關(guān)于城市軌道交通地方性法規(guī)立法的分析與思考

摘要 文章結(jié)合城市軌道交通的發(fā)展現(xiàn)狀和國家層面和地方層面的行業(yè)立法工作現(xiàn)狀，從結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，闡述了城市軌道交通地方性法規(guī)主要內(nèi)容，包括論證了項目立法的意義、建立立法運(yùn)行的法律保障、開發(fā)地方特色規(guī)定、規(guī)范化乘客守則、處理軌道交通建設(shè)與運(yùn)營關(guān)系等方面。有利于引出對國內(nèi)城市地方性法規(guī)立法思考，提出了地方性法規(guī)的立法主要解決的問題，并以某一城市軌道地方性法規(guī)修訂為例，總結(jié)提出地方立法項目的修訂建議。

關(guān)鍵詞 城市軌道交通；地方性立法；交通建設(shè)

中圖分類號 U239.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）18-0159-03

0 引言

城市軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，是城市綜合交通體系的重要組成部分，其安全運(yùn)行對保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、維護(hù)社會安全穩(wěn)定具有重要意義。交通運(yùn)輸部數(shù)據(jù)顯示，2024年4月，31省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共有54個城市開通運(yùn)營城市軌道交通線路310條，運(yùn)營里程10 273.7 km，其中地鐵等大運(yùn)量線路共270條，運(yùn)營里程9 576.4 km。城市軌道交通的發(fā)展，為國內(nèi)各個城市加快構(gòu)建綠色出行體系、提高綠色出行比例奠定了基礎(chǔ)，黨的二十大報告指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，因此保障城市軌道交通的安全運(yùn)行，也需有法可依。城市軌道交通的安全運(yùn)行，涉及乘客、運(yùn)營單位、監(jiān)管部門、屬地政府、沿線建（構(gòu)）筑物產(chǎn)權(quán)單位等多個行為主體，涉及客運(yùn)、建筑、消防、公共安全、廣告、物業(yè)等多個行業(yè)，目前國家層面沒有專門法律，重點依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》以及行業(yè)專門法、部門規(guī)章等建立治理體系履行治理職責(zé)，截至2024年4月，有40個城市依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號）制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章以加強(qiáng)地方層面的軌道交通立法工作。

1 國家層面和地方層面的行業(yè)立法情況

付德瑩[1]總結(jié)分析了國內(nèi)專門針對城市軌道交通相關(guān)事項的法律和行政法規(guī)，分析存在法律位階不高等問題，建議加強(qiáng)國家層面的立法；趙英杰[2]從運(yùn)營安全角度研究提出了法律體系完善的意見建議；劉瑞奇[3]結(jié)合公共管理、危機(jī)管理的理論對城市軌道交通安全管理從各參與方角度進(jìn)行分析和研究；國家政策方面：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》也提出要進(jìn)一步修訂完善城市軌道交通工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全城市軌道交通運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)體系，此外軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營各個環(huán)節(jié)，涉及鐵路、文物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、供電等其他行業(yè)，依次對應(yīng)《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國文物保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國電力法》等。從法律的位階來看，地方性法規(guī)和政府規(guī)章的法律效力低于上述行業(yè)法律，地方性法規(guī)和部門規(guī)章之間對同一事項規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，由此可知部門規(guī)章的法律效力不是一定高于地方性法規(guī)。

地方層面立法情況具體是，從立法性質(zhì)來看，41個城市有37個城市的立法是地方性法規(guī)，由省級人大常委會批準(zhǔn)，有4個城市的立法是政府規(guī)章，以政府令形式公布施行。從立法適用范圍來看，有6個城市適用于城市軌道交通運(yùn)營（其中包含深圳、太原、呼和浩特市等3個城市的政府規(guī)章），其余35個城市適用范圍包括城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等管理活動以及綜合開發(fā)等相關(guān)活動（其中包含蕪湖市的政府規(guī)章）[4]。

2 城市軌道交通的地方性法規(guī)總體分析

2.1 結(jié)構(gòu)分析

34個城市的地方性法規(guī)篇章一般分為總則、規(guī)劃與建設(shè)、保護(hù)區(qū)管理、運(yùn)營與服務(wù)、安全和應(yīng)急管理、法律責(zé)任和附則等，結(jié)合城市特點，廣州市和佛山市就互聯(lián)互通單設(shè)篇章，長沙就資金保障和綜合開發(fā)單設(shè)篇章，西安、貴陽、成都就綜合開發(fā)單設(shè)篇章（小節(jié)），7個城市的適用于軌道交通運(yùn)營安全的地方性法規(guī)或政府規(guī)章篇章一般分為總則、運(yùn)營安全基礎(chǔ)要求、設(shè)施安全、運(yùn)營安全和服務(wù)、應(yīng)急管理、法律責(zé)任和總則等篇章，其中寧波市、北京市結(jié)合客運(yùn)組織和運(yùn)營前期風(fēng)險防控有各自的不同側(cè)重[5]。

2.2 主要內(nèi)容分析

付德瑩對城市軌道交通國家層面的立法內(nèi)容給出了意見和建議，同樣適用于地方性法規(guī)的立法項目，該文不一一贅述，該文結(jié)合某市軌道交通管理條例修訂情況，就具體細(xì)節(jié)內(nèi)容和邏輯關(guān)系進(jìn)行總結(jié)整理如下：

（1）充分論證修訂或者制定城市軌道交通立法項目的目的和意義

以某市為例，修訂城市軌道交通條例的必要性之一是明確行業(yè)管理的主體責(zé)任。有29個城市明確了交通、建設(shè)行業(yè)主管部門的運(yùn)營和建設(shè)的監(jiān)管職責(zé)，另有8個城市在前文基礎(chǔ)上，明確了自然資源或城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)軌道交通規(guī)劃職責(zé)，另有2個城市在前文基礎(chǔ)上明確由交通或者軌道主管部門負(fù)責(zé)城市軌道交通規(guī)劃職責(zé)?？紤]城市交通走廊是城市重要的空間資源，城市軌道交通作為專項規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃要求，建議在地方立法項目起草階段，綜合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及住建部規(guī)范性文件、《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50546—2018）等的相關(guān)要求，詳細(xì)明確城市軌道交通全生命周期的主管部門職責(zé)，如發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源、城市建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，在法治政府建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革過程中，也要結(jié)合城市自身的軌道交通行業(yè)發(fā)展需要，明確政府部門職責(zé)和權(quán)責(zé)清單，從而真正提升城市軌道交通的治理能力和治理水平。

（2）從全生命周期考慮建立城市軌道交通安全運(yùn)行的法律保障

目前，保護(hù)區(qū)的作業(yè)有周期短、隱蔽性強(qiáng)、不易被發(fā)現(xiàn)等特點，外部作業(yè)單位可能在不采取安全保護(hù)措施的情況下作業(yè)，從而成為軌道交通線路的安全生產(chǎn)隱患。此外部分外部作業(yè)法律意識淡薄，履行安全生產(chǎn)防護(hù)責(zé)任不主動甚至逃避，造成城市軌道交通經(jīng)營單位履職困難，也存在許可外部作業(yè)的行政主管部門缺乏對城市軌道交通生命線工程的安全保護(hù)意識，因此保護(hù)區(qū)管理是地方立法項目的重點內(nèi)容。

總結(jié)全國各城市軌道交通立法項目關(guān)于保護(hù)區(qū)的管理主要有以下6個方面：1）保護(hù)區(qū)范圍及劃定程序。2）保護(hù)區(qū)標(biāo)識設(shè)立及管理要求。3）保護(hù)區(qū)內(nèi)土地在規(guī)劃階段的前置管理要求。4）保護(hù)區(qū)內(nèi)施工或者作業(yè)管理要求。5）保護(hù)區(qū)日常管理及巡查工作要求。6）保護(hù)區(qū)內(nèi)施工或者作業(yè)單位的法律責(zé)任。

（3）從城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展角度，深化細(xì)化綜合開發(fā)的地方性特色規(guī)定

目前41個城市的地方立法項目中，有32個城市授予軌道交通經(jīng)營單位綜合開發(fā)權(quán)限，并提出綜合開發(fā)相關(guān)的管理要求，其中有12個城市規(guī)定了在規(guī)劃階段開展土地綜合開發(fā)選址和用地管控，并和軌道交通一體化設(shè)計、統(tǒng)一實施，依法保障軌道交通綜合開發(fā)用地儲備。關(guān)于軌道交通綜合開發(fā)土地的供應(yīng)方面，有4個城市專門明確了有作價出資的供應(yīng)方式。

由于土地管理的上位法律較為完整，有實際案例的城市再進(jìn)行修訂時，應(yīng)該結(jié)合重大行政決策的有關(guān)要求，對綜合開發(fā)管理的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)從規(guī)劃編制、審批管理、用地供應(yīng)、建設(shè)時序進(jìn)行深化和細(xì)化，確保城市綜合開發(fā)相關(guān)活動有法可依。

（4）從服務(wù)的角度，妥善處理好地方立法項目中乘車管理內(nèi)容和交通運(yùn)輸主管部門乘客守則相關(guān)內(nèi)容的關(guān)系

交通運(yùn)輸部《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》法律位階為部門規(guī)章，從立法角度，不能作為地方性法規(guī)立法起草時的上位依據(jù)，同時關(guān)于城市軌道交通運(yùn)營服務(wù)，交通運(yùn)輸部還有很多規(guī)范性文件。因此，關(guān)于城市軌道運(yùn)營服務(wù)，在制定或者修訂地方立法項目時，可以參考交通運(yùn)輸部相關(guān)要求，符合《中華人民共和國立法法》制定地方性法規(guī)的要求。

此外，城市軌道交通運(yùn)營單位會依據(jù)自動售檢票系統(tǒng)的設(shè)計制定相關(guān)的票務(wù)規(guī)則，目前北京、杭州、成都等城市以網(wǎng)站公告、地方性法規(guī)等不同方式明確了票務(wù)規(guī)則。因此總結(jié)出可以有以下三種方式：1）在地方立法項目中增加票務(wù)規(guī)則相關(guān)內(nèi)容，還可以設(shè)定乘客的法律責(zé)任。2）在交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)范性文件乘客守則中增加票務(wù)規(guī)則相關(guān)內(nèi)容。3）另行制定規(guī)范性文件專門明確票務(wù)規(guī)則相關(guān)內(nèi)容。

總結(jié)全國各城市軌道交通立法項目關(guān)于運(yùn)營和服務(wù)的內(nèi)容有以下6個方面：1）城市軌道交通運(yùn)營單位的職責(zé)，面向內(nèi)部的制度和管理要求，面向乘客的投訴受理、信息服務(wù)以及特殊乘客服務(wù)要求，面向行業(yè)主管部門的管理要求等。2）交通運(yùn)輸、公安機(jī)關(guān)等部門在運(yùn)營管理、服務(wù)乘客、公共安全管理等方面的職責(zé)要求。3）乘車管理及票務(wù)管理要求。4）票價管理要求。5）禁止行為。6）相關(guān)法律責(zé)任。

（5）從安全的角度，妥善處理好城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的相關(guān)要求

由于上位法的空缺，城市軌道交通運(yùn)營重點依據(jù)交通運(yùn)輸部《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》以及其他規(guī)范性文件、規(guī)范開展工作。如將相關(guān)內(nèi)容全部納入地方立法項目，會打破安全篇章在建設(shè)和運(yùn)營方面的均衡，因此需要充分斟酌地方立法項目對于運(yùn)營安全管理規(guī)定，一方面確保交通運(yùn)輸主管部門執(zhí)法權(quán)責(zé)清晰，另一方面方便廣大市民監(jiān)督運(yùn)營單位，例如風(fēng)險分級管控和隱患排查治理、突發(fā)事件應(yīng)急處治等內(nèi)容可以考慮納入地方立法項目。

3 對城市軌道交通立法工作的思考

（1）在《城市公共交通條例》中完善城市軌道交通管理的相關(guān)內(nèi)容。城市軌道交通屬于城市公共交通，是為人民服務(wù)的公益性事業(yè)?？梢钥偨Y(jié)全國城市軌道交通的地方立法項目相關(guān)經(jīng)驗，納入《城市公共交通條例》，彌補(bǔ)城市軌道交通上位法的空缺。

（2）上位法和地方立法項目的制修訂，應(yīng)充分考慮都市圈的發(fā)展需要。目前既有市域軌道交通，又有單條地鐵線路跨兩個及多個城市的情況，還有同一省份有多個城市開通運(yùn)營城市軌道交通的情況，綜合考慮立法資源的合理利用，上位法和地方立法項目的制修訂充分考慮都市圈城市軌道交通的管理兼容需求。

（3）上位法和地方立法項目的制修訂，應(yīng)明確建設(shè)和運(yùn)營銜接管理要求。目前城市軌道交通建設(shè)轉(zhuǎn)入運(yùn)營僅在交通運(yùn)輸部《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》中有相關(guān)要求，在上位法空缺的情況下，地方立法項目修訂中，為確保安全考慮，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)該市經(jīng)驗，著重規(guī)范建設(shè)和運(yùn)營銜接的安全管理要求。

（4）地方立法項目的制修訂，可以探索城市軌道交通工程基本財務(wù)管理要求。城市軌道交通建設(shè)周期長，資金量大，按照線網(wǎng)資源共享要求有很多同步建設(shè)實施的工程，建設(shè)完成后的竣工結(jié)算也是按照國家發(fā)改委規(guī)定進(jìn)行評估的重要內(nèi)容之一，地方立法項目的制修訂時，可以依據(jù)財政部《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》等規(guī)章要求結(jié)合該市經(jīng)驗，總結(jié)梳理關(guān)于城市軌道交通的基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則要求，重點從時間要求上予以明確，確保城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營行業(yè)主管部門在管理方面有具體的落腳點，也是進(jìn)一步提升城市治理水平和治理能力的出發(fā)點[6]。

（5）地方立法項目的制修訂，需要認(rèn)真研究部門規(guī)章或者規(guī)范性文件內(nèi)容納入地方立法內(nèi)容的必要性和具體方式。根據(jù)法律位階分析，部門規(guī)章以及規(guī)范性文件的內(nèi)容納入地方立法項目，不屬于重復(fù)上位法規(guī)定的內(nèi)容，因此相關(guān)內(nèi)容納入地方立法項目時，需要認(rèn)真研究以法律語言文字進(jìn)行表達(dá)，該地有一一對應(yīng)的具體情況，以及市民查閱地方立法項目時對完整內(nèi)容的知情權(quán)，例如市民對軌道交通運(yùn)營單位如何做好客運(yùn)服務(wù)的要求、對嚴(yán)格禁止行為以及對保障自身權(quán)益等內(nèi)容。

（6）地方立法項目的制修訂，對上位法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)結(jié)合實際謹(jǐn)慎處理。例如，征求意見過程中，有單位提出建議對城市軌道交通征地拆遷工作可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理工作予以明確要求，考慮土地征收和房屋征拆有完善的法律體系，社會穩(wěn)定風(fēng)險工作現(xiàn)階段僅有《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）的通知》（中辦發(fā)〔2012〕2號）《關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的通知》（發(fā)改投資〔2012〕2492號）等文件予以規(guī)定，沒有實際案例用以總結(jié)相關(guān)管理經(jīng)驗，因此未在修訂時對社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的內(nèi)容進(jìn)行專題研究。類似的建議還有增加城市軌道交通車站與屬地的綜合治理、警企聯(lián)動等方面工作要求，鑒于地方性法規(guī)屬性為立法項目，對上述工作明確制度要求和行業(yè)歸口管理即可，因此未在修訂時予以采納。

4 結(jié)語

綜上所述，通過國家層面和地方層面的行業(yè)立法現(xiàn)狀，了解到目前立法存在不完善的情況，因此，結(jié)合某市軌道交通管理條例修訂情況進(jìn)行優(yōu)化城市軌道交通的地方性法規(guī)，有利于保障城市軌道交通安全運(yùn)行，使得地方性特色規(guī)定可持續(xù)化發(fā)展，也有利于乘車人員遵循乘車管理守則。相關(guān)工作人員展開對城市軌道交通立法工作的后續(xù)考慮，認(rèn)真研究部門規(guī)章和規(guī)范性的文件，總結(jié)全國立法項目的相關(guān)經(jīng)驗，并結(jié)合該市存在問題，完善地方立法項目的制修訂。該研究為城市軌道交通地方性法規(guī)立法的規(guī)范性、可持續(xù)性發(fā)展提供了依據(jù)。

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