行效率”的定價思路統(tǒng)籌考慮整體過江通道的收費年限，可以避免區(qū)域內(nèi)因部分高速公路過江通道到期免費或者實施養(yǎng)護低費率收費導(dǎo)致過江交通流量失衡，從而保障了過江通行效率和綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)的高效穩(wěn)定運行。

1.3 是提升管理效率的需要

在江蘇高速路網(wǎng)建設(shè)、形成與管理的發(fā)展歷程里，早期高速公路的投資建設(shè)普遍采用“一路一公司”模式，因此存量路橋資產(chǎn)管理主體復(fù)雜多元，各路橋公司的經(jīng)營效益情況不同、管理方式也不盡相同。在“高速公路一張網(wǎng)”背景下，這種較為分散的路橋投資運營體制對高速路網(wǎng)的高效運行產(chǎn)生了一定的負面影響，包括不利于價格調(diào)配資源、不利于促進降本增效等。特別是多元管理主體難以發(fā)揮路橋資產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢，導(dǎo)致高速路網(wǎng)內(nèi)路橋資產(chǎn)和企業(yè)發(fā)展兩極分化現(xiàn)象嚴重，由于高速公路過江通道投資規(guī)模大、運營管理要求更高等特性，分散管理的弊端更為顯著。

統(tǒng)籌收費是發(fā)揮過江通道規(guī)模優(yōu)勢，提升運營管理效率的創(chuàng)新之舉，統(tǒng)籌收費機制有利于實現(xiàn)過江通道資產(chǎn)的一體化、規(guī)模化管理，降低管理成本，提升管理效率，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，促進社會效益提升。

1.4 是保障投融資可持續(xù)的需要

江蘇在建及規(guī)劃待建的高速公路過江通道由于工程量較大、技術(shù)復(fù)雜等因素，投資規(guī)模較一般高速公路項目更大，如海太過江通道投資超過300億元，過江段單公里造價超過18億元。并且新建項目多屬于路網(wǎng)加密工程，流量不及主干線通道，因此新建項目財務(wù)效益普遍較差?？傮w而言，“十四五”期以來全省過江通道建設(shè)呈現(xiàn)“高強度、高密度、快節(jié)奏、高成本”等特征，投融資可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，也影響了項目的順利實施落地。過江通道資金平衡問題處理不好可能極易給投資主體帶來較大的經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險，甚至存在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。

統(tǒng)籌收費是實現(xiàn)新老項目以優(yōu)補差，建立長效投融資機制的有效措施，統(tǒng)籌收費機制使得新老項目具備統(tǒng)籌經(jīng)營的基礎(chǔ)，有利于實現(xiàn)過江通道資產(chǎn)“以優(yōu)補差”，建立可持續(xù)的資金保障機制，有效化解項目收益與融資平衡問題及債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)全省過江通道的投融資可持續(xù)發(fā)展。

2 統(tǒng)籌收費可行性

2.1 統(tǒng)籌經(jīng)營符合網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展特點

典型的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施包括交通、能源、水利等，高速公路是典型的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施，過江通道則是高速公路聯(lián)網(wǎng)、補鏈、強鏈的重要環(huán)節(jié)。整體而言，網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)營管理上普遍采取“以豐補歉，統(tǒng)籌優(yōu)化”的發(fā)展策略以兼顧經(jīng)濟效益和公益效益，充分發(fā)揮其特有的網(wǎng)絡(luò)屬性。例如鐵路網(wǎng)覆蓋區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度以及客貨運輸需求差異較大，為保障鐵路網(wǎng)絡(luò)的平穩(wěn)運行，國家鐵路集團實施以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為特征的收益分配制度，由鐵路總公司統(tǒng)一實行組織與調(diào)度，統(tǒng)一清算確認運輸收入和支出、統(tǒng)一核算總體經(jīng)營效益。實踐表明，這種以統(tǒng)籌為核心的經(jīng)營模式對我國基礎(chǔ)設(shè)施的快速成網(wǎng)及高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的重要作用，過江通道實施統(tǒng)籌收費是順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展特點的重要舉措。

2.2 同一控制人為實施統(tǒng)籌收費奠定基礎(chǔ)

當前江蘇省屬高速公路過江通道的投資主體的實際控制人都為同一省級國有交通集團，同一控制人避免了不同過江通道在經(jīng)營管理上利益沖突，降低了一體化運作的難度，保障了不同過江通道在經(jīng)營管理上可以實現(xiàn)集約化、專業(yè)化、品牌化運作，為新老過江通道探索建立統(tǒng)籌收費機制奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

2.3 優(yōu)質(zhì)存量項目為通道聯(lián)動發(fā)展創(chuàng)造條件

過江通道通過統(tǒng)籌收費解決投融資可持續(xù)發(fā)展難題的核心在于基于區(qū)域過江通道體系整體高效運行和長期收費理念，構(gòu)建通過區(qū)域內(nèi)新建項目與存量項目聯(lián)動發(fā)展，以優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)收益對沖新建項目虧損的投融資模式和資金平衡模型。當前，江蘇高速公路過江通道中一些建成時間較早的項目如江陰大橋、潤揚大橋以及蘇通大橋運營效益較好，盈利性較強，為后續(xù)通過“肥瘦搭配、以優(yōu)補差”的統(tǒng)籌發(fā)展模式實現(xiàn)區(qū)域過江通道投融資可持續(xù)創(chuàng)造了良好條件。

2.4 政府還貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”提供良好經(jīng)驗借鑒

政府還貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度本質(zhì)上也是一種高速公路統(tǒng)籌收費模式，政府還貸公路實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”主要通過管轄范圍內(nèi)政府還貸公路的統(tǒng)收統(tǒng)支、收入好壞路段的交叉補貼，以“以肥補瘦、以豐補欠”的方式提高還貸路網(wǎng)整體的還本付息能力，加快債務(wù)償還速度，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，政府還貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度為江蘇高速公路過江通道實施統(tǒng)籌收費發(fā)展提供了良好借鑒。

3 江蘇高速公路過江通道統(tǒng)籌收費策略

3.1 統(tǒng)籌收費含義

統(tǒng)籌，即通盤籌劃，該次研究的過江通道統(tǒng)籌收費是指對具備一定條件的新老過江通道的收費標準、收費年限進行通盤籌劃。

3.2 統(tǒng)籌收費原則

（1）通盤籌劃收費方案：改變單體項目核算收費方案的模式，以統(tǒng)籌的思路對符合統(tǒng)籌收費條件的新老過江通道的收費標準、收費年限進行通盤籌劃。

（2）維持過江系統(tǒng)穩(wěn)定：統(tǒng)一核定統(tǒng)籌收費項目的收費年限和到期截止日，避免同一走廊內(nèi)過江通道到期時間不一致導(dǎo)致的流量失衡問題。

（3）充分發(fā)揮通道功能：積極利用價格的資源配置和流量調(diào)節(jié)作用，充分發(fā)揮統(tǒng)籌收費新老項目各自的通道功能，提升區(qū)域過江效率。

（4）保障投融資可持續(xù)：通過統(tǒng)籌收費解決存量項目原本到期后養(yǎng)護資金籌集難題，并利用存量項目現(xiàn)行剩余收費期內(nèi)的收益以及收費期延長產(chǎn)生的額外收益彌補新建項目的收益缺口，保障過江通道投融資可持續(xù)發(fā)展和國有資本的保值增值，消除金融債務(wù)風(fēng)險隱患。

3.3 統(tǒng)籌收費路徑

高速公路過江通道統(tǒng)籌收費的核心在于改變過去以單體項目為基礎(chǔ)的收費定價機制，實現(xiàn)新建過江通道與存量項目能夠統(tǒng)籌核定收費標準和收費年限。這種模式下，因新項目的建設(shè)，老項目的收費標準和收費年限也得到了重新核定，目前高速公路建成后得以重新核定收費標準和年限的主流做法是高速公路改擴建。

但是，由于過江通道一般難以在原址進行改擴建，建議結(jié)合江蘇高速公路過江通道實際，按照《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范國家高速公路擁堵路段擴容工程項目前期工作有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2014〕3237號）關(guān)于“當既有國家高速公路相關(guān)路段不具備原路拓寬條件，或者原路拓寬難度較大（既有路線利用率低于50%），可以采用近距離另開辟新線建設(shè)的擴容方案，以增加通道內(nèi)總車道數(shù)供給，提高道路交通容量”的要求，將新建獨立橋隧通道認定為相鄰已建通道（滿足投資主體一致、主體功能一致、在同一過江走廊內(nèi)、基本平行且相距不超過50 km等條件）的另建新線改擴建工程，建立統(tǒng)籌收費機制，統(tǒng)籌測算核定合理的收費標準和統(tǒng)一的收費期限。

4 相關(guān)政策建議

4.1 完善過江通道改擴建制度

建議在《中華人民共和國公路法》《江蘇省高速公路條例》《收費公路管理條例》等政策法規(guī)的修訂中進一步細化關(guān)于過江通道改擴建工程的定義解釋。對于過江通道項目，因無法在既有過江通道原址進行改擴建，建議明確：新建具有復(fù)線等功能的過江通道項目若與既有通道跨江段在同一交通通道走廊內(nèi)，直線間距不超過一定范圍，且服務(wù)兩岸相同區(qū)縣，可認定為既有過江通道的另建新線改擴建工程，并在前期規(guī)劃、項目命名、投融資主體選擇時做好超前謀劃。

4.2 探索高速公路統(tǒng)籌收費定價機制

積極爭取交通運輸部、國家發(fā)展改革委等國家部委在《收費公路管理條例》修訂過程中充分考慮統(tǒng)籌收費制度的必要性、合理性及優(yōu)越性。改變以單個高速公路項目成本為基礎(chǔ)，固定收費年限的收費定價模式，以區(qū)域路網(wǎng)為單位，探索建立區(qū)域路網(wǎng)“成本+路網(wǎng)運行效率”的統(tǒng)籌收費定價機制，避免路網(wǎng)內(nèi)因部分高速公路到期免費或者實施養(yǎng)護收費導(dǎo)致路網(wǎng)交通流失衡現(xiàn)象，充分發(fā)揮價格機制的資源配置和流量調(diào)節(jié)作用。

4.3 探索統(tǒng)籌收費項目政府定價調(diào)整為指導(dǎo)價

統(tǒng)籌收費的核心目的之一是充分發(fā)揮價格對交通流量的配置作用，圍繞全面推廣高速公路差異化收費的精神，探索具備條件的另建新線改擴建過江通道項目（包括新老兩個項目）開展通行費定價方式改革試點，以現(xiàn)有政府定價收費標準為上限，賦予高速公路經(jīng)營管理單位一定的定價自主權(quán)，充分發(fā)揮價格的資源配置和流量調(diào)節(jié)作用。

5 結(jié)語

文章主要研究了江蘇省高速公路過江通道統(tǒng)籌收費，得到了以下結(jié)論：

（1）過江通道統(tǒng)籌收費是均衡過江流量的需要，是避免流量失衡的需要，是發(fā)揮規(guī)模效益的需要，是保障投融資可持續(xù)的需要。

（2）過江通道統(tǒng)籌收費，近中期建議以在建的海太過江通道、江陰靖江長江隧道為重點，探索建立以另建新線改擴建為核心的新老過江通道統(tǒng)籌收費機制，遠期探索過江通道“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度。

參考文獻

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